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Commissione europea

MEMO

Bruxelles, 15 aprile 2014

Unione bancaria: ripristinare la stabilità finanziaria nell'Eurozona

1. L'Unione bancaria in sintesi

Dall'inizio della crisi nel 2008 la Commissione europea si è adoperata con grande impegno per trarre tutti gli insegnamenti possibili dalla crisi e creare un settore finanziario più sicuro e più solido. Essa ha proposto 28 nuovi atti normativi tesi a migliorare la regolamentazione e la vigilanza, nonché a disciplinare il settore finanziario in modo tale da evitare che in futuro siano ancora i contribuenti a dover pagare per gli errori delle banche. La maggior parte di questi atti sono già entrati in vigore o sono in fase di completamento.

Grafico 1: elementi salienti del puzzle delle riforme finanziarie realizzate a livello di UE

Via via che la crisi finanziaria si è trasformata in crisi del debito della zona euro nel 2010/11, è risultato chiaro che, per i paesi che condividevano la moneta ed erano pertanto ancora più interdipendenti, doveva essere fatto di più, in particolare per spezzare il circolo vizioso tra banche e finanze nazionali (cfr. riquadro 1).

Per questo motivo, nel giugno 2012 i capi di Stato e di governo hanno deciso di creare un'Unione bancaria, al fine di completare l'Unione economica e monetaria e consentire un'applicazione centralizzata delle regole UE relative alle banche della zona euro (e di qualsiasi Stato membro non appartenente alla zona euro che desiderasse aderirvi).

Il nuovo quadro di regolamentazione, con un corpus unico di regole comuni applicabili alle banche di tutti i 28 Stati membri, è il fondamento dell'Unione bancaria. Le regole comuni (in particolare quelle della direttiva e del regolamento sui requisiti patrimoniali, MEMO/13/690) contribuiranno, in primo luogo, a prevenire le crisi bancarie e, qualora le banche finiscano comunque per trovarsi in difficoltà, stabiliscono un quadro comune per la gestione di tali crisi, in particolare uno strumento per la liquidazione ordinata delle banche (direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (BRRD) MEMO/14/297). Le regole comuni assicureranno inoltre che tutti i risparmiatori dell'UE abbiano la garanzia che i loro depositi (fino a 100 000 EUR per depositante/per banca) siano tutelati in ogni momento e ovunque nell'UE (direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi — MEMO/14/296).

L'Unione bancaria garantisce l'applicazione uniforme di tali regole nella zona euro. In primo luogo, dal novembre 2014 la Banca centrale europea (BCE) sarà l'autorità di vigilanza di tutte le 6000 banche della zona euro nel quadro del meccanismo di vigilanza unico (MEMO/13/780). Al fine di garantire che la BCE abbia fin dall'inizio una visione chiara della situazione delle banche su cui essa vigila, è attualmente in corso una valutazione globale della loro salute finanziaria.

In secondo luogo, nei rari casi in cui le banche dovessero trovarsi comunque in stato di dissesto nonostante la maggiore vigilanza, il meccanismo unico di risoluzione (SRM) adottato di recente (MEMO/14/295) consentirà una risoluzione più efficace delle banche mediante un Comitato unico di risoluzione (SRB) e un fondo unico di risoluzione (SRF). In caso di dissesto di una banca, l'SRM potrà avvalersi di poteri decisionali chiari nei confronti delle banche transfrontaliere e di personale di grande esperienza, che gli consentiranno di porre in atto il processo di risoluzione in modo molto più efficace rispetto all'attuale mosaico di autorità nazionali di risoluzione.

Parallelamente alla creazione del nuovo quadro UE di regolamentazione del settore finanziario, il completamento dell'Unione bancaria è un grande passo nell'integrazione economica e monetaria dell'UE (MEMO/14/244). Essa porrà fine all'era dei salvataggi dispendiosi a carico dei contribuenti e aiuterà a ripristinare la stabilità finanziaria, creando così le condizioni per rilanciare i prestiti del settore finanziario all'economia reale e stimolando la ripresa economica e la creazione di posti di lavoro (cfr. riquadro 2).

Riquadro 1: il circolo vizioso tra banche e finanze nazionali

La crisi del debito sovrano della zona euro ha messo in luce il circolo vizioso che può innescarsi tra banche e debito sovrano.

In che modo funziona il circolo vizioso?

L'Unione bancaria contribuirà a spezzare il legame tra banche ed emittenti sovrani:

  • Le banche saranno più forti e più resistenti agli shock: la vigilanza comune garantirà che le banche rispettino effettivamente requisiti prudenziali più rigorosi che le obbligano a mantenere adeguate riserve di capitale e di liquidità. Ciò renderà le banche dell'UE più solide e ne rafforzerà la capacità di gestire in modo appropriato i rischi connessi alle loro attività e di assorbire le eventuali perdite.

  • Le banche in dissesto saranno sottoposte a risoluzione senza ricorso al denaro dei contribuenti, con effetti limitati sulle posizioni di bilancio delle amministrazioni pubbliche: la risoluzione sarà finanziata da azionisti e creditori delle banche e tramite un fondo di risoluzione finanziato dal settore. Le banche non dovrebbero essere salvate e la posizione del bilancio pubblico non verrà ulteriormente indebolita.

  • Le banche non saranno più "europee in vita, ma nazionali in punto di morte", in quanto saranno vigilate da un meccanismo realmente europeo e anche i fallimenti saranno gestiti da un meccanismo realmente europeo.

Riquadro 2:

agevolare la concessione da parte delle banche di prestiti alle imprese e alle famiglie

Le misure adottate a livello nazionale e senza coordinamento per far fronte ai fallimenti di banche, talvolta con la compartimentazione dei finanziamenti all'interno dei confini nazionali, e la forte interdipendenza tra le banche e gli Stati membri nei quali hanno sede hanno portato a una grave frammentazione del mercato unico per quanto riguarda i prestiti e i finanziamenti. Questa frammentazione è stata particolarmente dannosa all'interno della zona euro, dove ha ostacolato l'erogazione di prestiti all'economia reale e quindi la crescita.

Dati recenti mostrano che l'80% delle PMI tedesche che chiedono un prestito riescono ad ottenere la totalità del credito richiesto. Questa percentuale scende al 40% per i paesi dell'Europa meridionale e addirittura al 25% in Grecia. Inoltre, vi sono ancora differenze tra i tassi di interesse offerti alle imprese e alle famiglie, il che potrebbe compromettere l'incipiente ripresa.

Poiché nell'Unione bancaria tutte le banche sono soggette alla stessa autorità di vigilanza e allo stesso meccanismo di risoluzione, tutte le banche dovrebbero beneficiare di maggiore fiducia. La credibilità delle banche sul mercato dipenderà dal loro specifico profilo di rischio e sempre meno dalla solidità finanziaria degli Stati membri in cui sono stabilite. Di conseguenza dovrebbe essere più facile per le banche accedere ai finanziamenti a parità di condizioni in tutti gli Stati membri, il che a sua volta agevolerà la concessione di prestiti alle famiglie e alle imprese in tutta l'UE.

2. In che modo l'Unione bancaria rende più sicure le banche della zona euro?

Abbiamo tratto tutti gli insegnamenti dalla crisi. E ora disponiamo di un insieme di misure che ci consentono di gestire le problematiche del settore bancario in modo organico. Stiamo

— in primo luogo rendendo tutte le banche più sicure (prevenzione delle crisi),

— garantendo che, in caso di problemi, le autorità di vigilanza possano intervenire precocemente per gestirli (intervento precoce),

— e, se il peggio dovesse comunque accadere, assicurando che vi siano gli strumenti per gestire una crisi in maniera efficace (risoluzione).

2.1. Fase 1: prevenzione delle crisi

La Commissione europea ha presentato 28 proposte legislative riguardanti tutti gli operatori e i prodotti finanziari per migliorare la regolamentazione, la vigilanza e la governance del settore finanziario. Esse formano il corpus unico di regole. Le banche devono conformarvisi in tutto il mercato unico, il che è essenziale per assicurare che ovunque, senza eccezioni, vi sia una regolamentazione robusta, che garantisca parità di condizioni per le banche e un reale mercato unico dei servizi finanziari. A beneficiarne sono le banche, il settore finanziario in senso lato, ma anche i cittadini, i consumatori e i contribuenti.

2.1.1 Un'autorità di vigilanza più forte ed indipendente per garantire che le banche applichino le regole

Il meccanismo di vigilanza unico attribuisce alla Banca centrale europea (BCE) la responsabilità per la vigilanza sulle banche nella zona euro (e negli altri Stati membri partecipanti all'SSM).

La BCE assicurerà un vero e proprio meccanismo di vigilanza europeo che non sia prono alla protezione degli interessi nazionali, attenuerà il legame tra banche e finanze nazionali e terrà conto dei rischi per la stabilità finanziaria. La BCE assumerà il suo nuovo ruolo di autorità unica di vigilanza nel novembre 2014 e garantirà che il corpus unico di regole sia applicato in maniera uniforme e coerente in tutta la zona euro. Nel frattempo la BCE sta svolgendo una valutazione generale delle banche rilevanti e dei loro bilanci. Danièle Nouy è stata nominata prima presidente del meccanismo di vigilanza unico (MEMO/13/1155).

2.1.2 Requisiti prudenziali più rigorosi per avere banche più resilienti

Il pacchetto sui requisiti patrimoniali delle banche, il cosiddetto "pacchetto CRD IV" (costituito dalla direttiva sui requisiti patrimoniali IV e dal regolamento sui requisiti patrimoniali) (cfr. MEMO/13/690) recepisce i nuovi standard mondiali in materia di requisiti patrimoniali delle banche (comunemente noti come Basilea III) nel quadro giuridico dell'UE.

Le nuove regole in vigore dal 1º gennaio 2014 garantiscono che ora le banche detengano un livello sufficiente di capitale, in termini sia di quantità che di qualità. Con tali regole, l'UE ha rispettato l'impegno assunto al G20 di attuare il quadro di Basilea III in modo tempestivo.

2.1.3 Pianificazione tempestiva per le banche in condizioni critiche

Il settore finanziario in tutta l'Unione europea può ora contare su un quadro solido per le banche in difficoltà. Questo quadro per la risoluzione delle crisi bancarie (MEMO/14/297) impone alle banche di preparare piani di risanamento contenenti le misure da adottare per porre rimedio all'eventuale deterioramento della loro situazione finanziaria e piani di risoluzione per una risoluzione ordinata qualora non fossero più sostenibili.

Nell'Unione bancaria tale autorità è la BCE. Questi piani dovrebbero prevedere le opzioni per l'applicazione degli strumenti di risoluzione (per esempio il trasferimento delle attività ad una banca ponte e il bail-in, ovvero la riduzione degli strumenti di capitale o di altre passività) e le modalità per garantire la continuazione delle funzioni essenziali.

2.2. Fase 2: tempestiva azione correttiva in caso di problemi — intervento precoce

Oggi esistono delle regole che prevedono un intervento precoce in caso le banche versino in difficoltà. Alle autorità di vigilanza bancaria è attribuita un'ampia serie di poteri per consentire loro di intervenire qualora un ente si trovi in stato di dissesto finanziario (ad esempio, quando una banca viola, o è in procinto di violare, i requisiti patrimoniali fissati dalla normativa), ma prima che i problemi si acuiscano e la sua situazione finanziaria si degradi irreparabilmente. Essi sono definiti nei piani di risanamento delle banche e comprendono la possibilità di licenziare la direzione e nominare un amministratore straordinario, convocare un'assemblea degli azionisti per adottare riforme urgenti e vietare la distribuzione di dividendi o premi. Altre misure che l'autorità di vigilanza pertinente può richiedere alle banche sono la riduzione delle esposizioni a taluni rischi, l'aumento del capitale o modifiche alle strutture giuridiche o agli assetti societari.

Nell'Unione bancaria, se la sostenibilità di una banca è considerata a rischio, la BCE in veste di autorità di vigilanza unica supervisionerà l'intervento precoce in coordinamento con le pertinenti autorità di risoluzione delle crisi.

2.3. Fase 3: deterioramento irreparabile della situazione finanziaria della banca: la gestione della crisi tutela i depositanti e i contribuenti

2.3.1 Tutela dei contribuenti

I ripetuti salvataggi di banche hanno aumentato il debito pubblico e imposto un onere molto gravoso ai contribuenti. Le misure di aiuto di Stato autorizzate sotto forma di ricapitalizzazione e sostegno a fronte di attività deteriorate tra ottobre 2008 e dicembre 2012 ammontano a 591,9 miliardi di euro, ovvero al 4,6% del PIL dell'UE 2012 (Commissione). Se si includono le garanzie, l'importo dovrebbe salire a 1 600 miliardi di euro, pari al 13% del PIL dell'UE (Commissione) solo per il periodo 2008-2010. Cfr. IP/13/1301.

Se la situazione finanziaria di una banca si deteriora irreparabilmente, la direttiva BRRD garantisce mediante il meccanismo del "bail-in" che gli azionisti e i creditori delle banche sostengano la loro parte dei costi (cfr. riquadro 3).

Il meccanismo unico di risoluzione garantisce un'applicazione centralizzata ed efficace di tali regole all'interno dell'Unione bancaria. Esso garantisce che le decisioni complicate che devono essere prese in caso di risoluzione, in particolare se transfrontaliera, avvengano in tempi rapidi e con effetto vincolante per tutti gli Stati membri dell'Unione bancaria.

Perno del meccanismo unico di risoluzione è un Comitato unico di risoluzione forte, che sarà costituito da membri permanenti nonché dalla Commissione, dal Consiglio, dalla BCE e dalle autorità nazionali di risoluzione. Nella maggior parte dei casi, quando una banca della zona euro o stabilita in uno Stato membro partecipante all'Unione bancaria dovrà essere sottoposta a risoluzione, la BCE provvederà a notificare il caso al Comitato, alla Commissione e alle pertinenti autorità nazionali di risoluzione. Le procedure decisionali sono state attentamente calibrate in modo tale che sia possibile decidere in merito ad una risoluzione nell'arco di un fine settimana. (cfr. grafico 2).

Grafico 2:

Per evitare che i contribuenti siano chiamati a pagare, tutte le banche dell'UE dovranno versare in un fondo che agevolerà una risoluzione ordinata. Nell'Unione bancaria, tali fondi sono raggruppati in modo graduale, cosicché le risorse supplementari eventualmente necessarie per concedere alla banca finanziamenti a medio termine che le consentano di continuare ad operare durante la fase di ristrutturazione saranno prese dal fondo unico di risoluzione al quale contribuiranno tutte le banche dell'Unione bancaria a partire dal 2016 e che ammonterà a 55 miliardi di euro entro il 2024.

Riquadro 3: come funzionerà in pratica il meccanismo di bail-in?

Bail-in: la ricapitalizzazione mediante la riduzione delle passività e/o la loro conversione in capitale proprio dovrebbe consentire all'ente di continuare la propria attività, eviterebbe turbative del sistema finanziario causate dalla cessazione o dall'interruzione dei suoi servizi essenziali e darebbe alle autorità il tempo di ristrutturarlo o di dismettere parti della sua attività in maniera ordinata.

In breve: se una banca dovesse ricorrere al bail-in, le autorità prima ne svaluterebbero il capitale e successivamente seguirebbero un ordine predeterminato di riduzione di altre sue passività. Gli azionisti e gli altri detentori di strumenti quali obbligazioni convertibili e obbligazioni subordinate sosterrebbero le prime perdite.

I depositi al di sotto dei 100 000 EUR non verrebbero mai toccati: sono protetti integralmente in ogni caso.

La copertura delle perdite delle banche spetta nella misura massima possibile agli investitori privati e al settore bancario nel suo complesso, non ai contribuenti.

2.3.2 Tutela dei depositanti

In tutti gli Stati membri i depositi bancari continueranno a essere garantiti fino a 100 000 EUR per depositante per banca anche in caso di fallimento della banca. Questa garanzia dà ai risparmiatori un senso di stabilità finanziaria ed evita corse agli sportelli impedendo gravi conseguenze economiche.

Inoltre, i depositanti recupereranno il loro denaro più rapidamente, entro 7 giorni lavorativi (rispetto ai 20 attuali) e i sistemi di garanzia dei depositi nazionali saranno molto meglio finanziati per adempiere alla loro funzione, in particolare tramite un livello significativo di finanziamento ex ante: su un periodo di 10 anni le banche dovranno versare un importo pari allo 0,8% dei depositi coperti. Se i fondi ex-ante risultano insufficienti, il sistema di garanzia dei depositi raccoglierà contributi ex-post immediati dal settore bancario, e, in ultima istanza, avrà accesso a meccanismi di finanziamento alternativi, quali prestiti erogati da soggetti terzi pubblici o privati. Vi sarà anche un meccanismo volontario di mutua concessione di prestiti tra sistemi di garanzia dei depositi di paesi diversi dell'UE (MEMO/13/1176).

A norma della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (BRRD) i privati cittadini e le piccole imprese con depositi superiori a 100 000 EUR beneficeranno di un trattamento preferenziale ("preferenza ai depositanti"). Essi non subiranno perdite prima degli altri creditori non garantiti e pertanto si trovano al livello più basso nella gerarchia del bail-in. Gli Stati membri hanno anche un margine di flessibilità per escluderli completamente.

2.3.4 Meccanismi di protezione (backstops)

Una volta posto in atto pienamente il quadro fin qui delineato, nella grande maggioranza dei casi non sarà necessario alcun sostegno finanziario pubblico. Ma in circostanze eccezionali potrebbero essere necessarie risorse supplementari, e per tali casi occorre adottare disposizioni chiare e appropriate in materia di meccanismi di protezione. Tali meccanismi devono essere fiscalmente neutri a medio termine e i relativi fondi devono essere restituiti nel corso del tempo dal settore bancario sotto forma di prelievi.

Il regolamento SRM prevede che il Comitato, in collaborazione con gli Stati membri, stipuli una linea di credito per rafforzare la capacità di prestito del fondo entro l'entrata in applicazione del regolamento. Il regolamento SRM non stabilisce tuttavia un meccanismo di protezione comune a supporto del fondo, meccanismo che sarà oggetto di esame nel corso dei prossimi anni come indicato in una dichiarazione del Consiglio a dicembre1.

3. Cosa succede se i problemi si manifestano prima che l'intero sistema sia operativo?

La BCE e l'Autorità bancaria europea stanno effettuando un esercizio globale per valutare lo stato delle banche e sottoporle a prove di stress prima che il meccanismo di vigilanza unico sia pienamente operativo nel novembre 2014.

Se dovesse emergere che le banche appartenenti all'Unione bancaria non dispongono di capitale sufficiente, si attiva il meccanismo a cascata convenuto: in primo luogo le banche dovrebbero reperire capitale sui mercati o tramite altre fonti private. Qualora ciò non fosse sufficiente, potrebbe essere impegnato denaro pubblico a livello nazionale, a condizioni rigorose e conformemente alle regole sugli aiuti di Stato (cfr. riquadro 4). In secondo luogo, se i meccanismi nazionali di protezione non sono sufficienti, possono essere utilizzati strumenti a livello europeo, in particolare il meccanismo europeo di stabilità2. Se le banche non sono più sostenibili, possono essere sottoposte a risoluzione in base ai regimi nazionali.

Riquadro 4: norme in materia di aiuti di stato

La Commissione europea ha adottato le sue norme temporanee sugli aiuti di Stato per quanto riguarda il sostegno pubblico ad istituti finanziari durante la crisi. Una comunicazione della Commissione europea contiene le norme aggiornate sugli aiuti di Stato concessi alle banche durante la crisi che sono applicabili a partire dal 1º agosto 2013.

Il cambiamento principale è stato il rafforzamento della "ripartizione degli oneri": le banche sono tenute a elaborare un solido piano di ristrutturazione o liquidazione ordinata prima di poter beneficiare di ricapitalizzazioni o di misure di sostegno a fronte di attività deteriorate. Inoltre, i requisiti per la ripartizione degli oneri sono stati rafforzati: se le banche hanno un deficit di capitale, i loro azionisti e creditori non garantiti ora sono tenuti a contribuire in primis e solo successivamente possono essere concessi finanziamenti pubblici.

. Cfr. IP/13/672 e MEMO/13/886

1 :

http://www.eurozone.europa.eu/media/502738/20131218-SRM-backstop-statement.pdf


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