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Umfassende Reaktion der EU auf die Finanzkrise: Wichtige Schritte in Richtung solider Rahmenbestimmungen für den Finanzsektor in Europa und einer Bankenunion für den Euroraum

European Commission - MEMO/14/57   24/01/2014

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Europäische Kommission

PRESSEMITTEILUNG

Brüssel, den 24. Januar 2014

Umfassende Reaktion der EU auf die Finanzkrise: Wichtige Schritte in Richtung solider Rahmenbestimmungen für den Finanzsektor in Europa und einer Bankenunion für den Euroraum

Dieses Memo wird regelmäßig aktualisiert, um den neuesten Entwicklungen Rechnung zu tragen. Es dient Informationszwecken und hat keinerlei rechtlichen Charakter.

Aktualisierung 1

EINLEITUNG

Die Finanzkrise hat deutlich gemacht, dass der Finanzsektor besser reguliert und beaufsichtigt werden muss. Aus diesem Grund hat die Europäische Kommission seit 2010 fast 30 Regelungen vorgeschlagen, die sicherstellen sollen, dass alle Akteure, Produkte und Märkte des Finanzsektors angemessen reguliert und effizient beaufsichtigt werden. Diese Regelungen bilden den grundlegenden Rahmen für alle 28 EU-Mitgliedstaaten und dienen dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen.

Die aus der Finanzkrise resultierende Krise im Euroraum hat die Lage zusätzlich verschärft und gezeigt, dass zwischen Banken und Staaten ein potenzieller Teufelskreis besteht. Es wurde deutlich, dass eine bessere Governance und eine Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion für den langfristigen Erfolg einer einheitlichen Währung unabdingbar sind. Um den genannten Teufelskreis zu durchbrechen, reicht ein robusterer Finanzsektor allein jedoch nicht aus. Vor allem für Länder mit gemeinsamer Währung ist ein vertiefter und stärker integrierter Ansatz erforderlich, der im Wesentlichen sicherstellt, dass auf zentraler Ebene Vorschriften für alle 28 Mitgliedstaaten erarbeitet werden.

Vor diesem Hintergrund verpflichteten sich die Staats- und Regierungschefs der EU im Juni 2012 zu einer Bankenunion. Diese Idee einer Bankenunion wurde im Konzept der Europäischen Kommission für eine vertiefte und echte Wirtschafts- und Währungsunion von November 2012 weiterentwickelt (MEMO/12/909). Da die Staats- und Regierungschefs vereinbart haben, dass die legislativen Arbeiten zur Bankenunion vor Ende der Legislaturperiode abgeschlossen sein sollten, mussten bis Ende 2013 wichtige Etappenziele erreicht werden. Dank der intensiven Anstrengungen und der Kompromissbereitschaft des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten wurden diese wichtigen Etappenziele im Dezember 2013 erreicht und ist Europa auf gutem Wege, seine Zusagen einzuhalten.

In diesem Memo wird dargelegt, was bisher erreicht wurde, um einen soliden Rahmen für den Finanzsektor aller 28 Mitgliedstaaten zu schaffen, und wo Europa beim Aufbau der Bankenunion steht. Die Bankenunion richtet sich insbesondere an die Mitgliedstaaten des Euroraums, steht aber auch allen nicht zum Euro-Währungsgebiet gehörenden EU-Mitgliedstaaten offen, die der Bankenunion beitreten wollen.

1. EIN SOLIDER RAHMEN FÜR DEN FINANZSEKTOR IM BINNENMARKT

Als die Finanzkrise im Jahr 2008 Europa erreichte, bestanden 27 verschiedene Bankenregulierungssysteme, die sich weitgehend auf nationalen Vorschriften und nationalen Rettungsmaßnahmen gründeten, obwohl es auch auf europäischer Ebene bereits gewisse Mindestvorschriften und Koordinierungsmechanismen gab. Dieser vor der Krise bestehende Rahmen war unzureichend, um auf die Finanzkrise – und insbesondere auf systemische Auswirkungen – zu reagieren. So existierten zum Beispiel keine Instrumente, um mit dem Zusammenbruch großer, grenzüberschreitend tätiger Banken umzugehen.

Seit 2008 hat die Europäische Kommission rund 30 Vorschläge1 vorgelegt, um Schritt für Schritt einen solideren und wirksameren Finanzsektor zu schaffen. Besser regulierte und beaufsichtigte Banken sind stärker und widerstandsfähiger und können der Realwirtschaft insgesamt besser dienen.

Dieser Rahmen wird auch dafür sorgen, dass nicht mehr die Steuerzahler für die Fehler der Banken haften müssen. Darüber hinaus wird er die finanzielle Stabilität in Europa stützen, die eine der Voraussetzungen für einen nachhaltigen Wirtschaftsaufschwung darstellt. Die Banken müssen ihre normale Funktion als Kreditgeber für die Realwirtschaft, für die Haushalte und insbesondere für KMU wieder wahrnehmen.

Der solide Rahmen für den Finanzsektor, der derzeit geschaffen wird, dient allen 28 Mitgliedstaaten und festigt und stärkt den Binnenmarkt. Er steht außerdem im Einklang mit der Umsetzung der von der EU eingegangenen G20-Verpflichtungen zur Regulierung der Finanzmärkte.

1.1 Maßnahmen zur Gewährleistung einer besseren Beaufsichtigung des Finanzsystems

Regulierung allein reicht jedoch nicht.

Ohne eine gute Aufsicht bleibt die Regulierung oft wirkungslos.

Aus diesem Grund wurde die Beaufsichtigung des Finanzsektors auf EU-Ebene verstärkt, um durch eine bessere Koordinierung zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden und eine gestärkte EU-weite Aufsicht für einen besseren Umgang mit Risiken und Problemen mit grenzüberschreitenden Ausstrahlungseffekten zu sorgen. Die beiden Aufsichtsebenen sind komplementär und für die Wahrung der Finanzstabilität in Europa von wesentlicher Bedeutung.

Am 1. Januar 2011 wurden drei Europäische Finanzaufsichtsbehörden (ESA) zur Einführung einer neuen Aufsichtsarchitektur eingerichtet (MEMO/10/434):

die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), deren Aufgabe die Beaufsichtigung von Banken, einschließlich der Beaufsichtigung von Bankenrekapitalisierungen, ist,

die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), die mit der Beaufsichtigung der Kapitalmärkte befasst ist sowie Ratingagenturen und Transaktionsregister direkt beaufsichtigt;

und die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), die für die Versicherungsaufsicht zuständig ist.

Die 28 nationalen Aufsichtsbehörden sind in allen drei Aufsichtsbehörden vertreten. Die Aufgabe der neuen Finanzaufsichtsbehörden ist es, zur Entwicklung eines einheitlichen Regelwerks auf dem Gebiet der Finanzregulierung in Europa beizutragen, grenzüberschreitende Probleme zu lösen, die Anhäufung von Risiken zu verhindern und dabei zu helfen, das Vertrauen wiederherzustellen.

Des Weiteren wurde ein Europäischer Rat für Systemrisiken (ESRB) eingerichtet, der die potenziellen Risiken für die Finanzmarktstabilität, die sich aus makroökonomischen Entwicklungen und aus Entwicklungen innerhalb des Finanzsystems insgesamt ergeben, überwachen und bewerten soll („Aufsicht auf Makroebene”). Zu diesem Zweck warnt der ESRB frühzeitig vor sich abzeichnenden systemweiten Risiken und gibt erforderlichenfalls Empfehlungen für Maßnahmen zur Eindämmung dieser Risiken aus.

1.2 Ein einheitliches Regelwerk für alle 8 300 Banken in Europa

Im Juni 2009 sprach der Europäische Rat einstimmig die Empfehlung aus, ein gemeinsames Regelwerk zu erstellen, das für alle im Binnenmarkt tätigen Finanzinstitute gilt.

Mit „Regelwerk“ wird ein Bestand an Rechtsvorschriften bezeichnet, die sämtliche Akteure und Märkte des Finanzsektors abdecken, so dass für Banken im gesamten Binnenmarkt einheitliche Regeln gelten. Dies ist unabdingbar, um sicherzustellen, dass es keine Regulierungslücken gibt und in allen Bereichen angemessene Vorschriften gelten, damit gleiche Wettbewerbsbedingungen für Banken und ein echter integrierter Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen gewährleistet sind.

1.2.1 Die tragende Säule des einheitlichen Regelwerks: Strengere Aufsichtsvorschriften

Das Paket zu den Eigenkapitalanforderungen für Banken („CRD IV“, siehe MEMO/13/690) überführt die neuen globalen Standards für das Eigenkapital von Banken (gemeinhin als „Basel-III-Vereinbarung“ bekannt) durch eine Verordnung und eine Richtlinie in den Rechtsrahmen der EU. Es trat am 16. Juli 2013 in Kraft.

Mit den neuen Bestimmungen, die ab dem 1. Januar 2014 gelten, werden einige der Schwachstellen bei Banken angegangen, die während der Krise zutage getreten sind, insbesondere die – quantitativen und qualitativen – Mängel des Eigenkapitals, die staatliche Unterstützung in nicht gekanntem Ausmaß erforderlich gemacht haben. Die rechtzeitige Umsetzung der Basel-III-Vereinbarung gehört zu den G20-Verpflichtungen der EU.

Der neue Rechtsrahmen legt strengere Aufsichtsvorschriften für Banken fest, die nun ausreichende Kapitalreserven und Liquidität vorhalten müssen. Er wird die Banken in der EU stabilisieren und ihre Fähigkeit stärken, Risiken im Zusammenhang mit ihren Tätigkeiten angemessen zu behandeln und Verluste aufzufangen, die bei ihrer Geschäftstätigkeit entstehen.

Darüber hinaus verschärfen die neuen Vorschriften die Anforderungen hinsichtlich der Corporate-Governance-Regelungen und -Verfahren der Banken. So werden beispielsweise eine Reihe von Anforderungen im Zusammenhang mit der Diversität innerhalb der Leitungsgremien, insbesondere in Bezug auf ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis, eingeführt. Darüber hinaus umfasst der Rahmen strenge Vorschriften für Bonuszahlungen, um die übermäßige Risikobereitschaft zu verringern.

1.2.2 Einigung über die Neufassung der Richtlinie über Einlagensicherungssysteme

Das Europäische Parlament und die EU-Mitgliedstaaten haben nun eine vorläufige Einigung über einen wichtigen Text über die Einlagensicherung erzielt, der das einheitliche Regelwerk zur Krisenbewältigung ergänzt. Die formelle Annahme des Textes dürfte Anfang 2014 erfolgen.

Auf diese Weise wird sichergestellt, dass im Falle eines Bankenausfalls Bankeinlagen in Höhe von bis zu 100 000 EUR pro Einleger und pro Bank in allen Mitgliedstaaten weiterhin garantiert sind. Mit Blick auf die Finanzstabilität verhindert eine solche Einlagensicherung, dass in bestimmten Situationen viele Einleger gleichzeitig ihre Ersparnisse abheben wollen, was schwere wirtschaftliche Konsequenzen hätte.

Die Reform (MEMO/13/1176) gewährleistet eine schnellere Auszahlung, da sich die Frist für Rückzahlungen von 20 auf 7 Arbeitstage verkürzt, und sie wird für eine solidere Finanzierung sorgen, vor allem durch eine Ex-ante-Finanzierung in signifikanter Höhe, bei der die Banken innerhalb von zehn Jahren Mittel in Höhe von 0,8 % der gedeckten Einlagen hinterlegen. Höchstens 30 % dieser Mittel dürfen auf Zahlungsverpflichtungen entfallen. Sollte diese Ex-ante-Finanzierung nicht ausreichen, wird das Einlagensicherungssystem durch direkte Ex-post-Beiträge des Bankensektors aufgestockt. Ist die Finanzierung immer noch unzureichend, müssen für das Einlagensicherungssystem anderweitige Finanzierungsmöglichkeiten genutzt werden, etwa die Aufnahme von Darlehen bei öffentlichen oder privaten Dritten. Des Weiteren wird ein freiwilliger Mechanismus der gegenseitigen Kreditvergabe zwischen den Einlagensicherungssystemen verschiedener EU-Länder eingerichtet.

Mit der neuen Richtlinie werden auch die Informationen für Einleger verbessert, um zu gewährleisten, dass diese um die wesentlichen Aspekte der Sicherung ihrer Einlagen durch Einlagensicherungssysteme wissen. So müssen die Einleger künftig, wenn die Einlage erfolgt, einen standardisierten Informationsbogen abzeichnen, der alle einschlägigen Informationen über die Deckung der Einlagen durch das zuständige Einlagensicherungssystem enthält. Die Banken müssen die Einleger auf Kontoauszügen auf die Sicherung der Einlagen durch das Einlagensicherungssystem hinweisen.

1.2.3 Einigung über einen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Banken

Wiederholte Bankenrettungen haben nicht nur zu einer Situation geführt, die durch einen erheblichen Mangel an Fairness gekennzeichnet ist, sondern auch zu einem Anstieg der öffentlichen Schulden und zu einer hohen Belastung der Steuerzahler.

Um zu gewährleisten, dass die Steuerzahler nicht wiederholt für Bankenrettungen haften müssen, hat die Europäische Kommission im Juni 2012 einen gemeinsamen Rahmen von Regeln und Befugnissen vorgeschlagen (siehe IP/12/570 und MEMO/12/416), der es den EU-Staaten erleichtern soll, in das Management von strauchelnden Banken einzugreifen.

Das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten haben am 11. Dezember 2013 vorbehaltlich der technischen Fertigstellung und formellen Annahme durch beide Organe eine Einigung über diesen Rahmen erzielt (MEMO/13/1140).

Durch die neuen Vorschriften, die am 1. Januar 2015 in Kraft treten sollen, erhalten die Behörden das Rüstzeug für ein entschlossenes Eingreifen vor dem Auftreten von Problemen (z. B. durch die Forderung, dass alle Banken über Sanierungs- und Abwicklungspläne verfügen) und für schnelles Reagieren nach dem Auftreten von Problemen (z. B. durch die Befugnis zur Bestellung eines vorläufigen Verwalters einer Bank, um während eines begrenzten Zeitraums Probleme zu bewältigen). Verschlechtert sich die finanzielle Lage einer Bank trotz dieser vorbeugenden Maßnahmen jedoch derart, dass keine Abhilfe mehr möglich ist, stellen die neuen Vorschriften durch einen „Bail-in“-Mechanismus sicher, dass die Anteilseiger und Gläubiger der Bank ihren Beitrag leisten müssen.

Werden weitere Mittel benötigt, so erfolgt ein Rückgriff auf die nationalen, vorfinanzierten Abwicklungsfonds, die alle Mitgliedstaaten einrichten und aufbauen müssen und die innerhalb von zehn Jahren mit Mitteln in Höhe von 1 % der durch Einlagensicherungssysteme geschützten Einlagen auszustatten sind. Alle Banken müssen in diese Fonds einzahlen, wobei stärker risikobehaftete Banken höhere Beiträge zu leisten haben.

Wie wird der Bail-in-Mechanismus in der Praxis funktionieren?

Der Mechanismus wird ein ausfallendes Institut soweit stabilisieren, dass dieses seine grundlegenden Funktionen ohne finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln fortführen kann. Die Rekapitalisierung durch die Abschreibung von Verbindlichkeiten und/oder deren Umwandlung in Eigenkapital wird es dem Institut ermöglichen, seine Geschäftstätigkeit fortzuführen, Störungen der Finanzstabilität, die durch die Einstellung oder Unterbrechung seiner kritischen Funktionen verursacht würden, zu vermeiden, und den Behörden Zeit zu geben, das Institut zu restrukturieren oder Geschäftsteile geordnet abzuwickeln. Dies wird als Bail-in bezeichnet.

Wenn also ein Bail-in einer Bank notwendig ist, so nehmen die Behörden zunächst sämtliche Anteilseigner in die Pflicht und gehen dann nach einer vorab festgelegten Reihenfolge vor. Verluste werden zunächst von den Anteilseignern und anderen Gläubigern, die in Bankkapital investieren (etwa Inhaber von Wandelschuldverschreibungen und nachrangigen Anleihen), getragen.

Einlagen unter 100 000 EUR werden nicht angetastet – sie sind jederzeit vollständig gesichert.

Einlagen von natürlichen Personen und KMU von über 100 000 EUR genießen zum einen eine Vorzugsbehandlung („Vorrangstellung der Einleger“), die sicherstellt, dass diese Personen und KMU nicht vor anderen nicht abgesicherten Gläubigern Verluste auffangen müssen (d. h. sie stehen in der Bail-in-Hierarchie ganz unten). Zum anderen verfügen die Mitgliedstaaten über einen gewissen Ermessensspielraum, um derartige Einlagen gänzlich unberührt zu lassen.

Um die Aussichten auf eine Erholung einer Bank aufrechtzuerhalten und die allgemeine wirtschaftliche Stabilität zu wahren, muss ein Bail-in mindestens 8 % der gesamten Bankverbindlichkeiten umfassen. In den meisten Fällen zöge dies für die Anteilseigner und viele der Anleihegläubiger einen wesentlichen Kapitalverlust nach sich. Oberhalb der Schwelle von 8 % kann die Abwicklungsbehörde einer Bank erlauben, den Abwicklungsfonds in Anspruch zu nehmen, wobei die Mittel aus dem Fonds auf höchstens 5 % der Bankverbindlichkeiten begrenzt sind.

Der erreichte Kompromiss stärkt den Grundsatz, nach dem für die Deckung der Verluste von Banken so weit wie möglich private Bankinvestoren und der Bankensektor insgesamt zur Verantwortung gezogen werden.

In einigen Fällen, insbesondere bei einer systemischen Krise, kann es erforderlich sein, von diesem Grundsatz abzuweichen und die Verwendung öffentlicher Mittel zur Finanzierung einer Bankenabwicklung zu gestatten. Der Kompromisstext lässt die hierfür notwendige Flexibilität zu.

So wäre beispielsweise nach Überschreiten der 8 %-Schwelle der Rückgriff auf staatliche Instrumente zur Stabilisierung möglich, sofern die Kommission nach einer vorherigen Prüfung feststellt, dass die wirtschaftlichen Störungen und die potenzielle Bedrohung für das Funktionieren des Binnenmarkts dies rechtfertigen. In diesem Fall würde die 5 %-Obergrenze außer Kraft gesetzt und die Mittel des Abwicklungsfonds würden direkt durch öffentliche Mittel ersetzt.

Diese Flexibilität unterliegt jedoch angemessenen Bedingungen und ändert nichts an der Tatsache, dass die Banken ausreichende Kapazitäten entwickeln müssen, um ihren Anteilseignern und Gläubigern Verluste zuzuweisen. Dies gilt unter allen Umständen. So können Rettungsbeihilfen in systemischen Krisen erst nach dem erforderlichen Bail-in gewährt werden und unterliegen weiterhin dem EU-Rahmen für staatliche Beihilfen.

Es wird davon ausgegangen, dass der Rat und das Europäische Parlament den Vorschlag Anfang 2014 annehmen.

1.2.4 Weitere Kapitel des einheitlichen Regelwerks

Zur Ergänzung der oben beschriebenen Grundsäulen des einheitlichen Regelwerks hat die Kommission Rechtsvorschriften über weitere Aspekte vorgeschlagen, die den Finanzsektor insgesamt robuster machen sollen.

Folgende Bestimmungen sind mittlerweile in Kraft getreten:

Strengere Regeln für Hedgefonds (siehe MEMO/10/572)

Strengere Vorschriften für Leerverkäufe und Credit Default Swaps (siehe MEMO/11/713)

Ein umfassendes Paket von Vorschriften für Derivate (siehe MEMO/12/232)

Rahmenvorschriften für zuverlässige, erstklassige Ratings (siehe MEMO/13/571).

Einige weitere Vorschläge liegen bereits vor und sollen nach Möglichkeit vor Ende dieser Legislaturperiode verabschiedet werden:

Reform der Abschlussprüfungen (siehe IP/11/1480): Die Gesetzgeber haben eine Einigung erzielt (siehe MEMO/13/1171); die Annahme soll nach der endgültigen Genehmigung im Frühjahr 2014 erfolgen.

Reform des Rechtsrahmens zur Bekämpfung von Marktmissbrauch (siehe IP/11/1217 und IP/12/846): Der mit Wirtschaftsfragen befasste federführende Ausschuss des Europäischen Parlaments hat den Vorschlag über strafrechtliche Sanktionen für Marktmissbrauch und Marktmanipulation auf den Finanzmärkten unterstützt. Die Einigung soll nun vom Europäischen Parlament im Februar 2014 im Plenum bestätigt werden (MEMO/14/6).

Reform der aktuellen Bestimmungen über Märkte für Finanzinstrumente (siehe IP/11/1219) und Investmentfonds (siehe IP/10/869); zu diesem Text wurde am 14. Januar 2014 eine Einigung zwischen Rat und Europäischem Parlament erzielt (siehe MEMO/14/15).

Schattenbankwesen einschließlich Vorschriften für Geldmarktfonds und Wertpapierhandel (siehe IP/13/812) (MEMO/13/764): Vorlage des Vorschlags im September 2013

Überprüfung des Umgangs mit Marktbenchmarks wie dem Libor (siehe IP/13/841) (MEMO/13/774): Vorlage des Vorschlags im September 2013

Am 29. Januar 2014 wird ein endgültiger Vorschlag zur Vollendung des Rechtsrahmens vorgelegt:

Überprüfung der Strukturreform im Bankensektor nach den Arbeiten der hochrangigen Expertengruppe unter Vorsitz von Erkki Liikanen (siehe IP/12/1048)

2. DIE BANKENUNION

2.1 Warum eine Bankenunion für den Euroraum?

Die unkoordinierten nationalen Reaktionen auf den Ausfall von Banken haben die Verbindung zwischen Banken und Staaten weiter verstärkt und zu einer besorgniserregenden Fragmentierung des Binnenmarkts für Darlehen und Finanzierungen geführt, unter der Euroraum besonders stark leidet. Die geldpolitischen Transmissionsmechanismen werden behindert, und aufgrund der Abschirmung der Finanzmittel stockt die Kreditvergabe an die Realwirtschaft und wird das Wachstum gebremst.

Rasche Fortschritte in Richtung einer Bankenunion mit einheitlichen zentralisierten Mechanismen für die Beaufsichtigung und Umstrukturierung von Banken sind eine wichtige Voraussetzung für Finanzstabilität und Wachstum im Euroraum.

Deshalb hat die Europäische Kommission, ausgehend vom soliden gemeinsamen Rechtsrahmen der 28 Mitgliedstaaten des Binnenmarkts („einheitliches Regelwerk“), ein inklusives Konzept entwickelt und einen Fahrplan für die Bankenunion vorgeschlagen, der mehrere Schritte umfasst und potenziell sämtlichen Mitgliedstaaten, in jedem Fall aber den derzeit 18 Mitgliedern des Euro-Währungsgebiets und deren 6000 Banken offen steht.

2.2 Schaffung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus

Am 4. November 2013, d. h. etwa ein Jahr, nachdem die Kommission die Einrichtung eines einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus im Euroraum vorgeschlagen hatte (siehe IP/12/953), trat die Verordnung über den einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) in Kraft. Dieser Mechanismus wird im November 2014 voll funktionsfähig sein.

In der Zwischenzeit bereitet sich die EZB aktiv auf ihre neue Rolle als Aufsichtsbehörde vor und nimmt derzeit eine umfassende Bewertung aller Banken, die ihrer direkten Aufsicht unterliegen werden, einschließlich einer Prüfung der Bilanzen, vor. Parallel dazu stellt sie vor Aufnahme ihrer Tätigkeit hochqualifizierte Mitarbeiter für die Aufsicht ein und schafft eine neue Aufsichtsstruktur, die die nationalen Aufsichtsbehörden einbezieht. Danièle Nouy wurde zur ersten Vorsitzenden des SSM-Rates ernannt (MEMO/13/1155).

Europas Banken stehen heute deutlich besser da als vor zwei Jahren. Sie haben am Markt beträchtliche Mengen Kapital eingesammelt, so dass die großen europäischen Banken hinsichtlich ihrer Kapitalausstattung nunmehr zu den amerikanischen Banken aufgeschlossen haben.

Hauptmerkmale des einheitlichen Aufsichtsmechanismus:

Neue Aufsichtsbefugnisse der EZB über die Banken des Euroraums: Zulassung aller Banken in Europa sowie kohärente und konsequente Anwendung des einheitlichen Regelwerks im Euroraum, direkte Beaufsichtigung bedeutender Banken, d. h. aller Banken, deren Aktiva mehr als 30 Mrd. EUR betragen bzw. mindestens 20 % des BIP ihres Herkunftsstaats ausmachen (rund 130 Banken) und Überwachung der Beaufsichtigung weniger bedeutender Banken durch die nationalen Aufsichtsbehörden. Die EZB kann jederzeit beschließen, eines oder mehrere dieser weniger bedeutenden Kreditinstitute direkt zu beaufsichtigen, um die konsequente Anwendung strenger Aufsichtsstandards sicherzustellen.

Die EZB gewährleistet eine kohärente und konsequente Anwendung des einheitlichen Regelwerks im Euroraum.

Der SSM steht allen nicht dem Euroraum angehörenden Mitgliedstaaten offen.

Die Leitungsstruktur der EZB wird ein eigenes Aufsichtsgremium, das durch einen Lenkungsausschuss unterstützt wird, den EZB-Rat, der das Recht hat, Einspruch gegen Aufsichtsentscheidungen des Gremiums zu erheben, und eine Schlichtungsstelle umfassen. Innerhalb der EZB ist für eine klare und vollständige Trennung zwischen Aufsichtsaufgaben und Aufgaben der Geldpolitik gesorgt.

2.3 Auf dem Weg zu einer echten Bankenunion

Der verstärkte Regulierungs- und Aufsichtsrahmen des SSM und die verschärften aufsichtsrechtlichen Anforderungen werden die Banken sicherer machen, wobei die Gefahr, dass eine Bank in ernste Liquiditäts- oder Solvenzprobleme gerät, jedoch nie ganz ausgeschlossen werden kann. Bankenaufsicht und Bankenabwicklung müssen in der Bankenunion auf der gleichen Befugnisebene erfolgen und sich auf angemessene Finanzierungsmechanismen stützen können. Ist dies nicht der Fall, kann es zwischen der Aufsichtsbehörde (EZB) und nationalen Abwicklungsbehörden zu Spannungen hinsichtlich des Umgangs mit angeschlagenen Banken kommen. Da die Märkte weiterhin bestimmte Erwartungen bezüglich der Fähigkeit der Mitgliedstaaten, Bankeninsolvenzen auf nationaler Ebene zu bewältigen, hegen dürften, würden die Rückkopplungen zwischen Staaten und Banken sowie Fragmentierung und Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt verstärkt. Rasche und entschiedene Maßnahmen, die auf zentraler Ebene durchgeführt und durch Finanzierungsinstrumente der EU unterstützt werden, sind auch nötig, um zu vermeiden, dass die Realwirtschaft durch Bankenabwicklungen auf nationaler Ebene unverhältnismäßig in Mitleidenschaft gezogen wird, um möglichst wenig Unsicherheit aufkommen zu lassen und um einen Ansturm auf die Banken und ein Übergreifen auf andere Teile des Euroraums zu verhindern.

2.3.1 Einheitlicher Abwicklungsmechanismus

Vor diesem Hintergrund hat die Europäische Kommission im Juli 2013 einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus zur Ergänzung des SSM vorgeschlagen (siehe IP/13/674 und MEMO/13/675). Dieser wird im Wesentlichen die materiellen Bestimmungen des Entwurfs einer Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken (RSAK-Richtlinie) (siehe 1.2.3) kohärent und zentralisiert anwenden, so dass dank eines Ausschusses für die einheitliche Abwicklung und dank gemeinsamer Regelungen für die Abwicklungsfinanzierung, einschließlich eines gemeinsamen Abwicklungsfonds, kohärente Entscheidungen über die Abwicklung von Banken gewährleistet sind.

Durch den einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM) wird – unbeschadet der Möglichkeit einer strengeren Aufsicht – sichergestellt, dass Banken, die dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus unterliegen und in ernste Schwierigkeiten geraten sind, effizient abgewickelt werden können. Im Falle grenzübergreifender Insolvenzen ist dieser Mechanismus sehr viel effizienter als ein Netz nationaler Behörden und wird zudem Ansteckungsrisiken vermeiden.

Der SRM wird aktiviert, wenn eine Bank im Euroraum oder mit Sitz in einem Mitgliedstaat, der an der Bankenunion teilnimmt, abgewickelt werden muss. Die Initiative hierfür wird in der Regel von der EZB ausgehen.

Da der SRM eine logische Ergänzung des SSM ist, werden nicht dem Euroraum angehörende Mitgliedstaaten, die sich am SSM beteiligen, gleichzeitig auch am SRM teilnehmen.

Der ECON-Ausschuss des Europäischen Parlaments hat seinen Bericht am 17. Dezember angenommen, und die Mitgliedstaaten haben am 18. Dezember eine politische Einigung erzielt (siehe Erklärung von Kommissionsmitglied Michel Barnier zu weiteren Informationen über das allgemeine Konzept des Rates, MEMO13/1186). Triloge sind bereits im Gange, um noch vor Mandatsende des Parlaments im Frühjahr 2014 einen Kompromiss zu finden.

2.3.2 Kommt mit der Bankenunion auch eine supranationale Einlagensicherung?

In aktuellen Stadium ist für die Bankenunion kein gemeinsames, supranationales Einlagensicherungssystem vorgesehen. Der jetzt angenommene Vorschlag über die Einlagensicherung sieht vor, dass jeder Mitgliedstaat über einen Einlagensicherungsfonds verfügt, der ex ante mit angemessenen Mitteln ausgestattet wird. Der Vorschlag ebnet auch den Weg für einen freiwilligen Mechanismus der gegenseitigen Kreditvergabe zwischen den Einlagensicherungssystemen verschiedener EU-Länder. Andere Formen der Vergemeinschaftung sind aktuell nicht vorgesehen.

2.3.3 Rekapitalisierung von Banken und EU-Rettungsschirme

Sobald ein solider Rahmen für den Finanzsektor, einschließlich strengerer aufsichtsrechtlicher Anforderungen und der Möglichkeit, Banken geordnet und gegebenenfalls mittels eines Bail-in nach Maßgabe der RSAK-Richtlinie abzuwickeln, in Kraft gesetzt ist, dürften weitere Rekapitalisierungen nach Einschätzung der Kommission nur noch sehr selten nötig werden. Abgesehen von einigen wenigen Ausnahmen, hätte seit 2008 in der Europäischen Union keine in Schieflage geratene Bank, die die in der Eigenkapitalrichtlinie (CRD IV) geforderte Kapitalausstattung vorgehalten und einem Bail-in nach der RSAK-Richtlinie unterlegen hätte, eine zusätzliche Rekapitalisierung aus öffentlichen Mitteln benötigt.

Dessen ungeachtet wurde auf dem Gipfel der Mitglieder des Euroraums vom 29. Juni 2012 vorgeschlagen, nach Einrichtung eines wirksamen einheitlichen Aufsichtsmechanismus für Banken des Euroraums unter Einbeziehung der EZB dem künftigen Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) die Möglichkeit zu geben, Banken direkt zu rekapitalisieren. Die Eurogruppe erzielte am 20. Juni eine Einigung über die wichtigsten Merkmale der direkten Rekapitalisierung von Banken durch den ESM, der im operativen Rahmen des Instruments Rechnung getragen wird.

Für die direkte Rekapitalisierung von Banken durch den ESM soll eine Höchstsumme von 60 Mrd. EUR bereitgestellt werden.

Die EZB wird die uneingeschränkte Aufsicht ab November 2014 ausüben, kann nach Inkrafttreten der SSM-Verordnung auf einstimmige Aufforderung des ESM und nach einer an die nationalen Behörden und die betreffende nationale Aufsichtsbehörde gerichteten Entscheidung die direkte Beaufsichtigung eines Kreditinstituts als Voraussetzung für eine direkte Rekapitalisierung durch den ESM jedoch unverzüglich übernehmen.

2.3.4 Was geschieht, wenn in den kommenden Monaten Eigenkapitallücken festgestellt werden?

EZB und EBA nehmen umfassende Bewertungen und Stresstests vor, bevor der SSM in vollem Umfang zum Einsatz kommt.

Für den Fall, dass bei Banken der Bankenunion Eigenkapitallücken festgestellt werden, hat der Rat am 15. November 2013 die Rangfolge der Rettungsschirme festgelegt2. Zunächst sollten die Banken sich Kapital auf dem Markt oder aus anderen privaten Quellen beschaffen. Sollte dies nicht ausreichen, könnten auf nationaler Ebene unter Einhaltung der Vorschriften für staatliche Beihilfen öffentliche Mittel bereitgestellt und erforderlichenfalls öffentliche Rettungsschirme in Anspruch genommen werden. In erster Instanz werden die einzelstaatlichen Mechanismen aktiviert. Falls die nationalen Unterstützungsmechanismen nicht ausreichen, können dann in zweiter Instanz EU-Instrumente, einschließlich des ESM, eingesetzt werden.

Zu guter Letzt laufen derzeit auch Gespräche über gleichwertige Regelungen für nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörende Länder, die bereit sind, der Bankenunion beizutreten.

Die Europäische Kommission hat ihre befristeten Vorschriften für die Würdigung krisenbedingter staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute überarbeitet und die ab dem 1. August 2013 geltenden aktualisierten EU-Vorschriften für krisenbedingte staatliche Beihilfen für Banken in einer Mitteilung dargelegt.

Die wichtigsten Änderungen betreffen die Regelung der Lastenverteilung: Banken können eine Rekapitalisierung oder Maßnahmen zum Schutz ihrer Aktiva erst in Anspruch nehmen, wenn sie einen soliden Plan für ihre Umstrukturierung oder geordnete Abwicklung aufgestellt haben. Außerdem müssen im Falle von Eigenkapitallücken nun zunächst die Anteilseigner und nachrangigen Gläubiger herangezogen werden, ehe die Banken öffentliche Mittel beantragen können. Die Vorschriften werden bei Bedarf weiter überarbeitet. Eine Anpassung könnte insbesondere bei neuen Änderungen des EU-Regulierungsrahmens für den Bankensektor erforderlich werden.

Siehe IP/13/672 und MEMO/13/886

2.3.5 Welche Rettungsschirme wird es im Rahmen der Bankenunion geben?

Sobald SSM und SRM ihre Arbeit in vollem Umfang aufgenommen haben, wird es als letztes Mittel auch Rettungsschirme geben müssen. Der Rat und die Eurogruppe haben am 19. Dezember 2013 eine entsprechende Stellungnahme abgegeben.3


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