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Commissione europea - Scheda informativa

Aiuti di Stato a favore della banca italiana Tercas e del settore finanziario in generale - Domande frequenti

Bruxelles, le 23 dicembre 2015

In seguito a un'indagine approfondita, la Commissione europea ha concluso, sulla base dei fatti e delle circostanze noti, che il sostegno concesso dal sistema obbligatorio di garanzia dei depositi italiano a Banca Tercas costituisce un aiuto di Stato incompatibile.

1.Perché l'uso di fondi del sistema obbligatorio di garanzia dei depositi italiano a sostegno di Banca Tercas costituisce un aiuto di Stato incompatibile?

 

L'istituzione di sistemi di garanzia dei depositi è stabilita dal diritto dell'UE per garantire il risarcimento dei titolari di depositi in caso di liquidazione e di uscita dal mercato di una banca. Ciò non solleva questioni relative agli aiuti di Stato. Tuttavia, se un sistema obbligatorio di garanzia dei depositi interviene spingendosi oltre la funzione di rimborso dei titolari di depositi per sostenere le stesse banche in difficoltà, possono applicarsi le norme sugli aiuti di Stato dell'UE.

 

Questo perché i fondi provenienti da fonti private costituiscono aiuti di Stato se sottoposti a controllo pubblico prima di essere concessi a un'impresa specifica e la relativa decisione è imputabile allo Stato: si tratta di un principio consolidato della giurisprudenza dell'UE. Il ragionamento è semplice: se non venisse applicato questo principio, sarebbe facile aggirare il controllo UE degli aiuti di Stato e le garanzie ivi previste per i contribuenti e le eque condizioni di concorrenza.

 

Un aspetto importante è che i fondi che costituiscono aiuti di Stato possono comunque essere utilizzati per sostenere una banca in difficoltà, purché le misure rispettino le condizioni previste dalle norme UE sugli aiuti di Stato e dalla direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (BRRD). In precedenza, la Commissione aveva approvato interventi del sistemi obbligatori di garanzia dei depositi in un certo numero di casi in Italia, Spagna e Polonia.

 

Nel caso di Banca Tercas, dopo un'indagine approfondita la Commissione europea ha concluso che l'intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) comporta un aiuto di Stato che ha conferito a Banca Tercas un vantaggio rispetto ai suoi concorrenti per i seguenti motivi:

  • lo Stato ha il controllo dei fondi: il FITD è finanziato mediante contributi di banche private prescritti dal diritto nazionale. L'adesione al FITD e il contributo ai suoi interventi hanno carattere obbligatorio per le banche commerciali italiane;
  • la decisione di sostenere Banca Tercas è imputabile allo Stato: il FITD opera con un mandato pubblico ed è controllato dallo Stato attraverso la sua struttura di governance. La decisione di concedere l'aiuto è stata esplicitamente approvata dalla Banca d'Italia.

 

I fatti e le circostanze noti non hanno permesso di concludere che le misure di aiuto a favore di Banca Tercas erano compatibili con le norme UE sugli aiuti di Stato, perché l'Italia non ha presentato un piano di ristrutturazione, i principi di ripartizione degli oneri (burden-sharing) non sono stati rispettati e le distorsioni della concorrenza derivanti dall'aiuto non sono state sufficientemente limitate.

 

2.Come può essere sostenuta una banca in dissesto?

 

L'introduzione di requisiti patrimoniali e di liquidità più rigorosi per le banche e gli altri istituti di credito ai sensi del regolamento e della direttiva sui requisiti patrimoniali è intesa innanzitutto a ridurre il rischio che le banche si trovino in difficoltà.

 

Tuttavia, nel caso in cui ciò dovesse comunque accadere:

 

  • se altre banche decidono di intervenire in un meccanismo completamente privato, questo esula dal campo di applicazione del controllo sugli aiuti di Stato da parte dell'UE;
  • le norme UE prevedono anche diversi strumenti che consentono agli Stati membri di affrontare i dissesti bancari e di mantenere la stabilità finanziaria. Spetta all'autorità nazionale di risoluzione decidere di quali strumenti avvalersi (per la zona euro, il comitato di risoluzione unico a partire dal 1° gennaio 2016). Il ruolo della Commissione in questo contesto è di assicurare che tutte le misure adottate dalle autorità nazionali siano in linea con le norme UE.

1.Soluzione senza aiuti di Stato — "soluzione privata"

Se le stesse banche scelgono di porre in essere un meccanismo completamente privato, ricorrendo a fondi messi a disposizione dal settore privato su base volontaria e senza alcuna ingerenza dello Stato, non si pongono questioni relative agli aiuti di Stato. Questa soluzione esula dal campo di applicazione del controllo UE sugli aiuti di Stato.

Nel caso di Banca Tercas, ad esempio, sembra che ora il FITD abbia chiesto ai suoi membri se sarebbero disposti a sostenere Banca Tercas su base volontaria e senza alcun coinvolgimento delle autorità italiane. In queste circostanze, i fondi non sarebbero considerati un aiuto di Stato a favore di Banca Tercas.


2.Soluzione compatibile con le norme sugli aiuti di Stato

 

Se il sostegno pubblico è necessario, l'autorità di risoluzione competente deve decidere se liquidare una banca in dissesto mediante le procedure d'insolvenza applicabili o se è nell'interesse pubblico sottoporla a risoluzione.

 

Qualsiasi aiuto di Stato concesso deve essere in linea con le norme UE sugli aiuti di Stato e con la BRRD, a prescindere dal fatto che i fondi provengano dal fondo nazionale di risoluzione, dal sistema di garanzia dei depositi o dall'intervento diretto dello Stato.


3. Cosa significa sottoporre una banca a risoluzione?

 

Sottoporre una banca a "risoluzione" significa che un'autorità di risoluzione ristrutturerà la banca utilizzando gli appositi strumenti previsti dalla BRRD. L'obiettivo è garantire il proseguimento delle funzioni critiche, preservare la stabilità finanziaria e ripristinare la redditività di tutta la banca o di una sua parte, avviando invece una procedura ordinaria d'insolvenza per le parti rimanenti. La risoluzione mira a ridurre al minimo il costo del dissesto bancario per lo Stato e i contribuenti nazionali.

 

In genere la risoluzione non richiede che l'intera banca sia messa in liquidazione, ma separa semplicemente la parte redditizia della banca da quella che dovrebbe essere liquidata. La parte redditizia è ristrutturata e può continuare a funzionare come banca principale (come nel recente caso di MKB in Ungheria) oppure essere venduta a una banca sana (come nel recente caso di Banif in Portogallo). Solo se questo non è possibile l'intera banca viene liquidata ed esce dal mercato in modo ordinato (per ulteriori informazioni consultare la scheda informativa sulla BRRD)


4. Qual è la logica alla base dei principi di condivisione degli oneri e di bail‑in?

 

I ripetuti salvataggi di banche hanno aumentato il debito pubblico e hanno gravato notevolmente sui contribuenti e sulle finanze pubbliche, contribuendo alla crisi del debito sovrano. Tra ottobre 2008 e dicembre 2012, le misure di aiuto di Stato approvate sotto forma di ricapitalizzazioni e di misure di sostegno a fronte di attività deteriorate sono state pari a 591,9 miliardi di euro, equivalenti al 4,6% del PIL dell'UE 2012.

 

La ripartizione degli oneri e il bail-in tutelano ulteriormente i contribuenti e i bilanci pubblici, contribuendo a spezzare la spirale negativa fra l'emittente sovrano e le banche, ad affrontare il rischio morale e a mantenere condizioni di parità nel mercato interno. Questo garantisce che i beneficiari degli investimenti, vale a dire i proprietari e i creditori della banca, si facciano carico delle eventuali perdite, limitando il ricorso al sostegno pubblico ai casi estremi. I depositi dei clienti inferiori a 100 000 euro continuano a godere di una protezione totale in ogni momento.


5.Cosa succede se gli investitori non sapevano di investire in strumenti finanziari soggetti a bail-in?

 

Tutti gli investitori, e specialmente gli investitori al dettaglio, dovrebbero essere adeguatamente informati dei rischi che corrono quando decidono di investire in uno strumento finanziario. La direttiva UE relativa ai mercati degli strumenti finanziari (MiFID 1) richiede alle imprese di investimento di informare i clienti in merito agli strumenti finanziari, fornendo anche opportuni orientamenti e avvertenze sui rischi, perché possano comprendere la natura e i rischi del servizio di investimento e dello specifico tipo di strumento finanziario. Tutte le informazioni trasmesse dalle imprese di investimento ai clienti devono essere corrette, chiare e non fuorvianti. La direttiva di esecuzione della MiFID stabilisce in maniera più dettagliata le informazioni richieste per i "clienti al dettaglio", o per i consumatori, per far sì che possano beneficiare di un livello di protezione più elevato. Le norme UE sono state attuate nel diritto nazionale in tutti i 28 paesi dell'UE e devono essere seguite dalle banche e dai loro dirigenti sotto il controllo delle autorità responsabili della vigilanza e dei mercati.

 

Far rispettare le norme in caso di violazione compete in primo luogo a ciascuno Stato membro. In casi specifici, uno Stato membro può decidere di porre in essere un meccanismo di arbitrato per consentire ai clienti al dettaglio di chiedere alle banche in questione un risarcimento per la potenziale vendita impropria di obbligazioni, in linea con le norme sugli aiuti di Stato.


6.Quali regole si applicano agli interventi degli Stati membri sotto forma di società per la gestione delle attività (le cosiddette "bad bank")?

 

Le bad bank possono essere create con o senza aiuti di Stato. La scelta del tipo di intervento spetta allo Stato membro.

 

Senza aiuti di Stato - Se uno Stato membro dovesse scegliere di intervenire in una banca nel modo in cui lo farebbe un investitore privato, quest'intervento non costituirebbe un aiuto di Stato. La misura non comporta aiuti di Stato se la bad bank è strutturata in modo da non coinvolgere fondi pubblici oppure, se la bad bank è sostenuta da fondi pubblici, i prestiti devono essere trasferiti a prezzi di mercato (cioè i prezzi che applicherebbe un investitore privato). In entrambi i casi, l'obiettivo è garantire che lo Stato non debba sostenere rischi superiori a quelli che sarebbero stati assunti e coperti da un investitore privato.

 

Con aiuti di Stato - Al contrario, se gli attivi sono trasferiti alla bad bank a prezzi superiori ai prezzi di mercato, costituiscono un aiuto di Stato e la misura può essere attuata solo se la banca è sottoposta a risoluzione, conformemente alle norme sugli aiuti di Stato e ai requisiti pertinenti della BRRD. È possibile costituire bad bank "individuali" per gestire i prestiti deteriorati di una singola banca o di un numero limitato di banche (come nei recenti casi MKB in Ungheria e Banca Marche, Banca Etruria, Carife e Carichieti in Italia) o creare bad bank sistemiche (ad esempio SAREB in Spagna o NAMA in Irlanda).


7.Perché abbiamo bisogno di un controllo degli aiuti di Stato nel settore finanziario?

 

Gli aiuti di Stato a favore delle banche, come per qualsiasi altra impresa, possono comportare gravi distorsioni della concorrenza. Nel contesto della crisi finanziaria, la Commissione europea ha adottato norme specifiche per il settore finanziario partendo dal principio per cui gli aiuti di Stato dovrebbero essere autorizzati in via eccezionale per impedire il collasso del settore bancario e porre rimedio a gravi perturbazioni dell'economia di uno Stato membro.

 

Le norme in materia di aiuti di Stato dell'UE conciliano quindi diverse esigenze, consentendo agli Stati membri di intervenire a sostegno di una banca in difficoltà, ma assicurandosi anche che 1) l'importo dei fondi pubblici utilizzati sia limitato, 2) sia fatto buon uso di tali fondi per evitare che si rendano necessari ulteriori aiuti di Stato e 3) le distorsioni della concorrenza siano limitate. In particolare, gli aiuti di Stato possono essere concessi soltanto:

 

  • se l'uso del denaro dei contribuenti è limitato grazie a opportune misure di ripartizione degli oneri; ciò richiede alla banca, ai suoi proprietari e ai suoi creditori di contribuire alla copertura dei costi del dissesto bancario prima che il contribuente possa essere esposto;
  • se le banche sono sottoposte a una ristrutturazione approfondita, necessaria per ripristinare la redditività a lungo termine, senza bisogno di ulteriori sostegni pubblici sulla base di un piano di ristrutturazione o, qualora questo non sia possibile, se sono liquidate ed escono dal mercato in modo ordinato;
  • se le distorsioni della concorrenza sono limitate grazie a misure correttive proporzionate: accordare un aiuto di Stato a una determinata banca falsa la concorrenza, poiché le conferisce un vantaggio sui suoi concorrenti che è necessario compensare imponendo alla banca di chiudere o vendere parte delle proprie attività o facendo in modo che non usi l'aiuto per avere la meglio sui concorrenti.


8. A quali norme sugli aiuti di Stato si rifà la valutazione della Commissione?

 

Ciò dipende dall'eventualità o meno che lo Stato membro abbia notificato la misura alla Commissione. Le norme UE in materia di aiuti di Stato sono state aggiornate diverse volte, in consultazione con tutti gli Stati membri dell'UE, per adeguarsi all'evoluzione della crisi finanziaria e tenere conto degli insegnamenti tratti.

 

Periodo 13 ottobre 2008 - 31 luglio 2013:nel 2008-2009 la Commissione ha adottato un quadro globale per gli aiuti di Stato al settore finanziario durante la crisi. Rientrano in tale quadro la comunicazione sul settore bancario del 2008, la comunicazione sulla ricapitalizzazione, la comunicazione sulle attività deteriorate, la comunicazione sulla ristrutturazione e le comunicazioni di proroga del 2010 e del 2011. Vista la necessità di agire rapidamente e la notevole incertezza che regnava nelle prime fasi della crisi in merito ai problemi delle banche, la Commissione ha autorizzato un "aiuto al salvataggio", che poteva essere approvato su base temporanea a condizione che entro 6 mesi fosse presentato un piano di ristrutturazione in vista dell'approvazione definitiva da parte della Commissione.

 

Dal 1° agosto 2013: la Commissione ha adottato una nuova comunicazione sul settore bancario (cfr. anche MEMO, il testo integrale è disponibile qui), entrata in vigore il 1º agosto e tuttora vigente. La comunicazione del 2013 sostituisce quella del 2008 e integra le restanti norme in materia di crisi (in particolare, la comunicazione sulla ricapitalizzazione, la comunicazione sulle attività deteriorate e la comunicazione sulla ristrutturazione). L'aspetto più importante è che tali norme hanno introdotto un processo di ristrutturazione più efficace per le banche che beneficiano di aiuti e hanno rafforzato i requisiti in materia di ripartizione degli oneri, chiedendo agli azionisti e ai titolari di prestiti subordinati di dare un contributo prima della concessione di un aiuto (si veda anche la domanda n. 3). Gli aiuti non possono più essere approvati su base temporanea, perché ora le difficoltà delle banche dovrebbero essere individuate più rapidamente dalle autorità competenti attraverso una vigilanza rafforzata che comprenda, ad esempio, verifiche della qualità delle attività e prove di stress.

 

Dal 1° gennaio 2015 – È entrata in vigore la direttiva sul risanamento e sulla risoluzione delle banche (BRRD), secondo la quale l'opzione per difetto delle banche in difficoltà consiste nell'avvio di una procedura ordinaria d'insolvenza. La risoluzione può essere effettuata conformemente alle disposizioni della BRRD solo se l'autorità di risoluzione decide che è nell'interesse pubblico farlo. Gli aiuti di Stato alle banche in difficoltà notificati alla Commissione dopo il 1° gennaio 2015 possono essere concessi solo se la banca è sottoposta a risoluzione, conformemente alle disposizioni della BRRD in aggiunta alle norme UE sugli aiuti di Stato. L'unica eccezione è la cosiddetta "ricapitalizzazione cautelativa", che autorizza, in circostanze rigorosamente definite, la concessione di aiuti di Stato al di fuori del campo di applicazione della risoluzione.

 

Dal 1° gennaio 2016 - I requisiti della BRRD relativi al bail-in entrano in vigore in tutti gli Stati membri (tranne quelli in cui erano già in vigore in seguito a un'applicazione anticipata). Gli aiuti di Stato notificati alla Commissione dopo tale data e che comportano una risoluzione a norma della BRRD possono essere approvati soltanto in presenza di bail-in di almeno l'8% delle passività totali della banca, il che può richiedere anche la conversione di titoli di debito di primo rango e di depositi non coperti.

MEMO/15/6394

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