Navigation path

Left navigation

Additional tools

Pankkiunioni euroalueen rahoitusvakautta palauttamaan

European Commission - MEMO/14/294   15/04/2014

Other available languages: EN FR DE DA ES NL IT SV PT EL CS ET HU LT LV MT PL SK SL BG RO HR

Euroopan komissio

TAUSTATIEDOTE

Bryssel 15. huhtikuuta 2014

Pankkiunioni euroalueen rahoitusvakautta palauttamaan

1. Pankkiunioni pähkinänkuoressa

Finanssikriisin puhjettua vuonna 2008 Euroopan komissio on tehnyt paljon työtä ottaakseen kaikista kriisistä saaduista kokemuksista opiksi ja luodakseen turvallisemman ja vakaamman finanssialan. Komissio on ehdottanut 28:aa uutta sääntöä, joilla rahoitusalaa säännellään ja valvotaan paremmin niin, että pankkien tekemät virheet eivät tulevaisuudessa lankeaisi veronmaksajien maksettaviksi. Suurin osa näistä säännöistä on jo voimassa tai viimeistelyvaiheessa.

Kuva 1: EU:n rahoitusalan uudistuksen keskeiset palaset

Finanssikriisin kärjistyttyä ja käännyttyä euroalueen velkakriisiksi vuosina 2010-2011 kävi selväksi, että maissa, joilla oli yhteinen valuutta ja jotka olivat siksi sitäkin enemmän riippuvaisia toisistaan, oli ryhdyttävä jämerämpiin toimiin erityisesti pankkien ja julkisen talouden välisen noidankehän rikkomiseksi (ks. laatikko 1).

Tästä syystä valtion- ja hallitusten päämiehet sopivat kesäkuussa 2012 pankkiunionin perustamisesta. Pankkiunioni viimeistelee talous- ja rahaliiton ja mahdollistaa sen, että EU:n laajuisia sääntöjä voidaan soveltaa keskitetysti euroalueen pankkeihin (sekä halukkaiden euroalueen ulkopuolisten jäsenvaltioiden pankkeihin).

Pankkiunionin perustana on kaikkien 28 jäsenvaltion pankkeja koskeva uusi sääntelykehys yhteisessä sääntökirjassa vahvistettuine yhteisine sääntöineen. Yhteisten sääntöjen avulla pankkikriisejä voidaan ehkäistä jo ennalta (erityisesti vakavaraisuusdirektiivi ja -asetus MEMO/13/690), ja jos pankki lopulta kuitenkin joutuu vaikeuksiin, säännöt tarjoavat yhteiset puitteet prosessin hallinnoimiseksi, mukaan lukien keinot ajaa pankki hallitusti alas (pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi, MEMO/14/297). Yhteisillä säännöillä myös varmistetaan, että EU:n tallettajille taataan talletussuoja 100 000 euroon saakka (tallettajaa ja pankkia kohden) aina ja kaikkialla EU:ssa (talletussuojadirektiivi – MEMO/14/296).

Pankkiunioni takaa näiden sääntöjen yhdenmukaisen täytäntöönpanon euroalueella. Ensinnäkin, Euroopan keskuspankki (EKP) valvoo marraskuusta 2014 alkaen euroalueen kaikkia 6 000:ta pankkia yhteisen valvontamekanismin puitteissa (MEMO/13/780). Pankkien taloudellisesta tilasta on parhaillaan tekeillä kattava arviointi, jotta EKP:lla olisi alusta asti selkeä kuva valvomiensa pankkien tilanteesta.

Toiseksi, niissä harvoissa tapauksissa, joissa pankki tiukemmasta valvonnasta huolimatta kaatuu, pankin kriisinratkaisua voidaan hiljattain hyväksytyn yhteisen kriisinratkaisumekanismin (MEMO/14/295) ansiosta hallinnoida tehokkaammin yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja yhteisen kriisinratkaisurahaston avulla. Ja jos pankki kaatuu, yhteinen kriisinratkaisumekanismi on rajojen yli toimivia pankkeja koskevien selkeiden päätöksentekosääntöjensä ja erittäin kokeneen henkilöstön ansiosta paljon tehokkaampi kriisinratkaisussa kuin nykyiset lukuisat kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset.

Rahoitusalaa koskeva uusi EU:n laajuinen sääntelykehys ja toimintavalmis pankkiunioni merkitsevät suurta askelta EU:n taloudellisessa ja rahapoliittisessa yhdentymisessä (MEMO/14/244). Se lopettaa veronmaksajilla kustannettavien valtavien pankkitukien aikakauden ja auttaa palauttamaan rahoitusmarkkinoiden vakauden. Näin rahoitusalalle syntyy oikeanlaiset edellytykset lainoittaa reaalitaloutta, mikä puolestaan elvyttää taloutta ja synnyttää työpaikkoja (ks. laatikko 2).

Laatikko 1: Pankkien ja julkisen talouden välinen noidankehä

Euroalueen valtionvelkakriisissä on korostunut pankkien ja valtionvelan välinen potentiaalinen noidankehä.

Miten noidankehä toimii?

Pankkiunioni auttaa katkaisemaan pankkien ja valtioiden välisen takaisinkytkennän:

  • Pankit vahvistuvat ja kestävät paremmin häiriöitä: Yhteisen valvonnan avulla varmistetaan pankkeja koskevien tiukempien vakavaraisuusvaatimusten tehokas täytäntöönpano. Pankeilla on oltava riittävät pääomavarannot ja likviditeetti. Tämän myötä EU:n pankit ovat vakaampia, niiden valmius hallita toimintaansa liittyviä riskejä asianmukaisesti vahvistuu, ja ne kykenevät sietämään mahdollisia tappioita.

  • Kaatumassa olevien pankkien kriisinratkaisu hoidetaan kajoamatta veronmaksajien rahoihin, mikä vähentää julkiseen talouteen kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia: Pankkien kriisinratkaisun rahoittajina toimivat pankkien osakkeenomistajat ja velkojat sekä toimialan rahoittama kriisinratkaisurahasto. Pankkeja ei pidä pelastaa verovaroin eikä julkisen talouden rahoitusasemaa heikentää entisestään.

  • Pankkien osalta ei enää päde mantra, että niiden "toiminta on Euroopan laajuista mutta kaatuminen kansallinen ongelma", sillä niiden toimintaa valvotaan ja mahdollisia konkursseja hoidetaan aidosti eurooppalaisella mekanismilla.

Laatikko 2:

Helpotetaan pankkien lainanantoa yrityksille ja kotitalouksille

Luotonannon ja rahoituksen tarjonnan sisämarkkinat ovat pirstoutuneet vakavasti siksi, että valtiot ovat vastanneet pankkikonkursseihin koordinoimattomatta toimiaan ja turvautuen toisinaan rahoituksen kohdentamiseen tiettyyn tarkoitukseen kansallisten rajojen sisällä. Toinen syy pirstoutumiseen ovat pankkien ja niiden sijaintimaiden väliset suuret keskinäiset riippuvuudet. Pirstoutuminen on ollut erityisen vahingollista euroalueella, sillä se on hankaloittanut tehokasta lainanantoa reaalitaloudelle ja näin ollen talouden kasvua.

Viimeaikaiset luvut osoittavat, että 80 prosenttia saksalaisista lainaa pyytävistä pk-yrityksistä on onnistunut saamaan pyytämänsä luoton kokonaisuudessaan. Tämä prosenttiosuus laskee Etelä-Euroopan maissa 40 prosenttiin ja Kreikassa niinkin alas kuin 25 prosenttiin. Lisäksi yrityksille ja kotitalouksille tarjotuissa koroissa on edelleen eroja, mikä saattaa haitata orastavaa elpymistä.

Koska pankkiunionissa kaikilla pankeilla on sama valvontaviranomainen ja sama kriisinratkaisumekanismi, luottamuksen kaikkiin pankkeihin pitäisi kasvaa. Pankkien markkinauskottavuus riippuu jatkossa niiden omasta riskiprofiilista ja yhä vähemmän niiden sijaintimaan rahoitusasemasta. Näin kaikkien jäsenvaltioiden pankkien pitäisi saada rahoitusta samoin ehdoin, jolloin niiden on helpompi myöntää jälleen lainoja kotitalouksille ja yrityksille eri puolilla EU:ta.

2. Miten pankkiunioni aikaansaa turvallisemman pankkialan euroalueella?

Kaikista kriisistä saaduista kokemuksista otetaan opiksi, ja käytettävissä on nyt toimenpidevalikoima, jolla pankkeja käsitellään kokonaisvaltaisesti. Tarkoituksena on

- tehdä kaikista pankeista jo alun perinkin turvallisia (kriisien ennaltaehkäisy),

- varmistaa, että ongelmatapauksissa valvontaviranomaiset voivat puuttua tilanteeseen varhaisessa vaiheessa kriisien hallitsemiseksi (varhaiset toimet)

- ja jos pahin kuitenkin tapahtuu, varmistaa, että käytettävissä on tarvittavat välineet kriisin hallitsemiseksi tehokkaasti (kriisinratkaisu).

2.1 Vaihe 1: Kriisien ennaltaehkäisy

Euroopan komissio on tehnyt 28 lainsäädäntöehdotusta, jotka kattavat kaikki rahoitusalan toimijat ja tuotteet ja joilla rahoitusalaa voidaan valvoa ja säännellä paremmin. Ehdotuksista muodostuu yksi yhteinen sääntökirja, jota pankkien on noudatettava kaikkialla sisämarkkinoilla. Tämä on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan varmistaa, että sääntely on vahvaa kaikkialla eikä siinä ole porsaanreikiä. Näin voidaan taata tasapuoliset toimintaedellytykset pankeille ja todelliset rahoituspalvelujen sisämarkkinat. Tästä hyötyvät pankit ja yleensäkin koko rahoitusala sekä kansalaiset, kuluttajat ja veronmaksajat.

2.1.1 Vahva itsenäinen valvontaviranomainen varmistaa, että pankit noudattavat sääntöjä

Yhteisessä valvontamekanismissa Euroopan keskuspankilla (EKP) on vastuu euroalueen (ja muiden yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvien jäsenvaltioiden) pankkien valvomisesta.

EKP takaa aidosti eurooppalaisen valvontamekanismin, joka ei pyri suojelemaan kansallisia etuja. Lisäksi se purkaa pankkien ja julkisen talouden välistä yhteyttä ja ottaa huomioon rahoitusvakauteen kohdistuvat riskit. EKP ryhtyy hoitamaan uutta valvontatehtäväänsä marraskuussa 2014. Se varmistaa, että yhteistä sääntökirjaa sovelletaan yhdenmukaisesti ja johdonmukaisesti euroalueella. Sitä ennen EKP arvioi kattavasti kaikki tärkeimmät pankit ja niiden taseet. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ensimmäiseksi puheenjohtajaksi on nimitetty Danièle Nouy (MEMO/13/1155).

2.1.2 Tiukemmat vakavaraisuusvaatimukset – vakaammat pankit

Pankkien pääomaa koskevat uudet kansainväliset standardit (tunnetaan yleisesti Basel III -kehyksenä) sisällytetään EU:n oikeudelliseen kehykseen pankkien vakavaraisuusvaatimuspaketilla eli nk. ”CRD IV -paketilla (joka koostuu vakavaraisuusdirektiivistä ja vakavaraisuusasetuksesta)" (ks. MEMO/13/690).

Uusilla 1. tammikuuta 2014 voimaan tulleilla säännöillä varmistetaan, että pankeilla on nyt riittävästi pääomaa, niin määrällisesti kuin laadullisestikin. Näiden sääntöjen myötä EU on täyttänyt G20-ryhmälle antamansa sitoumuksen Basel III -kehyksen nopeasta täytäntöönpanosta.

2.1.3 Oikea-aikainen suunnittelu kriittisessä kunnossa oleville pankeille

Koko Euroopan unionin rahoitusala voi nyt luottaa vahvoihin puitteisiin, kun pankit joutuvat vaikeuksiin. Pankkikriisi- ja kriisinratkaisukehys (MEMO/14/297) edellyttää, että pankit laativat elvytyssuunnitelmat, joissa kuvataan toimenpiteet, joihin ne ryhtyisivät pysyäkseen elinkelpoisina taloudellisen tilanteensa heiketessä, sekä kriisinratkaisusuunnitelmat hallittua kriisinratkaisua varten siinä tapauksessa, että ne eivät enää olisi elinkelpoisia.

Pankkiunionissa kyseinen viranomainen on EKP. Suunnitelmissa olisi esitettävä kriisinratkaisuvälineiden vaihtoehtoja (esim. varojen siirtäminen omaisuudenhoitoyhtiölle, pääomainstrumenttien tai muiden velkojen alaskirjaus) ja keinoja varmistaa kriittisten toimintojen jatkuvuus.

2.2 Vaihe 2: Oikea-aikaiset korjaavat toimet ongelmien ilmetessä – varhainen asiaan puuttuminen

Käytettävissä on nyt sääntöjä, joiden avulla pankkien ongelmiin voidaan puuttua jo varhaisessa vaiheessa. Pankkivalvontaviranomaisille on myönnetty laajennetut toimivaltuudet, jotta ne voivat puuttua asiaan, kun rahoituslaitos joutuu taloudellisiin vaikeuksiin (esim. jos pankki ei noudata lakisääteisiä pääomavaatimuksia tai näin on vaarassa käydä), ennen kuin ongelmat kärjistyvät ja laitoksen taloudellinen tilanne heikkenee peruuttamattomasti. Toimivaltuudet on vahvistettu pankkien elvytyssuunnitelmissa ja niihin sisältyy mahdollisuus vapauttaa pankin johto tehtävistään ja nimittää erityisjohtaja, kutsua osakkeenomistajat koolle hyväksymään kiireelliset uudistukset ja kieltää osinkojen tai bonuksien jakaminen. Valvontaviranomainen voi myös vaatia, että pankki pienentää tiettyjä riskejään, kasvattaa pääomaansa tai tekee muutoksia oikeudellisiin tai yritysrakenteisiinsa.

Jos pankin elinkelpoisuuden katsotaan olevan vaarassa, pankkiunionissa EKP valvoo yhteisenä valvontaviranomaisena varhaisia toimia koordinoidusti asianomaisten kriisinratkaisuviranomaisten kanssa.

2.3 Vaihe 3: Pankin taloudellisen tilanteen heiketessä pelastuskelvottomaksi: tallettajia ja veronmaksajia suojeleva kriisinhallinta

2.3.1 Veronmaksajien suojelu

Pankkien jatkuvat pelastusoperaatiot ovat lisänneet julkista velkaa ja sälyttäneet erittäin raskaan taakan veronmaksajille. Hyväksytyt valtiontukitoimenpiteet, jotka toteutettiin lokakuun 2008 ja joulukuun 2012 välisenä aikana pääomapohjan vahvistamisen ja omaisuuseriin kohdistuneiden tukitoimien muodossa, olivat suuruudeltaan 591,9 miljardia euroa eli 4,6 prosenttia EU:n vuoden 2012 bruttokansantuotteesta (komissio). Jos tähän lisätään takaukset, luku olisi 1,6 biljoonaa euroa eli 13 prosenttia EU:n vuosien 2008–2010 bruttokansantuotteesta (komissio). Ks. IP/13/1301.

Jos jonkin pankin taloudellinen tilanne heikkenee pelastuskelvottomaksi, pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi varmistaa, että pankin osakkeenomistajien ja velkojien on maksettava osuutensa kustannuksista velkakirjojen arvon alaskirjauksen kautta. (ks. laatikko 3)

Yhteinen kriisiratkaisumekanismi takaa kyseisten sääntöjen keskitetyn ja tehokkaan soveltamisen pankkiunionissa. Erityisesti rajat ylittävässä kriisinratkaisussa tarvittavat monimutkaiset päätökset voidaan mekanismin ansiosta tehdä nopeasti ja kaikkia pankkiunionin jäsenvaltioita sitovasti.

Yhteinen kriisinratkaisumekanismi rakentuu vahvan yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ympärille. Siinä ovat mukana pysyvät jäsenet sekä komissio, neuvosto, EKP ja kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset. Kun euroalueelle tai pankkiunioniin osallistuvaan jäsenvaltioon sijoittautunut pankki on asetettava kriisinratkaisuun, EKP ilmoittaa asiasta pääsääntöisesti kriisinratkaisuneuvostolle, komissiolle ja asianomaisille kansallisille kriisinratkaisuviranomaisille. Päätöksentekomenettelyt on hiottu huolellisesti siten, että kriisinratkaisusta on mahdollista päättää viikonlopun aikana. (ks. kuva 2)

Kuvio 2

Jotta veronmaksajien kukkarolle ei tarvitsisi mennä, EU:n kaikkien pankkien on osallistuttava kriisinratkaisun sujuvoittamiseen. Pankkiunionissa varoja kootaan vähitellen yhteiseen kriisinratkaisurahastoon. Pankkiunioniin osallistuvien maiden kaikki pankit maksavat vuodesta 2016 alkaen osuutensa tähän rahastoon, jonka varat tulevat olemaan 55 miljardia euroa vuoteen 2024 mennessä. Jos lisäresursseja sitten tarvitaan, jotta jollekin pankille voidaan tarjota keskipitkän aikavälin rahoitusta, jotta se voisi jatkaa toimintaansa uudelleenjärjestelyn aikana, varat otetaan tästä yhteisestä rahastosta.

Laatikko 3: Miten velkakirjojen arvon alaskirjauksen järjestelmä toimii käytännössä?

Velkakirjojen arvon alaskirjaus (bail-in): Pääomapohjan vahvistaminen velkojen alaskirjaamisen ja/tai omaksi pääomaksi muuntamisen kautta mahdollistaa sen, että rahoituslaitos pystyy jatkamaan päivittäistä toimintaansa, rahoitusjärjestelmälle ei aiheudu häiriöitä, joita taas laitoksen kriittisten palvelujen lopettaminen tai keskeyttäminen aiheuttaisivat, ja viranomaisilla on aikaa hoitaa laitoksen uudelleenjärjestelyä tai ajaa hallitusti alas osia sen liiketoiminnasta.

Lyhyesti sanottuna: jos pankin on turvauduttava velkakirjojen arvon alaskirjaukseen, viranomaisten olisi ensin alaskirjattava kaikki osakkeenomistajien saatavat ja noudatettava sen jälkeen ennakolta määrättyä järjestystä muiden velkojen alaskirjauksessa. Osakkeenomistajat ja muiden instrumenttien kuten vaihtovelkakirjalainojen ja vähemmän etuoikeutettujen joukkolainojen omistajat vastaavat tappioista ensin.

Alle 100 000 euron talletuksiin ei kosketa ikinä: ne ovat aina täysin suojattuja.

Vastuu pankkien tappioiden kattamisesta on asetettu mahdollisimman pitkälle pankkien yksityisille sijoittajille ja koko pankkisektorille - ei veronmaksajille.

2.3.2 Tallettajien suojelu

Kaikissa jäsenvaltioissa olevat pankkitalletukset taataan edelleen 100 000 euroon saakka tallettajaa ja pankkia kohti, vaikka pankki menisikin konkurssiin. Tämä suoja tuo tallettajille taloudellista vakautta ja merkitsee sitä, että he eivät ryntää tekemään hätänostoja pankeistaan. Näin ehkäistään vakavat taloudelliset seuraukset.

Lisäksi tallettajat saavat rahansa nopeammin, 7 työpäivän kuluessa (entisten 20:n sijasta), ja kansalliset talletussuojajärjestelmät saavat huomattavasti paremmin rahoitusta takaustensa tukemiseksi. Esimerkiksi ennakkorahoituksen määrä tulee olemaan merkittävä: pankeista kerätään 0,8 prosenttia suojatuista talletuksista 10 vuoden aikana. Jos ennakkovarat osoittautuvat riittämättömiksi, talletussuojajärjestelmään kerätään välittömästi jälkikäteen suoritettavia rahoitusosuuksia pankkialalta. Viime kädessä talletussuojajärjestelmä voi käyttää vaihtoehtoisia rahoitusjärjestelyjä, kuten julkisista tai yksityisistä lähteistä myönnettäviä lainoja. Lisäksi eri EU-maiden kansallisten talletussuojajärjestelmien välillä on olemassa keskinäisen lainanannon vapaaehtoinen mekanismi. (MEMO/13/1176)

Pankkien elvytystä ja kriisinratkaisua koskevan direktiivin puitteissa yksityishenkilöt ja pienet yritykset, joilla on yli 100 000 euron arvosta talletuksia, hyötyvät tallettajien etusijalle asettamista koskevasta periaatteesta. Niille ei aiheudu tappioita ennen muita vakuudettomia velkojia, eli ne ovat velkakirjojen arvon alaskirjauksessa vuorossa aivan viimeisinä. Jäsenvaltioilla on jopa tietty joustomahdollisuus jättää ne kokonaan alaskirjauksen ulkopuolelle.

2.3.4 Varautumisjärjestelyt

Kun kaikki edellä mainitut järjestelyt on toteutettu, veronmaksajien rahoihin ei useimmissa tapauksissa tarvitse lainkaan turvautua. Poikkeuksellisissa olosuhteissa lisäresurssit saattavat kuitenkin olla tarpeen, ja tällöin on huolehdittava selkeistä ja asianmukaisista varautumisjärjestelyistä. Niiden on oltava keskipitkällä aikavälillä verotuksellisesti neutraaleja, ja pankkialan on maksettava ne takaisin alan maksuista.

Yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevassa asetuksessa säädetään, että kriisinratkaisuneuvoston olisi asetuksen voimaantuloon mennessä tehtävä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa sopimus rahaston luotonantokapasiteetin parantamiseksi. Asetuksessa rahastolle ei vielä vahvisteta yhteistä varautumisjärjestelyä. Asiaa aiotaan tarkastella lähivuosina neuvoston joulukuisen julistuksen mukaisesti.1

3. Mitä tapahtuu, jos ongelmia ilmenee ennen kuin koko järjestelmä on toimintavalmiudessa?

EKP:lla ja Euroopan pankkiviranomaisella on parhaillaan meneillään kattava prosessi, jossa pankkien tilanne arvioidaan ja niille suoritetaan stressitestit ennen kuin yhteinen valvontamekanismi alkaa toimia täysimääräisesti marraskuussa 2014.

Jos pankkiunioniin osallistuvalla pankilla on puutetta pääomasta, käynnistyy sovittu pääoman vahvistamisketju: ensi kädessä pankin olisi itse hankittava pääomaa markkinoilta tai muista yksityisistä lähteistä. Jos tämä ei riitä, julkisia varoja voidaan käyttää kansallisella tasolla tiukoin edellytyksin ja valtiontukisääntöjen mukaisesti (ks. laatikko 4). Toisessa vaiheessa, jos kansalliset varautumisjärjestelyt eivät riitä, voidaan käyttää EU:n tason välineitä, kuten Euroopan vakausmekanismia. 2 Ja jos pankki ei enää ole elinkelpoinen, se voidaan asettaa kriisinratkaisuun kansallisten järjestelyjen mukaisesti.

Laatikko 4: Valtiontukisäännöt

Euroopan komissio on mukauttanut väliaikaisia valtiontukea koskevia sääntöjään, jotka koskevat julkista tukea rahoituslaitoksille kriisin aikana. Euroopan komission tiedonannossa esitetään 1. päivästä elokuuta 2013 voimassa olevat tarkistetut EU:n kriisisäännöt, jotka koskevat pankeille kriisin aikana myönnettävää valtiontukea.

Tärkein muutos on "vastuunjaon" vahvistaminen: Pankkien on laadittava asianmukainen suunnitelma uudelleenjärjestelyä tai toiminnan lopettamista varten ennen kuin ne voivat hyötyä pääomapohjan vahvistamista tai omaisuuserien suojaamista koskevista toimenpiteistä. Lisäksi vastuunjakoa koskevia vaatimuksia on tiukennettu: jos pankilla on puutetta pääomasta, sen osakkeenomistajat ja etuoikeudettomat velkojat ovat ensiksi maksuvuorossa ennen kuin julkista rahoitusta myönnetään.

Ks. IP/13/672 ja MEMO/13/886


Side Bar

My account

Manage your searches and email notifications


Help us improve our website