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Une réponse exhaustive de l'Union européenne à la crise financière: des avancées importantes en vue de la création d'un cadre financier solide pour l'Europe et d'une union bancaire pour la zone euro

European Commission - MEMO/14/57   24/01/2014

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Commission européenne

MÉMO

Bruxelles, le 24 janvier 2014

Une réponse exhaustive de l'Union européenne à la crise financière: des avancées importantes en vue de la création d'un cadre financier solide pour l'Europe et d'une union bancaire pour la zone euro

Ce mémo sera régulièrement mis à jour pour tenir compte de l’évolution de la situation. Son propos est d'informer, il ne s'agit pas d'un texte normatif.

Mise à jour 1

INTRODUCTION

La crise financière a mis en évidence la nécessité d'améliorer la réglementation et la surveillance du secteur financier. C’est pour cette raison que, depuis 2010, la Commission européenne a proposé près de 30 actes législatifs visant à faire en sorte que tous les acteurs, produits et marchés financiers soient correctement encadrés et surveillés. Ces règles constituent le cadre réglementaire de base pour les 28 États membres de l’Union européenne et c'est sur elles que repose le bon fonctionnement du marché unique des services financiers.

La situation a pris un nouveau tour avec la crise de la zone euro, qui a mis en lumière le cercle vicieux pouvant lier les banques aux emprunteurs souverains. La nécessité d'une union économique et monétaire plus aboutie et mieux gouvernée pour assurer la pérennité de la monnaie unique est devenue évidente. Pour briser ce cercle vicieux, il ne suffit pas de rendre le secteur financier plus solide. Il est nécessaire, en particulier pour les pays qui partagent la même monnaie, d'adopter une approche plus aboutie et plus intégrée, en d'autres termes de veiller de manière centralisée à l'application des règles par les 28 États membres.

C’est pourquoi les chefs d’État et de gouvernement de l'Union européenne se sont engagés en juin 2012 à créer une union bancaire. Cette idée a encore été développée dans le «projet détaillé pour une union économique et monétaire véritable et approfondie» de la Commission européenne de novembre 2012 (MEMO/12/909). Les chefs d’État et de gouvernement ont convenu que le travail législatif pour la mise en place d'une union bancaire devait être achevé avant la fin de l'actuelle législature, ce qui impliquait de franchir plusieurs étapes importantes avant la fin de 2013. Grâce aux efforts du Parlement européen et des États membres et à leur sens du compromis, des jalons importants ont été posés en décembre dernier et l’Europe est en bonne voie pour tenir ses engagements.

Le présent mémo fait le bilan de ce qui a été entrepris jusqu'à présent pour créer un solide cadre financier pour les 28 États membres et dresse l'état des lieux de la construction de l’union bancaire. L’union bancaire a été spécialement conçue pour les pays qui ont adopté la monnaie unique, mais les États membres n'appartenant pas à la zone euro peuvent également y participer s'ils le souhaitent.

1. UN CADRE FINANCIER SOLIDE POUR LE MARCHÉ UNIQUE

Lorsque la crise financière a gagné l’Europe en 2008, il existait déjà, dans une certaine mesure, des mécanismes de coordination et des règles minimales à l'échelon européen, mais il y avait néanmoins 27 systèmes de réglementation bancaire différents, basés en grande partie sur des règles et des mesures de sauvetage nationales. Le cadre qui existait alors ne permettait pas de répondre à la crise financière, en particulier à sa nature systémique. Aucun outil, par exemple, ne permettait de faire face à l’effondrement de grandes banques transnationales.

Depuis 2008, la Commission européenne a présenté une trentaine de propositions1 afin de créer, pièce par pièce, un secteur financier plus sain et plus efficace. Améliorer la réglementation et la supervision bancaire permettra de rendre les banques plus solides, plus résilientes et plus aptes à servir l'économie réelle dans son ensemble.

Ce nouveau cadre garantira également que le contribuable n'ait pas à payer pour les erreurs des banques. Il renforcera la stabilité financière en Europe, indispensable à une reprise durable. Il faut en effet que les banques reprennent leur fonctionnement normal, qu'elles se remettent au service de l'économie réelle, notamment en accordant des prêts aux ménages et aux PME.

Le nouveau cadre financier robuste qui sera mis en place pour les 28 États membres préserve et renforce tout à la fois le marché unique. Il correspond également à la mise en œuvre par l'Union des engagements en matière de réglementation financière qu'elle a pris dans le cadre du G20.

1.1 Des mesures pour garantir une meilleure supervision du système financier

Réglementer ne suffit pas.

Sans une bonne supervision, la réglementation peut s'avérer inutile.

C’est la raison pour laquelle nous avons réformé la supervision du secteur financier au niveau de l’UE, en améliorant d'une part la coordination entre les autorités nationales de surveillance et en renforçant d'autre part la surveillance à l'échelle de l'UE pour faire face aux risques et aux problèmes exerçant des effets transnationaux. Ces deux niveaux de surveillance sont complémentaires et essentiels à la stabilité financière en Europe.

Une architecture de surveillance a été mise en place au niveau de l’UE avec la création, le 1er janvier 2011, de trois autorités européennes de surveillance (MEMO/10/434):

l’Autorité bancaire européenne (ABE), qui est chargée de la surveillance des banques, et notamment de la supervision des recapitalisations bancaires;

l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), qui est chargée de la surveillance des marchés de capitaux et de la supervision directe des agences de notation et des référentiels centraux;

et l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), chargée de la surveillance du secteur de l’assurance.

Les autorités nationales de surveillance des 28 États membres de l’UE sont représentées dans chacune de ces trois autorités. Le rôle de ces dernières est de contribuer à l’élaboration d'un corpus unique de règles pour la réglementation financière en Europe (parfois nommé «règlement uniforme»), de résoudre les problèmes présentant une dimension transnationale, de prévenir l’accumulation des risques et d’aider à rétablir la confiance.

Le comité européen du risque systémique (CERS) a été créé afin de surveiller et d'analyser les risques que les évolutions macroéconomiques et du système financier dans son ensemble font peser sur la stabilité financière («surveillance macroprudentielle»). À cette fin, le CERS émet des alertes rapides en cas d’intensification des risques systémiques et, le cas échéant, formule des recommandations quant aux mesures à prendre pour faire face à ces risques.

1.2 Un corpus réglementaire unique pour toutes les banques en Europe (8 300 banques)

Le Conseil européen de juin 2009 a recommandé à l’unanimité l'élaboration d’un «règlement uniforme» applicable à tous les établissements financiers exerçant des activités sur le marché unique.

Ce «règlement uniforme» est un corpus de textes législatifs encadrant tous les acteurs et produits financiers: les banques n'ont à se conformer qu'à un seul ensemble de règles dans tout le marché unique. C’est essentiel pour faire en sorte que tous les États membres appliquent une réglementation de qualité et sans faille, et, partant, pour garantir des conditions de concurrence équitables pour les banques et un véritable marché unique intégré pour les services financiers.

1.2.1 L’élément central du «règlement uniforme»: des exigences prudentielles plus strictes

Le paquet «CRD IV» sur les exigences de fonds propres applicables aux banques (voir MEMO/13/690) transpose, sous la forme d’un règlement et d’une directive, les nouvelles normes internationales sur les fonds propres des banques (plus connues sous le nom d’«accord de Bâle III») dans le cadre juridique de l'UE. Il est entré en vigueur le 16 juillet 2013.

Ces nouvelles règles, qui s’appliqueront à compter du 1er janvier 2014, visent à remédier à certaines faiblesses manifestées par les établissements bancaires pendant la crise, à savoir le niveau et la qualité insuffisants de leurs fonds propres, qui ont nécessité des aides d'État sans précédent. La mise en œuvre rapide de l'accord de Bâle III figure parmi les engagements pris par l’UE dans le cadre du G 20.

Le nouveau cadre impose aux banques des exigences prudentielles plus strictes, les obligeant à conserver une réserve suffisante de capitaux et de liquidité. Ce nouveau cadre rendra les banques de l'Union plus solides et améliorera leur capacité à gérer adéquatement les risques inhérents à leur activité ainsi qu'à absorber les pertes qu’elles sont susceptibles de subir.

Par ailleurs, les nouvelles règles durciront les exigences en ce qui concerne les pratiques et processus des banques en matière de gouvernance d'entreprise. Elles introduiront par exemple de nouvelles exigences relatives à la diversité au sein des organes de direction, plus particulièrement à la représentation équilibrée des deux sexes. En outre, afin de remédier aux prises de risques excessives, le nouveau cadre soumet le système des bonus à des règles strictes.

1.2.2 Accord sur la refonte de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (SGD)

Le Parlement européen et les États membres de l’UE sont parvenus à un accord provisoire sur un texte important pour la protection des dépôts, qui complète le «règlement uniforme» sur la gestion des crises et devrait être adopté officiellement dans les premiers mois de 2014.

Ce texte prévoit que les dépôts bancaires, dans tous les États membres, continueront d’être garantis, en cas de défaillance d’une banque, à hauteur de 100 000 euros par déposant et par établissement. Du point de vue de la stabilité financière, cette garantie évite que les banques soient confrontées à des retraits de dépôts excessifs, prévenant ainsi de graves conséquences économiques.

La réforme (MEMO/13/1176) garantit un remboursement plus rapide, avec des délais qui seront ramenés progressivement de 20 à 7 jours ouvrables, ainsi qu'un financement renforcé, grâce notamment à la collecte ex ante d'un niveau de fonds appréciable auprès des banques - 0,8 % des dépôts garantis - sur une période de 10 ans. Ce financement ne peut être constitué d'engagements de paiement qu'à hauteur de 30 % au maximum. Si les fonds collectés ex ante sont insuffisants, les SGD recueilleront ex post des contributions immédiates auprès du secteur bancaire et, en dernier recours, auront accès à d'autres moyens de financement, tels que des prêts accordés par des tiers du secteur public ou privé. Un mécanisme volontaire permettant aux SGD des différents pays de l'UE de s'emprunter mutuellement des fonds est également prévu.

La nouvelle directive prévoit par ailleurs une meilleure information des déposants sur les principaux aspects de la protection de leurs dépôts par les SGD. En particulier, lorsqu'ils déposeront de l'argent dans une banque, ils devront contresigner une fiche d’information standardisée contenant toutes les informations pertinentes relatives à la garantie de leur dépôt par le SGD compétent. Les banques seront également tenues d’informer les déposants sur la protection de leurs dépôts par le SGD sur leurs extraits de compte.

1.2.3 Accord sur un cadre pour le redressement des banques et la résolution des défaillances bancaires

Les sauvetages bancaires à répétition ont créé une situation profondément inéquitable, ils ont creusé les dettes publiques et fait peser une lourde charge sur le contribuable.

Afin de garantir que le contribuable ne sera pas amené à renflouer les banques de façon répétée, la Commission européenne a proposé, en juin 2012, un cadre commun de règles et de compétences (voir IP/12/570 et MEMO/12/416) pour aider les États de l'Union à intervenir lorsque des banques sont en difficulté.

Le 11 décembre 2013, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord sur ce cadre, qui doit encore être finalisé au niveau technique et officiellement approuvé par les deux institutions (MEMO/13/1140).

Les nouvelles règles, qui devraient entrer en vigueur le 1er janvier 2015, donnent aux autorités les moyens d’intervenir de façon décisive avant que des problèmes n'apparaissent (par exemple en veillant à ce que toutes les banques disposent de plans de redressement et de résolution des défaillances), et de le faire rapidement si les problèmes sont déjà apparus (en désignant par exemple, pour une période limitée, un administrateur temporaire de la banque, chargé de régler les problèmes). Si, malgré ces mesures préventives, la situation financière d’une banque venait à se détériorer irrémédiablement, la nouvelle loi fait en sorte, au moyen d'un mécanisme de renflouement interne («bail-in»), que ses actionnaires et obligataires soient sollicités.

Si des ressources supplémentaires sont nécessaires, celles-ci viendront d'un fonds national de résolution préfinancé, que chaque État membre devra mettre en place et développer de manière à ce que, dans un délai de 10 ans, il soit abondé à hauteur de 1 % des dépôts garantis. Toutes les banques devront participer au financement de ces fonds nationaux, mais les contributions seront plus élevées pour celles qui prennent plus de risques.

Comment le mécanisme de renflouement interne fonctionnera-t-il en pratique?

Ce mécanisme permettra de stabiliser un établissement défaillant afin qu'il puisse continuer de fournir les services essentiels, sans qu'il soit besoin de faire appel aux deniers publics pour le renflouer. Recapitaliser l'établissement en dépréciant ses dettes ou en les convertissant en actions lui permettra de poursuivre ses activités, évitera la perturbation du système financier qu'occasionnerait un arrêt ou une interruption de ses services essentiels et donnera le temps aux autorités de le restructurer ou de procéder à la liquidation ordonnée d'une partie de ses activités. C’est ce qu'on appelle le renflouement interne ou «bail-in».

Pour résumer, si une banque est contrainte de recourir à un renflouement interne, les autorités solliciteront d'abord tous les actionnaires, puis suivront un ordre prédéterminé. Les actionnaires et les autres créanciers qui investissent dans le capital de la banque (tels que les détenteurs d’obligations convertibles et d'obligations subordonnées) seront les premiers à supporter les pertes.

Les dépôts inférieurs à 100 000 euros seront laissés intacts: ils sont intégralement protégés quoi qu'il advienne.

Les dépôts des personnes physiques et des PME dépassant 100 000 euros 1) bénéficieront d'un traitement préférentiel («préférence pour les déposants»), c'est-à-dire que ces déposants seront les derniers parmi les détenteurs de créances non sécurisées à subir des pertes (ils sont donc tout en bas de la hiérarchie du renflouement interne) et 2) pourront être entièrement exclus du renflouement interne, si les États membres, qui auront à cet égard une certaine marge de manœuvre, en décident ainsi.

Afin de préserver les perspectives de redressement d’une banque et la stabilité économique en général, le renflouement interne s'appliquerait au moins à hauteur de 8 % du total de ses actifs. Dans la plupart des cas, cela signifierait une perte totale pour les actionnaires et de nombreux détenteurs d’obligations. Au-delà de ce seuil, l’autorité de résolution peut autoriser la banque à avoir accès au financement du fonds de résolution, à hauteur de de 5 % maximum de ses actifs.

Le résultat de ce compromis est un système dans lequel, dans toute la mesure du possible, la responsabilité de couvrir les pertes incombe aux investisseurs privés des banques et au secteur bancaire dans son ensemble.

Dans certains cas, notamment dans le contexte d’une crise systémique, il peut être nécessaire de s’écarter de ce principe et de permettre l’utilisation de fonds publics pour financer la résolution de défaillances bancaires. Le texte du compromis offre la souplesse nécessaire pour cela.

Par exemple, il sera possible, après le renflouement interne à hauteur de 8 %, de recourir aux instruments de stabilisation de l'État, la Commission devant néanmoins préalablement évaluer si ce recours est justifié par les perturbations économiques et la menace potentielle pour le fonctionnement du marché intérieur. Dans ce cas, le plafond de 5 % pourra ne plus s'appliquer et des fonds publics pourront se substituer directement au fonds de résolution.

Cette souplesse est toutefois dûment délimitée et ne diminue en rien la nécessité pour les banques de se mettre en position de faire assumer leurs pertes par leurs actionnaires et leurs créanciers. Cela sera valable en toutes circonstances. En effet, tout octroi d'aides pour sauver un établissement dans le cadre d'une crise systémique ne sera possible qu'après un renflouement interne et restera soumis à la réglementation européenne sur les aides d'État.

Le texte devrait être officiellement approuvé par le Conseil et le Parlement européen dans les premiers mois de 2014.

1.2.4 Autres volets du corpus réglementaire unique

Pour compléter les piliers essentiels du corpus réglementaire unique décrits ci-dessus, la Commission a présenté une série de textes législatifs traitant d'autres aspects afin de solidifier le secteur financier dans son ensemble.

Les dispositions suivantes sont d'ores et déjà en vigueur:

des règles plus strictes concernant les fonds spéculatifs (voir MEMO/10/572);

des règles plus strictes sur la vente à découvert et les contrats d’échange sur défaut (CDS) (voir MEMO/11/713);

un ensemble complet de règles concernant les produits dérivés (voir MEMO/12/232);

un cadre donnant l'assurance de notations de crédit fiables et de haute qualité (voir MEMO/13/571).

D’autres propositions ont été faites et devraient être adoptées avant la fin de la législature en cours:

Réforme du secteur de l’audit (voir IP/11/1480): les colégislateurs sont parvenus à un accord (voir MEMO/13/1171), qui doit être encore définitivement approuvé au printemps 2014.

Réforme du cadre relatif aux abus de marché (voir IP/11/1217 et IP/12/846): la principale commission du Parlement européen pour les affaires économiques a soutenu la proposition de sanctions pénales pour lutter contre les abus et les manipulations sur les marchés financiers. Cet aval devrait être confirmé par le Parlement européen en session plénière en février 2014 (MEMO/14/6).

Révision des règles en vigueur concernant les marchés d’instruments financiers (voir IP/11/1219) et les fonds d’investissement (voir IP/10/869): l'accord du Conseil et du Parlement européen a été obtenu le 14 janvier 2014 (voir MEMO/14/15).

Système bancaire parallèle, y compris les fonds monétaires et le droit des titres (voir IP/13/812) (MEMO/13/764): proposition soumise en septembre 2013.

Révision de la gouvernance des indices de référence tels que le Libor (voir IP/13/841) (MEMO/13/774): proposition soumise en septembre 2013.

Enfin, une dernière proposition sera présentée le 29 janvier 2014 pour parachever ce cadre règlementaire:

Examen de la réforme de la structure du secteur bancaire, à la lumière des travaux du groupe d’experts de haut niveau présidé par Erkki Liikanen (voir IP/12/1048).

2. L’union bancaire

2.1 Pourquoi une union bancaire dans la zone euro?

Le manque de coordination des réponses nationales à la défaillance des banques a renforcé le lien entre banques et emprunteurs souverains et conduit à une fragmentation préoccupante du marché unique des prêts et des financements. Cette fragmentation est particulièrement dommageable au sein de la zone euro, où la transmission de la politique monétaire est déficiente et le cloisonnement des financements limite l'efficacité des prêts à l’économie réelle et donc freine la croissance.

Pour assurer la stabilité financière et la croissance dans la zone euro, il est indispensable de progresser rapidement vers une union bancaire, dotée de mécanismes uniques et centralisés de surveillance et de restructuration des banques.

Forte du solide cadre réglementaire commun aux 28 membres du marché intérieur (le corpus réglementaire unique ou «règlement uniforme»), la Commission européenne a donc adopté une approche inclusive et proposé une feuille de route pour la création en plusieurs étapes d'une union bancaire rassemblant, en tout état de cause, les 18 membres actuels de la zone euro et leurs 6 000 banques, mais également ouverte à tous les autres États membres souhaitant y participer.

2.2 Création du mécanisme de surveillance unique

Le 4 novembre 2013, soit environ un an après la présentation par la Commission de sa proposition de création d'un mécanisme de surveillance bancaire unique dans la zone euro (voir IP/12/953), le règlement portant création d'un tel mécanisme est entré en vigueur. Ce mécanisme sera entièrement opérationnel en novembre 2014.

Dans l’intervalle, la BCE se prépare activement à endosser son nouveau rôle de supervision. Elle procède actuellement à une évaluation complète de toutes les banques qui seront placées directement sous son contrôle ainsi que des bilans de ces banques. Parallèlement, elle recrute du personnel de haute qualité en matière de surveillance et met en place, avant de démarrer ses activités, une nouvelle structure de la supervision qui intègre les autorités nationales de surveillance. La première présidente du conseil de surveillance du MSU est Mme Danièle Nouy (MEMO/13/1155).

Il importe de rappeler que les banques européennes sont en bien meilleure posture aujourd’hui qu’il y a deux ans. Elles ont levé un montant important de capitaux sur les marchés, de sorte que les niveaux de fonds propres des grandes banques européennes rivalisent désormais avec ceux des banques américaines.

Principales caractéristiques du mécanisme de surveillance unique (MSU):

Il confère à la BCE de nouvelles compétences pour la supervision des banques de la zone euro: l'agrément de toutes les banques en Europe et l'application cohérente et constante du corpus règlementaire unique dans la zone euro, la surveillance directe des banques d'importance significative, c'est-à-dire celles dont l'actif s'élève à plus de 30 milliards d'euros ou bien représente au moins 20% du PIB de leur pays d'origine (soit 130 établissements environ) et le contrôle de la supervision exercée par les autorités nationales de surveillance sur les établissements de moindre importance. La BCE peut décider à tout moment de soumettre l'un ou plusieurs de ces établissements à une surveillance directe pour s'assurer de l'application constante de normes prudentielles élevées.

La BCE veille à la cohérence et à la constance de l’application du corpus règlementaire unique dans la zone euro.

Le MSU est ouvert à tous les États membres ne faisant pas partie de la zone euro.

La structure de gouvernance de la BCE consistera en un conseil de surveillance distinct appuyé par un comité de direction, le Conseil des gouverneurs de la BCE (qui pourra s'opposer aux décisions du conseil de surveillance) et un comité de médiation. Les missions de politique monétaire de la BCE et ses missions de surveillance sont clairement séparées.

2.3 Vers une union bancaire à part entière

Le renforcement du cadre réglementaire et de surveillance que représente la mise en place du MSU ainsi que le durcissement des exigences prudentielles amélioreront la sécurité des banques. Cependant, le risque qu’une banque soit confrontée à de graves problèmes de liquidité ou de solvabilité ne peut jamais être totalement exclu. Dans l'union bancaire, la surveillance des banques et la résolution de leurs défaillances doivent relever du même niveau d'autorité et pouvoir s'appuyer sur des modalités de financement adéquates. Dans le cas contraire, des tensions pourraient se faire jour entre l'autorité de supervision (la BCE) et les autorités nationales de résolution quant à la manière de traiter les banques en difficulté, tandis que les doutes des marchés sur la capacité des États membres à résoudre les défaillances bancaires au niveau national pourraient persister, accentuant les interactions négatives entre emprunteurs souverains et banques et aggravant la fragmentation et les distorsions de concurrence dans le marché intérieur. Une action rapide et décisive au niveau central, s'appuyant sur des mécanismes de financement au niveau de l’UE, est également nécessaire pour éviter que la résolution des défaillances bancaires organisée au niveau national n'ait un impact disproportionné sur l’économie réelle, mais aussi afin de réduire l’incertitude et de prévenir les retraits massifs de dépôts et la contagion à d’autres pays de la zone euro.

2.3.1 Le mécanisme de résolution unique

C’est la raison pour laquelle la Commission européenne a proposé, en juillet 2013, un mécanisme de résolution unique, qui viendrait compléter le MSU (voir IP/13/674 et MEMO/13/675). Ce mécanisme, qui consistera essentiellement à appliquer les règles de fond du projet de directive sur le redressement et la résolution bancaires (voir point 1.2.3 ci-dessus) d’une manière uniforme et centralisée afin d'assurer la cohérence des décisions en matière de résolution bancaire, impliquera la création d'un Conseil de résolution unique et la mise en place de dispositifs communs de financement des résolutions, y compris un Fonds de résolution bancaire unique.

Le mécanisme de résolution unique (MRU) fera en sorte, dans le cas où une banque soumise au MSU viendrait – en dépit de la surveillance renforcée - à éprouver de graves difficultés, que sa résolution puisse être gérée de manière efficace. En cas de défaillances transnationales, un tel mécanisme sera beaucoup plus efficace qu’un réseau d'autorités nationales de résolution bancaire et permettra de prévenir la contagion.

Lorsqu’une banque établie dans la zone euro ou dans un État membre participant à l’union bancaire devra faire l'objet d'une résolution bancaire, le MRU prendra le relais, à l’initiative de la BCE notamment.

Le MRU étant étroitement lié au MSU, les États membres n’appartenant pas à la zone euro qui adhèrent au second mécanisme feront également partie du premier.

La commission ECON du Parlement européen a adopté son rapport le 17 décembre et les États membres sont parvenus à un accord politique le 18 décembre (pour de plus amples informations sur l’approche générale arrêtée par le Conseil, voir la déclaration du commissaire Barnier -MEMO/13/1186). Les réunions tripartites («trilogues») ont d'ores et déjà commencé en vue de parvenir à un compromis avant la fin du mandat du Parlement actuel au printemps 2014.

2.3.2 L’union bancaire inclura-t-elle un système supranational de garantie des dépôts?

Il n’est pas envisagé à ce stade de doter l’union bancaire d'un système de garantie des dépôts (SGD) supranational unique. La proposition sur les SGD maintenant approuvée aura pour effet que chaque État membre disposera ex ante d’un fonds de garantie des dépôts convenablement financé. Ce texte ouvre aussi la voie à un mécanisme volontaire d'emprunts mutuels entre les SGD des différents pays de l'UE. Il s’agit là de la seule forme de mutualisation prévue à ce stade.

2.3.2 Recapitalisation des banques et dispositifs de soutien de l'UE («backstops»)

Une fois rendu opérationnel ce cadre réglementaire robuste, qui durcit les exigences prudentielles et permet la résolution sans heurts des défaillances bancaires, notamment par un renflouement interne conformément aux dispositions de la directive sur le redressement et la résolution des banques en difficulté (BRRD), la Commission estime qu'il sera très rare de devoir procéder d'urgence à de nouvelles recapitalisations. Rétrospectivement, aucune des banques qui ont rencontré des difficultés depuis 2008 dans l’Union européenne — à quelques rares exceptions près — n'aurait eu besoin d'une injection de fonds publics si elle avait détenu un niveau de fonds propres conforme aux exigences de la CRD IV et fait l'objet d'un renflouement interne comme prévu par la BRRD.

Néanmoins, lors du sommet de la zone euro du 29 juin 2012, il a été proposé qu’une fois mis en place un mécanisme de surveillance efficace des banques de la zone euro impliquant la BCE, le futur mécanisme européen de stabilité (MES) puisse avoir la possibilité de recapitaliser directement les banques. Le 20 juin 2013, l’Eurogroupe est tombé d’accord sur les principales caractéristiques de la recapitalisation directe des banques par le MES, lesquelles seront prises en compte dans le dispositif opérationnel de l’instrument.

Il a été décidé que l’exposition maximale du MES au titre des recapitalisations directes d'établissements bancaires sera fixée à 60 milliards d’euros.

La BCE exercera pleinement son rôle de supervision à partir de novembre 2014. Toutefois, à partir de l’entrée en vigueur du règlement portant création du MSU, et à la demande unanime des membres du MES, la BCE pourra immédiatement prendre en charge la supervision directe d’un établissement de crédit en tant que condition préalable à sa recapitalisation directe par le MES, après communication d'une décision à ce sujet aux entités nationales et à l’autorité nationale de surveillance concernées.

2.3.4 Que se passera-t-il si une insuffisance de fonds propres est détectée dans les prochains mois?

Une batterie complète d'évaluations et de tests de résistance est en cours de réalisation par la BCE et l’ABE avant que le MSU ne soit pleinement opérationnel.

Le 15 novembre 2013, le Conseil a clarifié2 l'ordre de la recapitalisation s'il apparaissait que des banques de l'union bancaire présentent une insuffisance de fonds propres. Dans un premier temps, ces banques devront lever des capitaux sur le marché ou auprès d’autres sources privées. Si cela ne suffit pas, des fonds publics pourront être engagés au niveau national, dans le respect des règles relatives aux aides d’État et, le cas échéant, par la mobilisation de dispositifs publics de soutien («filets de sécurité»). Dans ce cas, les dispositifs nationaux seront d'abord activés, puis, s'ils ne suffisent pas, il sera possible de recourir aux instruments existant au niveau européen, dont le MES.

Enfin, des discussions sont en cours pour examiner comment établir des mécanismes de soutien équivalents pour les pays qui ne sont pas membres de la zone euro mais qui souhaitent adhérer à l’union bancaire.

La Commission européenne a adapté ses règles temporaires relatives à l'évaluation de l'aide publique accordée pendant la crise aux établissements financiers. Une communication de la Commission européenne expose les règles actualisées appliquées par l'UE, à partir du 1er août 2013, aux aides d'État accordées aux banques pendant la crise.

Les principaux changements concernent notamment la répartition des charges: les banques sont tenues d'élaborer un plan solide en vue de leur restructuration ou de leur liquidation ordonnée avant de pouvoir bénéficier d'une recapitalisation ou de mesures de protection d'actifs. En outre, en cas d'insuffisance des fonds propres, les actionnaires de la banque concernée et les créanciers subordonnés devront désormais contribuer en premier ressort avant que la banque ne puisse solliciter des fonds publics. Les règles seront révisées en tant que de besoin. En particulier, il pourrait être nécessaire de les actualiser pour tenir compte de l'évolution du cadre réglementaire bancaire de l’UE.

Voir IP/13/672 et MEMO/13/886.

2.3.5 Qu’adviendra-t-il des filets de sécurité publics une fois l’union bancaire en place?

Des dispositifs publics de soutien resteront nécessaires en tant que dernier recours après que le MSU et le MRU seront devenus pleinement opérationnels. Le Conseil et l’Eurogroupe ont publié une déclaration à cet égard le 19 décembre 2013.3


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