Navigation path

Left navigation

Additional tools

Evropska komisija

MEMO

Bruselj, 15. januarja 2014

Evropska komisija podpira prosto gibanje ljudi

(glej tudi IP/13/1151)

Prosto gibanje – ali možnost prebivanja, dela in študija kjer koli v Evropski uniji – je za državljane EU najbolj dragocena pravica, saj jih več kot 14 milijonov stalno živi v drugi državi članici. Državljani EU pravico do prostega gibanja najpogosteje izkoriščajo iz dela, takoj zatem pa zaradi družinskih razlogov. Od vseh državljanov EU, ki so leta 2012 živeli v drugi državi članici EU („mobilni državljani EU“), jih je bilo več kot tri četrtine (78 %) delovno sposobnih (starih od 15 do 64 let), med državljani države članice gostiteljice pa je bilo takih 66 %. V povprečju je bila stopnja zaposlenosti mobilnih državljanov EU (67,7 %) višja kot pri državljanih države gostiteljice (64,6 %).

Mobilni državljani EU, ki niso zaposleni (študenti, upokojenci, iskalci zaposlitve in neaktivni družinski člani), predstavljajo le majhen delež skupnega števila mobilnih državljanov EU. Poleg tega jih je 64 % prej delalo v državi, kjer trenutno prebivajo. 79 % jih živi v gospodinjstvu z vsaj enim zaposlenim članom. Skupni delež neaktivnega prebivalstva med mobilnimi državljani EU se je med letoma 2005 in 2012 zmanjšal s 34,1 % na 30,7 %.

Pravica državljanov do prostega gibanja, zapisana v pogodbah EU, je sestavni del enotnega trga in ključni dejavnik njegove uspešnosti: ljudem omogoča, da potujejo in nakupujejo zunaj meja svojih držav, kar spodbuja gospodarsko rast. Od prostega gibanja delavcev imajo koristi tako delavci kot gospodarstva držav članic, saj se tako za prosta delovna mesta na trgu dela EU hitreje najdejo kandidati z ustreznimi spretnostmi. Kljub gospodarski krizi je danes v EU približno 2 milijona nezasedenih delovnih mest.

V sporočilu o prostem gibanju, ki ga je 25. novembra 2013 sprejela Evropska komisija, je poudarjena skupna odgovornost držav članic in institucij EU pri varovanju pravice državljanov EU, da živijo in delajo v drugi državi članici. Prav tako so opisani konkretni ukrepi, ki bodo državam članicam pomagali zagotoviti uveljavljanje te pravice ter jim omogočili, da izkoristijo pozitivne učinke, ki jih prinaša. V sporočilu je pojasnjena pravica državljanov EU do prostega gibanja in dostopa do socialnih ugodnosti. Obravnava tudi pomisleke nekaterih držav članic v zvezi s težavami, ki jih mobilnost lahko povzroči lokalnim organom.

1. Pravni okvir za prosto gibanje

Kaj je prosto gibanje delavcev?

Delavci iz EU pravico do dela v drugi državi članici uživajo od šestdesetih let prejšnjega stoletja: v pogodbah EU je bila zapisana že ob začetku evropskega projekta leta 1957. To pravico ohranja člen 45 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU). Vključuje odpravo vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva glede možnosti zaposlitve, plačila ter drugih delovnih in zaposlitvenih pogojev.

Pravice delavcev do prostega gibanja natančneje pojasnjuje Uredba (EU) št. 492/2011, ki tudi določa, da je diskriminacija na podlagi državljanstva prepovedana zlasti v zvezi z: dostopom do zaposlitve, delovnimi pogoji, socialnimi in davčnimi ugodnostmi, dostopom do usposabljanja, članstvom v sindikatih, nastanitvijo ter šolanjem otrok.

Boj proti diskriminaciji delavcev iz drugih držav članic in ozaveščanje državljanov EU o njihovi pravici do dela v drugih državah članicah sta tudi glavna cilja predloga direktive, ki omogoča lažje prosto gibanje delavcev in jo je Komisija predložila konec aprila 2013 (glej IP/13/372, MEMO/13/384 in SPEECH/13/373). Direktivo naj bi v prihodnjih tednih tudi uradno sprejela Svet ministrov EU in Evropski parlament.

Mobilnost delavcev v Evropski uniji ne koristi samo delavcem, ampak tudi gospodarstvu. Podjetja v državah gostiteljicah tako lahko zapolnijo delovna mesta, ki jih drugače ne bi mogla, ter posledično proizvajajo blago in opravljajo storitve, ki jih sicer ne bi mogla. Koristi tudi domovini mobilnih delavcev, saj omogoča delavcem, ki bi sicer težje našli zaposlitev, da si poiščejo delo drugje in finančno podpirajo družino doma, pri tem pa pridobijo nove spretnosti, znanje in izkušnje. Ob vrnitvi v domovino lahko te izkušnje s pridom uporabijo.

Kaj je prosto gibanje državljanov?

Pred 20 leti se je z Maastrichtsko pogodbo pravica do prostega gibanja priznala vsem državljanom EU, ne glede na to, ali so ekonomsko aktivni ali ne, saj je to temeljna svoboščina na podlagi prava EU (člen 21 Pogodbe o delovanju Evropske unije). Predstavlja najpomembnejši vidik državljanstva Unije.

Posebna pravila in pogoji, ki veljajo za prosto gibanje in prebivanje, so določeni v direktivi, o kateri so se države članice dogovorile leta 2004 (Direktiva 2004/38/ES).

Prosto gibanje je najbolj cenjena pravica državljanov EU: 56 % Evropejcev meni, da je prosto gibanje najbolj pozitiven dosežek Evropske unije. Vse več državljanov izkorišča to pravico in živi v drugi držav članici EU: ob koncu leta 2012 je 14,1 milijona državljanov eno leto ali več živelo v drugi državi članici. Po raziskavah Eurobarometer več kot dve tretjini Evropejcev (67 %) meni, da prosto gibanje prebivalcev znotraj EU njihovi državi prinaša gospodarsko korist.

Kdo lahko izkoristi pravico do prostega gibanja?

Prve tri mesece: vsi državljani EU imajo pravico, da do tri mesece prebivajo v drugi državi članici, ne da bi tam morali izpolnjevati kakršne koli pogoje ali formalnosti.

Po prvih treh mesecih: pogoji za prebivanje v drugi državi EU dlje kot tri mesece so odvisni od statusa državljana EU v državi gostiteljici:

delavci in samozaposleni ter njihovi ožji družinski člani lahko v državi prebivajo brez izpolnjevanja kakršnih koli pogojev;

iskalci zaposlitve lahko v državi gostiteljici brez izpolnjevanja kakršnih koli pogojev prebivajo šest mesecev in še dlje, če še naprej iščejo zaposlitev in imajo resnično možnost, da se zaposlijo. Med iskanjem zaposlitve v drugi državi članici lahko najmanj tri mesece prejemajo nadomestilo za brezposelnost iz svoje matične države, če so v njej prijavljeni kot brezposelni;

študenti in drugi ekonomsko neaktivni prebivalci (npr. brezposelni, upokojenci itd.) lahko v državi gostiteljici prebivajo več kot tri mesece, če imajo zadostna finančna sredstva in zdravstveno zavarovanje zase in za svojo družino, tako da niso v breme sistemu socialnega varstva države gostiteljice.

Po petih letih: državljani EU, ki neprekinjeno pet let zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici, imajo pravico do stalnega prebivališča v tej državi. Ko je ta pravica pridobljena, za uveljavljanje ne veljajo pogoji, ki urejajo prvih pet let prebivanja.

2. Socialna pomoč in nadomestila iz socialne varnosti

Kdo je upravičen do socialne pomoči?

Socialna pomoč običajno vključuje nadomestila za kritje minimalnih življenjskih stroškov ali pomoč v izjemnih življenjskih okoliščinah.

Državljani EU, ki zakonito prebivajo v drugi državi članici, morajo biti deležni enake obravnave kot državljani tiste države. Zaradi načela enake obravnave so na splošno enako kot državljani države gostiteljice upravičeni do nadomestil ter socialnih in davčnih ugodnosti, vključno s socialno pomočjo.

Vendar zakonodaja EU predvideva varovala glede dostopa do socialne pomoči ekonomsko neaktivnih mobilnih državljanov EU, da ti ne bi predstavljali nesorazmerno velikega finančnega bremena za državo gostiteljico.

Prve tri mesece: država gostiteljica po zakonodaji EU ekonomsko neaktivnim državljanom EU v prvih treh mesecih prebivanja ni dolžna odobriti socialne pomoči.

Od treh mesecev do pet let: ekonomsko neaktivni državljani EU v praksi ne morejo biti upravičeni do socialne pomoči, saj bi za pridobitev pravice do prebivanja najprej morali dokazati nacionalnim organom, da imajo zadosti sredstev (glej zgoraj).

Če zaprosijo za socialno pomoč, na primer zato, ker se je njihov ekonomski položaj naknadno poslabšal, se prošnja oceni glede na njihovo pravico do enake obravnave. Vendar tudi v tem primeru zakonodaja EU predvideva varovala.

V posameznih primerih lahko prošnja za socialno pomoč pri nacionalnih organih vzbudi upravičen sum, da je oseba nesorazmerno breme za sistem socialnega varstva.

Poleg tega lahko države članice dodelitev socialne pomoči ali posebnih nadomestil, za katere se ne plačujejo prispevki (tj. nadomestila, ki so istočasno povezana s socialno varnostjo in socialno pomočjo ter jih zajema Uredba 883/2004), pogojujejo s tem, da državljan izpolnjuje zahteve za pridobitev zakonite pravice do prebivanja za obdobje, daljše od treh mesecev. Vendar države članice ne smejo avtomatično zavrniti dodelitve teh nadomestil neaktivnim državljanom EU ali za njih avtomatično domnevati, da nimajo zadosti sredstev in s tem pravice do prebivanja.

Nacionalni organi morajo oceniti vsak primer posamično in upoštevati več dejavnikov (znesek, trajanje, začasna narava težave, skupen obseg bremena za nacionalni sistem socialnega varstva).

Če na podlagi take ocene nacionalni organi ugotovijo, da je zadevna oseba postala nesorazmerno breme, lahko prekličejo njeno pravico do prebivanja.

Po petih letih: državljani EU, ki pridobijo pravico do stalnega prebivališča, so do socialne pomoči upravičeni na enak način kot državljani države gostiteljice EU. Zakonodaja EU v tem primeru ne dovoljuje odstopanj.

Kdo je upravičen do nadomestil iz socialne varnosti?

Običajna nadomestila iz socialne varnosti vključujejo starostno pokojnino, družinsko pokojnino, invalidnine, nadomestila za bolezen, dodatek ob rojstvu otroka, nadomestila za brezposelnost, družinske dodatke ali zdravstveno varstvo.

Države članice same določajo predpise o socialni varnosti v skladu s svojimi specifičnimi okoliščinami. EU koordinira predpise o socialni varnosti (uredbi (ES) št. 883/2004 in 987/2009) samo v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje, da državljani EU ne izgubijo pravic do socialne varnosti, ko se selijo znotraj EU.

To pomeni, da zakonodaja držav gostiteljic določa, katera nadomestila se zagotavljajo, pod katerimi pogoji (npr. ob upoštevanju delovne dobe), za koliko časa in v kakšnem znesku. Zato se upravičenost do nadomestil razlikuje od države do države.

Uredba 883/2004/ES zgolj zagotavlja, da je mobilnim državljanom EU socialna varnost zagotovljena tudi, če se preselijo, in sicer z določitvijo, katera država članica je pristojna za njeno zagotavljanje.

Zaposlene ali samozaposlene delavce in njihove vzdrževane družinske člane sistem socialne varnosti države gostiteljice ščiti pod enakimi pogoji kot državljane te države, saj tako kot oni s prispevki in davki prispevajo k javnim sredstvom, iz katerih se dajatve socialne varnosti financirajo.

Za mobilne nezaposlene državljane EU v državi gostiteljici pravilo države zaposlitve ne velja, saj ti delavci niso zaposleni v nobeni državi. V skladu z zakonodajo EU o koordinaciji sistemov socialne varnosti država članica bivanja za socialno varnost takih državljanov postane pristojna šele takrat, ko ti izpolnijo stroga merila glede običajnega prebivališča in dokažejo, da so resnično povezani z zadevno državo članico. S temi strogimi merili se zagotovi, da so do socialne varnosti v drugi državi članici upravičeni samo tisti nezaposleni državljani, ki imajo dejansko svoje interese v navedeni državi (npr. če tam prebiva njihova družina).

3. Posledice mobilnosti državljanov EU za nacionalne sisteme socialne varnosti

Podatki držav članic in študija, ki jo je oktobra 2013 objavila Evropska komisija, kažejo, da v večini držav EU državljani iz drugih držav članic nič pogosteje ne prejemajo socialnih ugodnosti kot državljani države gostiteljice. V večini držav mobilni državljani EU največkrat prejmejo stanovanjske in družinske dodatke.

Študija je pokazala, da ekonomsko neaktivni mobilni državljani EU le redko prejemajo denarna nadomestila, ki se financirajo iz splošnih davkov in ne prispevkov zadevnih posameznikov (tako imenovana posebna denarna nadomestila, za katera se ne plačujejo prispevki, kot so socialne pokojnine, invalidski dodatki in nadomestila za iskalce zaposlitve, za katera se ne plačujejo prispevki). Prav tako je breme takih zahtevkov za nacionalni proračun za socialno varstvo zelo majhno. Mobilni državljani predstavljajo manj kot 1 % vseh upravičencev (državljanov EU) v šestih proučevanih državah (Avstriji, Bolgariji, Estoniji, Grčiji, Malti in Portugalski) ter med 1 % in 5 % v drugih petih državah (Nemčiji, Finski, Franciji, Nizozemski in Švedski).

Študija je prav tako pokazala, da:

se velika večina državljanov EU preseli v drugo državo EU zaradi dela;

je delež delovne aktivnosti teh mobilnih državljanov v zadnjih sedmih letih narasel;

je v povprečju bolj verjetno, da ima zaposlitev mobilni državljan EU kot državljan države gostiteljice (delno zato, ker so mobilni državljani pogosteje v starostni skupini od 15 do 64 let kot državljani države gostiteljice);

neaktivni mobilni državljani EU predstavljajo zelo majhen delež celotnega prebivalstva v vsaki državi članici ter med 0,7 % in 1 % celotnega prebivalstva EU;

so odhodki za zdravstveno varstvo neaktivnih mobilnih državljanov v EU v povprečju zelo nizki glede na skupno porabo v zdravstvu (0,2 % v povprečju) ali velikost gospodarstva držav gostiteljic (v povprečju 0,01 % BDP);

  • mobilni državljani EU predstavljajo zelo majhen delež prejemnikov posebnih nadomestil, za katera se ne plačujejo prispevki (tj. nadomestila, ki so istočasno povezana s socialno varnostjo in socialno pomočjo): v šestih državah (Avstrija, Bolgarija, Estonija, Grčija, Malta in Portugalska) manj kot 1 %, v petih državah (Nemčija, Finska, Francija, Nizozemska in Švedska) med 1 % in 5 % ter več kot 5 % v Belgiji in na Irskem (podatki za Irsko so ocene glede na zahtevke);

  • med velikodušnostjo sistemov socialne varnosti in pritokom mobilnih državljanov EU ni statistične povezave.

  • Glavne značilnosti mobilnih državljanov EU, ki niso zaposleni:

  • 64 % jih je že delalo v državi, v kateri trenutno prebivajo;

  • 71 % jih je upokojencev, študentov in iskalcev zaposlitve;

79% jih živi v gospodinjstvu z vsaj enim zaposlenim članom.

Rezultati najnovejše študije dopolnjujejo rezultate drugih študij, ki dosledno kažejo, da so delavci iz drugih držav članic neto plačniki v javne finance države gostiteljice. Mobilni delavci EU iz drugih držav članic v proračun države gostiteljice z davki in socialnimi prispevki običajno več vplačajo, kot pa iz njega dobijo v obliki nadomestil, saj gre po navadi za delavce, ki so mlajši in ekonomsko bolj aktivni od delavcev države gostiteljice. Med temi študijami so Mednarodni migracijski izgledi OECD 2013, študija Centra za raziskavo in analizo migracij o oceni fiskalnih stroškov in nadomestil za migrante iz držav A8 v Združeno kraljestvo in najnovejša študija Centra za evropske reforme.

4. Kako preprečiti morebitne zlorabe?

Kako lahko zakonodaja EU državam članicam pomaga pri preprečevanju zlorab?

Zakonodaja EU ima močna varovala za preprečevanje zlorab pravice do prostega gibanja.

Pravila EU o prostem gibanju državljanov državam članicam omogočajo sprejetje učinkovitih in potrebnih ukrepov za boj proti zlorabam, kot je sklenitev navidezne zakonske zveze, goljufijam, kot je ponarejanje dokumentov, in drugim nepristnim ravnanjem ali prevaram, katerih edini namen je pridobiti pravico do prostega gibanja. To lahko preprečijo tako, da zavrnejo ali prekličejo pravice, dodeljene z Direktivo 2004/38 (člen 35). Vsak tak ukrep mora biti sorazmeren, zoper njega pa morajo biti na voljo procesna jamstva, določena v Direktivi.

Nacionalni organi lahko preiščejo posamezne primere, če utemeljeno sumijo zlorabo. Če ugotovijo, da resnično gre za zlorabo, lahko prekličejo pravico posameznika do prebivanja in ga izženejo s svojega ozemlja.

Poleg tega lahko nacionalni organi po oceni vseh relevantnih okoliščin in glede na resnost zlorabe (npr. ponarejeni dokumenti, navidezna sklenitev zakonske zveze z vpletenostjo organiziranega kriminala) ugotovijo, da posameznik predstavlja resnično, stalno in dovolj resno grožnjo za javni red in ga na tej podlagi izženejo ter izdajo prepoved prebivanja, s čimer mu za določeno obdobje prepovejo ponoven vstop na svoje ozemlje.

S katerimi predlogi se Komisija odziva na pomisleke držav članic?

Komisija je 25. novembra 2013 predstavila pet konkretnih ukrepov, za katere je potrebno sodelovanje držav članic. To so konkretni primeri, kako lahko EU nacionalnim in lokalnim organom pomaga čim bolj izkoristiti prosto gibanje državljanov EU, preprečiti zlorabe in goljufije, reševati vprašanja socialne vključenosti in v praksi uporabiti razpoložljiva sredstva.

  • Preprečevanje navideznih zakonskih zvez: Komisija bo nacionalnim organom pomagala izvajati pravila EU, s pomočjo katerih lahko preprečijo morebitne zlorabe pravice do prostega gibanja, in sicer s priročnikom za preprečevanje navideznih zakonskih zvez, ki ga bo pripravila spomladi 2014.

  • Uveljavljanje pravil EU o koordinaciji sistemov socialne varnosti: Komisija je v tesnem sodelovanju z državami članicami pripravila praktične smernice, objavljene 13. januarja 2014 (IP/14/13), ki pojasnjujejo merila za določitev običajnega prebivališča, pomembna za uporabo pravil EU o koordinaciji sistemov socialne varnosti (Uredba 883/2004/ES). S temi strogimi merili se zagotovi, da so do socialne varnosti v drugi državi članici upravičeni samo tisti nezaposleni državljani, ki imajo dejansko svoje interese v navedeni državi (npr. če tam prebiva njihova družina).

  • Reševanje vprašanj socialne vključenosti: pomoč državam članicam pri uporabi sredstev Evropskega socialnega sklada (ESS) za povečanje socialne vključenosti: v programskem obdobju 2014–2020 bo morala vsaka država članica vsaj 20 % sredstev, pridobljenih iz ESS, nameniti spodbujanju socialne vključenosti, boju proti revščini in vsem oblikam diskriminacije (v primerjavi s sedanjimi 17 %). Poleg tega bo v okviru ESS možno financirati tudi izboljšanje zmogljivosti vseh deležnikov na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Vsem državam članicam (tako tistim, iz katerih se mobilni državljani EU selijo, kot tistim, v katere prihajajo) bodo zagotovljene strateške smernice za razvijanje socialne vključenosti s pomočjo ESS. Komisija bo nadaljevala s prizadevanji za izboljšanje zmogljivosti lokalnih organov pri učinkovitem črpanju evropskih strukturnih in investicijskih skladov.

  • Spodbujanje izmenjave dobrih praks med lokalnimi organi: Komisija bo podprla izmenjavo dobrih praks lokalnih organov iz vse Evrope, da bodo lahko izvajali pravila prostega gibanja in se spopadali z izzivi socialne vključenosti. Komisija bo pripravila študijo z oceno posledic prostega gibanja državljanov v šestih mestih in jo 11. februarja 2014 predstavila na srečanju z evropskimi župani. S srečanjem želi Komisija županom pomagati pri reševanju izzivov, s katerimi se srečujejo v svojih mestih, jim omogočiti izmenjavo dobrih praks in jim svetovati, kako pridobiti evropska sredstva za socialno vključevanje priseljencev. Srečanje županov organizira Odbor regij.

  • Zagotoviti uporabo pravil EU o prostem gibanju v praksi: Komisija bo do konca leta 2014 vzpostavila spletni modul za usposabljanje, ki bo zaposlenim v lokalnih organih pomagal v celoti razumeti in izvrševati pravice državljanov EU do prostega gibanja. Komisija je predlagala, da se v vseh državah članicah ustanovijo organi za pravno pomoč in informacije mobilnim delavcem (glej IP/13/372). Prav tako bo 17. januarja 2014 predlagala posodobitev mreže Evropske službe za zaposlovanje EURES, da se poveča vloga in učinek zavodov na nacionalni ravni, izboljša usklajevanje mobilnosti delavcev v EU in da EURES postane resnična evropska služba za posredovanje delovnih mest in zaposlovanje. Raziskave kažejo, da kar 47 % državljanov EU meni, da je za težave, s katerimi se srečujejo ob naselitvi v drugi državi EU, krivo to, da zaposleni v lokalni upravi niso dovolj seznanjeni s pravicami državljanov EU do prostega gibanja.

Več informacij

Študija Evropske komisije o vplivu neaktivnih mobilnih državljanov EU na sisteme socialne varnosti:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=sl&catId=89&newsId=1980&furtherNews=yes

Evropska komisija – prosto gibanje v EU:

http://ec.europa.eu/justice/citizen/move-live/index_en.htm

Informacije o koordinaciji sistemov socialne varnosti:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=sl&catId=849

Spletišče podpredsednice Evropske komisije in evropske komisarke za pravosodje Viviane Reding:

http://ec.europa.eu/reding

Spletišče evropskega komisarja za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje Lászla Andorja:

http://ec.europa.eu/andor

Podpredsednica Viviane Reding na Twitterju: @VivianeRedingEU

Evropski komisar László Andor na Twitterju: @LaszloAndorEU

Priloga

Priloga 1: Prosto gibanje je najbolj dragocena pravica

Vir: Standardni Eurobarometer 79, pomlad 2013

Priloga 2: Javno mnenje o prostem gibanju

Vir: Flash Eurobarometer 365 o državljanstvu Evropske unije, str. 44

Priloga 3: Koliko je mobilnih državljanov EU?

Letna stopnja čezmejne mobilnost v EU v primerjavi z Združenimi državami in Avstralijo

Vir: OECD, Pregled gospodarskih gibanj v EU – 2012

Priloga 4: Mobilni državljani EU so bolj verjetno ekonomsko aktivni kot državljani države gostiteljice

Podatki v grafu so razvrščeni glede na število delovno sposobnih mobilnih državljanov EU (starimi med 15 in 64 let), ki živijo v državi.

Vir: Eurostat, raziskava EU o delovni sili (preglednica lfsa_argan). Opomba: v grafu so prikazane samo glavne države gostiteljice mobilnih državljanov EU. Teh 17 držav članic je leta 2012 gostilo 99 % mobilnih delavcev EU.


Side Bar

My account

Manage your searches and email notifications


Help us improve our website