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União bancária: restabelecer a estabilidade financeira na Área do Euro

European Commission - MEMO/14/294   15/04/2014

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Comissão Europeia

MEMORANDO

Bruxelas, 15 de abril de 2014

União bancária: restabelecer a estabilidade financeira na Área do Euro

1. A união bancária em algumas palavras

Desde que se iniciou a crise, em 2008, a Comissão Europeia tem envidado grandes esforços para extrair o máximo de ensinamentos dessa experiência para criar um setor financeiro mais sólido e mais seguro. A Comissão propôs 28 novas regras com vista a uma melhor regulamentação, supervisão e governo do setor financeiro, para que, no futuro, os contribuintes não tenham de pagar a fatura dos erros cometidos pelos bancos. A maioria destas regras está já em vigor ou em fase de finalização.

Gráfico 1: Elementos principais do quadro da reforma financeira a nível da UE

À medida que a crise financeira evoluía e dava lugar à crise da dívida da área do euro, em 2010/11, tornou-se claro que, para os países que partilhavam a mesma moeda e eram ainda mais interdependentes, era necessário ir mais longe, nomeadamente para quebrar o círculo vicioso entre os bancos e as finanças nacionais. (Ver caixa 1)

É por este motivo que, em junho de 2012, os Chefes de Estado e de Governo chegaram a acordo sobre a criação de uma união bancária, para completar a união económica e monetária e permitir uma aplicação centralizada de regras comuns a nível da UE aos bancos da área do euro (bem como nos Estados-Membros não pertencentes à área do euro que queiram aderir).

O novo quadro regulamentar, que integra normas comuns para os bancos em todos os 28 Estados-Membros, integradas num conjunto único de regras, constitui o alicerce da união bancária. Antes de mais, essas regras comuns contribuirão para prevenir crises bancárias, (nomeadamente a Diretiva e o Regulamento relativos aos requisitos de capital, MEMO/13/690) e, caso os bancos acabem por se encontrar em dificuldades, instituam um quadro comum para gerir todo o processo, incluindo uma forma de os liquidar de modo organizado (Diretiva relativa à recuperação e resolução bancárias (DRRB), MEMO/14/297). As regras comuns irão também assegurar que todos os aforradores da UE beneficiem da garantia de que os seus depósitos até 100 000 EUR (por depositante/por banco) são protegidos em todas as circunstâncias e em toda a UE (Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos - SGD MEMO/14/296).

A união bancária garante a aplicação comum dessas regras na área do euro. Em primeiro lugar, a partir de novembro de 2014, o Banco Central Europeu (BCE) será a autoridade de supervisão da totalidade dos 6000 bancos da área do euro, no quadro do Mecanismo Único de Supervisão (MEMO/13/780). A fim de garantir que o BCE dispõe desde o início de uma visão clara da situação dos bancos cuja supervisão assegura, está neste momento a ser realizada uma avaliação exaustiva da saúde financeira dos bancos.

Em segundo lugar, nos raros casos em que os bancos venham a entrar em falência, não obstante uma supervisão mais rigorosa, o Mecanismo Único de Resolução (MUR), recentemente adotado (MEMO/14/295) permitirá uma gestão mais eficaz da resolução bancária através de um Comité Único de Resolução (CUR) e de um Fundo Único de Resolução (FUR). Se um banco entra em falência, o MUR, que dispõe de regras de tomada de decisão claras para os bancos transfronteiras e de pessoal extremamente experiente, será muito mais eficaz para levar a cabo as resoluções do que a atual multiplicidade de autoridades nacionais de resolução.

Em conjunto com o novo quadro regulamentar a nível da UE para o setor financeiro, a união bancária plena constitui um passo importante para a integração económica e monetária da UE (MEMO/14/244). Irá pôr termo à era dos resgates massivos pagos pelos contribuintes e ajudará a restabelecer a estabilidade financeira, o que, por sua vez, cria as condições adequadas para que o setor financeiro financie a economia real, promovendo a recuperação económica e a criação de emprego (ver caixa 2).

Caixa 1: O círculo vicioso entre os bancos e as finanças nacionais

A crise da dívida soberana na área do euro veio destacar o círculo potencialmente vicioso entre os bancos e a dívida soberana.

Como funciona esse círculo vicioso?

A união bancária contribuirá para quebrar a ligação entre bancos e entidades soberanas:

  • Os bancos serão mais fortes e mais imunes aos choques: Uma supervisão comum irá assegurar a aplicação eficaz aos bancos de requisitos prudenciais mais rigorosos, exigindo-lhes que mantenham reservas de capital e liquidez suficientes. Os bancos da UE tornar-se-ão assim mais sólidos e verão reforçada a sua capacidade para gerir adequadamente os riscos relacionados com as respetivas atividades, absorvendo as perdas em que incorram eventualmente.

  • Os bancos em falência serão objeto de resolução sem recurso ao dinheiro dos contribuintes, limitando-se os efeitos negativos sobre a situação orçamental dos Estados: a resolução bancária será financiada pelos acionistas e pelos credores dos bancos, bem como por um fundo de resolução alimentado pelo setor. Os bancos não deverão ser resgatados e a situação orçamental do Estado não será mais debilitada.

  • Os bancos deixarão ser «europeus para o melhor mas nacionais para o pior», uma vez que passarão a ser supervisionados por um mecanismo genuinamente europeu, sendo qualquer eventual falência também gerida por um mecanismo genuinamente europeu.

Caixa 2:

Facilitar aos bancos a concessão de crédito às empresas e às famílias

O facto de as respostas nacionais relativamente às falências no setor bancário não serem coordenadas, recorrendo por vezes a uma circunscrição do financiamento dentro das fronteiras nacionais, bem como a prevalência de um elevado nível de interdependência entre os bancos e os Estados-Membros em que estão estabelecidos, conduziu a uma grave fragmentação do mercado único para a concessão de crédito e o financiamento. Esta fragmentação teve efeitos particularmente nocivos na área do euro, onde representou um entrave à concessão eficiente de crédito à economia real e, assim, ao crescimento.

Os dados recentes mostram que 80 % das PME alemãs que pediram um empréstimo conseguiram obter a totalidade do crédito solicitado. Esta percentagem desce para 40 % nos países do Sul da Europa, chegando a atingir 25 % na Grécia. Além disso, subsistem ainda diferenças entre as taxas de juro propostas às empresas e às famílias, o que pode comprometer o processo de recuperação emergente.

Uma vez que na União Bancária todos os bancos estão sujeitos à mesma autoridade de supervisão e ao mesmo mecanismo de resolução, a confiança em todos os bancos deverá aumentar. A credibilidade dos bancos junto do mercado dependerá do seu perfil de risco específico e cada vez menos da solidez financeira dos Estados-Membros em que estão sediados. Desta forma, deverá ser mais fácil, para os bancos de todos os Estados-Membros, terem acesso ao financiamento em igualdade de condições, o que, por sua vez, lhes tornará mais fácil concederem crédito de novo às famílias e às empresas em toda a UE.

2. De que modo é que a União Bancária cria um setor bancário mais seguro na área do euro?

Estamos a extrair o máximo de ensinamentos da crise. E dispomos agora de um conjunto de medidas para lidar com os bancos de forma abrangente. Estamos:

- em primeiro lugar, a tornar todos os bancos mais seguros (prevenção de crises),

- a assegurar que, caso cheguem a deparar-se com problemas, as autoridades de supervisão podem intervir precocemente para as gerir (intervenção precoce)

- e se, mesmo assim, o pior vier a acontecer, a assegurar que dispomos dos instrumentos necessários para gerir uma crise de forma eficaz (resolução bancária).

2.1 Fase 1: Prevenção de crises

A Comissão apresentou 28 propostas legislativas que abrangem todos os agentes e produtos financeiros com vista a uma melhor regulamentação, supervisão e governo do setor financeiro, que constituem o conjunto único de regras. Os bancos são obrigados a cumpri-lo em todo o Mercado Único. Este aspeto é crucial para se assegurar que há uma regulamentação forte em todo o lado, sem quaisquer lacunas, para que possamos garantir condições de concorrência equitativas para os bancos e criar um genuíno Mercado Único para os serviços financeiros. Isto beneficia os bancos, o setor financeiro em termos mais vastos e também os cidadãos, os consumidores e os contribuintes.

2.1.1 Um supervisor mais poderoso e independente para assegurar que os bancos cumprem as regras

O Mecanismo Único de Supervisão confere ao Banco Central Europeu (BCE) a responsabilidade pela supervisão dos bancos na área do euro (e outros Estados-Membros participantes no MUS).

O BCE assegurará a aplicação de um verdadeiro mecanismo de supervisão europeu que não tenderá a proteger interesses nacionais, enfraquecerá a ligação entre os bancos e as finanças nacionais e tomará em conta os riscos que ameaçam a estabilidade financeira. O BCE deverá assumir o seu novo papel de supervisor único em novembro de 2014. Assegurará que o conjunto único de regras é aplicado de forma sistemática e coerente na área do euro. Entretanto, o BCE está a efetuar uma avaliação exaustiva dos bancos mais significativos bem como dos respetivos balanços. Danièle Nouy foi nomeada como primeira Presidente do Conselho de Supervisão do Mecanismo Único de Supervisão (MEMO/13/1155).

2.1.2 Requisitos prudenciais mais rigorosos para tornar os bancos mais resistentes

O pacote relativo aos requisitos de capital aplicáveis aos bancos, o denominado «pacote CRD IV» (constituído pela Diretiva relativa aos requisitos de capital IV e pelo Regulamento sobre os requisitos de fundos próprios) (ver MEMO/13/690) implementa as novas normas mundiais em matéria de fundos próprios dos bancos (geralmente conhecidas como o quadro de Basileia III) no quadro jurídico da UE.

As novas regras, que se encontram em vigor desde 1 de janeiro de 2014, asseguram agora que os bancos detêm um nível suficiente de capital, tanto em termos de quantidade como de qualidade. Com estas regras, a UE satisfez o compromisso assumido para com o G 20 no sentido de aplicar o quadro de Basileia III atempadamente.

2.1.3 Um planeamento atempado para os bancos que se encontram em situação crítica

O setor financeiro em toda a União Europeia conta agora com um enquadramento sólido para o caso de os bancos entrarem em dificuldades. Este enquadramento para as crises e a resolução bancárias (MEMO/14/297) exige aos bancos que elaborem planos de recuperação onde descrevem as medidas que tomariam para permanecerem viáveis caso a sua situação financeira se deteriorasse, bem como planos de resolução com vista à sua liquidação ordenada caso deixem de ser viáveis.

Na união bancária, essa autoridade é o BCE. Estes planos devem definir as diferentes opções para a aplicação dos instrumentos de resolução (por exemplo, a transferência de ativos para um banco de transição, a redução do valor contabilístico de instrumentos de capital ou de outros passivos no âmbito de um resgate interno) e formas de garantir que as funções críticas podem prosseguir.

2.2 Fase 2: Medidas corretivas atempadas quando surgem problemas - intervenção precoce

Dispomos agora de regras que permitem uma intervenção precoce quando os bancos se deparam com problemas. É conferida às autoridades de supervisão bancária uma vasta gama de poderes que lhes permite intervir caso uma instituição enfrente dificuldades financeiras (por exemplo, quando um banco infringe, ou está prestes a infringir, os requisitos regulamentares de capital), mas antes de os problemas se tornarem críticos e de a sua situação financeira se deteriorar irremediavelmente. Figuram nos planos de recuperação dos bancos e incluem a possibilidade de destituir o órgão de administração e nomear um administrador especial, convocar uma assembleia de acionistas para adotar reformas urgentes e proibir a distribuição de dividendos ou prémios. Outras medidas que a autoridade de supervisão relevante pode exigir são por exemplo que o banco reduza a sua exposição a certos riscos, aumente o seu capital ou introduza alterações na sua estrutura jurídica ou societária.

Na união bancária, quando se considera que a viabilidade de um banco está em risco, cabe ao BCE, enquanto autoridade de supervisão única, supervisionar a intervenção precoce, em coordenação com as autoridades de resolução relevantes.

2.3 Fase 3: Quando a situação financeira de um banco se deteriora de forma irreparável: gestão da crise de forma a proteger os depositantes e os contribuintes

2.3.1 Proteção dos contribuintes

As repetidas operações de resgate dos bancos agravaram a dívida pública e impuseram um fardo muito pesado aos contribuintes. As medidas de auxílio estatal aprovadas sob a forma de recapitalização e medidas de apoio aos ativos depreciados entre outubro de 2008 e dezembro de 2012 ascendem a 591,9 mil milhões de EUR, o que equivale a 4.6 % do PIB da UE em 2012 (Comissão). Se se incluírem as garantias, este valor ascende a  1,6 biliões de EUR, ou seja, 13 % do PIB da UE (Comissão) apenas para o período 2008-2010. Ver IP/13/1301.

Se a situação financeira de um banco se deteriorar irreparavelmente, a DRRB asseguraria que os acionistas e os credores dos bancos teriam de suportar a sua parte dos custos através de um mecanismo de «resgate interno». (ver caixa 3)

O Mecanismo Único de Resolução assegura uma aplicação centralizada e eficaz dessas regras na união bancária. Garante que as decisões complexas que têm de ser tomadas quando se verifica uma resolução, em especial uma resolução transfronteiras, podem ser tomadas rapidamente, com efeito vinculativo para todos os Estados-Membros da união bancária.

O Mecanismo Único de Resolução articula-se em torno de um Comité Único de Resolução forte e será composto por membros permanentes, assim como pela Comissão, o Conselho, o BCE e as autoridades nacionais de resolução. Na maioria dos casos, quando um banco na área do euro ou estabelecido num Estado-Membro que participa na União Bancária tiver de ser objeto de resolução, o BCE deverá notificar o caso ao Comité de resolução, à Comissão e às autoridades nacionais de resolução. Os procedimentos para a tomada de decisões foram cuidadosamente calibrados, de tal forma que será possível tomar uma decisão sobre um caso de resolução durante um fim de semana. (ver caixa 2)

Gráfico 2:

A fim de evitar o recurso aos contribuintes, todos os bancos da UE terão de contribuir para um fundo destinado a permitir que as resoluções se façam de modo harmonioso. Na união bancária, esses fundos são gradualmente postos em comum de tal forma que, se forem necessários recursos adicionais para disponibilizar ao banco um financiamento a médio prazo, a fim de lhe permitir prosseguir as suas atividades enquanto está a ser reestruturado, esses fundos sejam retirados do Fundo Único de Resolução, para o qual todos os bancos dos países da união bancária deverão contribuir a partir de 2016, e que deverá ascender a 55 mil milhões de EUR em 2024.

Caixa 3: De que forma funcionará, na prática, o mecanismo de resgate interno?

Resgate interno: Recapitalização através da redução do valor contabilístico do passivo e/ou da sua conversão em capital próprio, devendo permitir que a instituição assegure a continuidade das atividades, evitando a perturbação do sistema financeiro que seria provocada pela cessação ou interrupção dos seus serviços essenciais e dando às autoridades tempo para a reorganizar ou liquidar partes da sua atividade de forma disciplinada.

Em síntese: se um banco tem de recorrer ao resgate interno, as autoridades terão de apelar em primeiro lugar a todos os acionistas, seguindo em seguida uma ordem pré-estabelecida para o resgate interno dos passivos. Os acionistas e outros detentores de instrumentos financeiros, como por exemplo obrigações convertíveis e obrigações não prioritárias, seriam os primeiros a suportar as perdas.

Os depósitos inferiores a 100 000 EUR nunca seriam afetados: são protegidos na íntegra, em todas as circunstâncias.

Na medida do possível, a responsabilidade pela cobertura das perdas do setor bancário é colocada sobre os investidores privados nos bancos e sobre o setor bancário no seu conjunto; não sobre os contribuintes.

2.3.2 Proteção dos depositantes

Os depósitos bancários, em todos os Estados-Membros, continuarão a ser garantidos até 100 000 EUR por depositante e por banco, mesmo que um banco entre em falência. Esta garantia confere aos aforradores uma sensação de estabilidade financeira e significa que não se precipitam para efetuar levantamentos excessivos junto dos respetivos bancos, evitando assim graves consequências económicas.

Além disso, os depositantes verão o seu dinheiro restituído mais rapidamente, no prazo de 7 dias úteis (em vez de 20), e os sistemas nacionais de garantia de depósitos estarão muito melhor financiados para apoiar as suas garantias, nomeadamente através de um nível significativo do financiamento ex ante: 0,8 % do montante dos depósitos cobertos será recolhido junto dos bancos ao longo de um período de 10 anos. Se os fundos ex ante se revelarem insuficientes, o Sistema de Garantia de Depósitos recolherá de imediato contribuições ex post junto do setor bancário, e, em último recurso, poderá aceder a mecanismos de financiamento alternativos, como por exemplo empréstimos de entidades terceiras, públicas ou privadas. Existirá igualmente um mecanismo voluntário de contração recíproca de empréstimos entre sistemas de garantia de depósitos de diferentes países da UE. (MEMO/13/1176)

Nos termos da Diretiva relativa à Recuperação e Resolução Bancária (DRRB), os particulares e as pequenas empresas com depósitos superiores a  100 000 EUR beneficiarão de um tratamento preferencial («preferência dos depositantes»). Não incorrerão em quaisquer perdas antes dos outros credores sem garantia, pelo que se encontram na extremidade inferior da hierarquia de resgate interno. Os Estados-Membros podem mesmo optar por utilizar uma certa flexibilidade para as excluir totalmente.

2.3.4 Mecanismos de apoio

Uma vez todos estes elementos implementados, não será necessário, na grande maioria dos casos, qualquer apoio financeiro público a partir de recursos dos contribuintes. Mas, em circunstâncias excepcionais, podem ser necessários recursos suplementares, pelo que é necessário estabelecer mecanismos claros e adequados de apoio para esses casos. Os mecanismos de apoio devem ser neutros do ponto de vista orçamental a médio prazo, e reembolsados ao longo do tempo pelo setor bancário, através de imposições setoriais.

O Regulamento MUR estabelece que o Comité, em cooperação com os Estados-Membros, deverá contratar uma linha de financiamento para reforçar a capacidade de contração de empréstimos do Fundo até à data de entrada em aplicação do Regulamento. O Regulamento MUR não estabelece ainda um mecanismo comum de apoio para o fundo, que será ponderado nos próximos anos, como se afirma numa declaração do Conselho de dezembro.1

3. O que acontece se surgirem problemas antes de todo o sistema estar operacional?

O BCE e a Autoridade Bancária Europeia estão a proceder a um exercício exaustivo de avaliação da situação dos bancos, sujeitando-os a testes de esforço, antes de o Mecanismo Único de Supervisão se tornar plenamente operacional em novembro de 2014.

Se forem detetadas insuficiências de capital em bancos da união bancária, é lançada a cascata de operações de recapitalização que já foi acordada: em primeiro lugar, os bancos devem obter capitais junto dos mercados ou de outras fontes privadas; se tal não for suficiente, pode recorrer-se a fundos públicos a nível nacional, em condições estritas e em conformidade com as regras relativas aos auxílios estatais (ver caixa 4); em segundo lugar, se os mecanismos de apoio nacionais não forem suficientes, podem ser utilizados instrumentos a nível europeu, incluindo o Mecanismo Europeu de Estabilidade. 2 Se os bancos deixarem de ser viáveis, podem entrar num processo de resolução, de acordo com os regimes nacionais.

Caixa 4: Regras relativas aos auxílios estatais

A Comissão adaptou o seu quadro temporário relativo aos auxílios estatais no que respeita ao apoio público às instituições financeiras durante a crise. Uma Comunicação da Comissão Europeia estabelece as regras atualizadas da UE para os auxílios estatais a favor dos bancos durante a crise desde 1 de agosto de 2013.

A principal alteração introduzida foi um reforço da «repartição de encargos»: Os bancos são obrigados a elaborar um plano sólido para a sua reestruturação ou liquidação ordenada antes de poderem beneficiar de uma recapitalização ou de medidas de proteção de ativos. Além disso, os requisitos de repartição dos encargos foram reforçados: se os bancos se deparam com uma insuficiência de capital, os seus acionistas e credores subordinados são agora obrigados a dar o seu contributo como um primeiro recurso, antes de ser concedido qualquer financiamento público.

. Ver IP/13/672 e MEMO/13/886

1 :

http://www.eurozone.europa.eu/media/502738/20131218-SRM-backstop-statement.pdf


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