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Europäische Kommission

PRESSEMITTEILUNG

Brüssel, 09. März 2015

Updated version of first memo published on 15/04/2014

Bankenunion: Wiederherstellung der Finanzstabilität im Euroraum

1. Die Bankenunion im Überblick

Seit Beginn der Krise im Jahr 2008 hat die Europäische Kommission hart daran gearbeitet, aus den aufgetretenen Problemen die richtigen Lehren zu ziehen und einen sichereren und solideren Finanzsektor zu schaffen. Sie hat zu diesem Zweck 28 neue Vorschriften für eine bessere Regulierung, Überwachung und Steuerung des Finanzsektors vorgeschlagen, um auszuschließen, dass die Steuerzahler in Zukunft erneut zur Kasse gebeten werden, wenn Banken Fehler begehen. Die meisten dieser Bestimmungen sind mittlerweile in Kraft getreten oder werden in Kürze verabschiedet.

Abbildung 1: Kernstücke der EU-weiten Finanzreform

Im Laufe der Finanzkrise, die 2010/11 in eine Schuldenkrise des Euroraums mündete, wurde deutlich, dass Länder, die eine gemeinsame Währung haben und deshalb noch stärker voneinander abhängig sind, mehr tun mussten, um insbesondere den Teufelskreis zwischen Banken und öffentlichen Finanzen zu durchbrechen. (Siehe Kasten 1)

Deshalb haben die Staats- und Regierungschefs im Juni 2012 beschlossen, die Wirtschafts- und Währungsunion durch eine Bankenunion zu ergänzen, damit EU-weit geltende Bankenvorschriften im Euroraum (und in nicht zum Euroraum gehörenden teilnahmebereiten Mitgliedstaaten) auf zentraler Ebene angewandt werden könnten.

Der neue Rechtsrahmen mit gemeinsamen Vorschriften für die Banken in allen 28 Mitgliedstaaten ist als einheitliches Regelwerk ausgelegt und Fundament der Bankenunion. Gemeinsame Regeln werden dazu beitragen, Bankenkrisen gar nicht erst entstehen zu lassen (insbesondere Eigenkapitalrichtlinie und -verordnung – siehe MEMO/13/690). Sollten Banken dennoch in Schwierigkeiten geraten, bieten sie einen gemeinsamen Handlungsrahmen, der auch Instrumente für eine geordnete Abwicklung umfasst (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken (BRRD) – siehe IP/14/2862 und MEMO/14/297). Dank der gemeinsamen Vorschriften haben in der EU alle Sparer die Gewissheit, dass ihre Einlagen jederzeit und überall in der EU bis zu 100 000 EUR (pro Einleger und Bank) geschützt sind (Richtlinie über Einlagensicherungssysteme – siehe MEMO/14/296).

Die Bankenunion gewährleistet eine einheitliche Anwendung dieser Vorschriften im Euroraum. Erstens übernahm die Europäische Zentralbank (EZB) im November 2014 im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus die Aufsicht über alle 5 500 Banken des Euroraums (MEMO/13/780). Um sicherzustellen, dass die EZB sich von Anfang an ein gutes Bild von der Lage der Banken, die sie beaufsichtigt, machen konnte, wurde im Jahr 2014 eine umfassende Bewertung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Banken vorgenommen.

Zweitens wird im seltenen Fall, dass Banken trotz der verstärkten Aufsicht zahlungsunfähig würden, der einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM) (siehe MEMO/14/295), der sich auf einen Ausschuss für die einheitliche Abwicklung (SRB) und einen gemeinsamen Abwicklungsfonds (SRF) stützt, eine effizientere Abwicklung von Banken ermöglichen (siehe MEMO/14/2764). Beim Ausfall einer Bank wird der SRM dank der eindeutigen Regeln für grenzüberschreitend tätige Banken und der reichen Erfahrung seiner Mitarbeiter eine viel effizientere Abwicklung gewährleisten können als bei dem derzeitigen Flickenteppich nationaler Abwicklungsbehörden möglich ist.

Die Mitglieder des SRB (Vorsitzende, stellvertretender Vorsitzender und die vier anderen ständigen Mitglieder) wurden vom Rat am 19. Dezember 2014 offiziell ernannt und haben ihre Posten im März 2015 angetreten (siehe IP/14/2784).

Zusammen mit dem neuen EU-weit geltenden Regulierungsrahmen für den Finanzsektor stellt die Vollendung der Bankenunion einen wichtigen Schritt zur weiteren Wirtschafts-und Währungsintegration der EU dar (MEMO/14/244). Sie bedeutet das Ende einer Zeit massiver, durch die Steuerzahler finanzierter Rettungspakete und trägt zur Wiederherstellung der Finanzstabilität bei. Dies wiederum schafft günstigere Voraussetzungen für die Kreditvergabe des Finanzsektors an die Realwirtschaft, die Förderung der wirtschaftlichen Erholung und die Schaffung von Arbeitsplätzen (siehe Kasten 2).

Kasten 1: Der Teufelskreis zwischen Banken und öffentlichen Finanzen

Die Staatsschuldenkrise des Euroraums hat gezeigt, dass zwischen Banken und Staatsanleihen ein Teufelskreis bestehen kann.

Wie funktioniert dieser Teufelskreis?

Die Bankenunion wird dazu beitragen, die Verbindung zwischen Banken und Staaten zu durchbrechen:

  • Banken werden solider und schockresistenter: Die gemeinsame Bankenaufsicht wird eine wirksame Durchsetzung der strengeren Aufsichtsanforderungen an die Banken gewährleisten; diese werden dazu verpflichtet, ausreichend Kapital und Liquidität vorzuhalten. Dadurch werden die EU-Banken solider, können Risiken im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeiten angemessener steuern und etwaige Verluste besser auffangen.

  • Abwicklung insolventer Banken ohne Steuergelder, weniger negative Auswirkungen auf die öffentliche Haushaltslage: Die Abwicklung von Banken wird durch die Anteilseigner und Gläubiger der Banken und einen durch die Finanzbranche ausgestatteten Abwicklungsfonds finanziert. Eine Rettung von Banken („Bail-out“) und die damit verbundene Schwächung der öffentlichen Haushaltslage wird nicht mehr nötig sein.

  • „Europäisch leben, national sterben“. Dies wird für Banken nicht mehr gelten, da sie nun einem echten europäischen Aufsichtsmechanismus unterliegen und jede Insolvenz im Rahmen eines echten europäischen Mechanismus verwaltet wird.

Kasten 2:

Einfachere Kreditvergabe an Unternehmen und private Haushalte

Unkoordinierte nationale Reaktionen auf die Insolvenz von Banken, die gelegentliche Abschirmung von Finanzmitteln innerhalb der nationalen Grenzen und ausgeprägte wechselseitige Abhängigkeiten zwischen Banken und den Mitgliedstaaten, in denen sie ansässig sind, führten zu einer starken Fragmentierung des Binnenmarkts für Kreditvergabe und Finanzierung. Besonders schädlich war diese Fragmentierung innerhalb des Euroraums, wo eine effiziente Kreditvergabe an die Realwirtschaft behindert und damit das Wachstum gebremst wurde.

Jüngsten Zahlen zufolge wird in Deutschland 75 % der KMU, die einen Kredit in Anspruch nehmen wollen, dieser in voller Höhe gewährt. In südeuropäischen Ländern fällt dieser Prozentsatz auf 50 %, in Griechenland auf 25 %.

Da in der Bankenunion alle Banken der gleichen Aufsichtsbehörde und dem gleichen Abwicklungsmechanismus unterliegen, dürfte das Vertrauen in alle Banken zunehmen. Die Glaubwürdigkeit einer Bank auf den Märkten wird stärker von ihrem spezifischen Risikoprofil und immer weniger von der Finanzkraft des Mitgliedstaats, in dem sie ihren Sitz hat, abhängen. Dies dürfte die Finanzierungsbedingungen für Banken in allen Mitgliedstaaten stärker angleichen, so dass diese in der gesamten EU leichter zu einer normalen Kreditvergabe an private Haushalte und Unternehmen zurückfinden können.

2. Inwiefern macht die Bankenunion den Bankensektor im Euroraum sicherer?

Wir haben die Lehren aus der Krise gezogen und ein umfassendes Instrumentarium an Maßnahmen für den Umgang mit Banken geschaffen. Wir

- machen alle Banken sicherer (Krisenprävention),

- sorgen dafür, dass die Aufsichtsbehörden im Falle von Problemen frühzeitig eingreifen können (Frühintervention),

- stellen sicher, dass wir im schlimmsten Fall über Instrumente für eine effiziente Krisenbewältigung verfügen (Bankenabwicklung).

2.1 Stufe 1: Krisenprävention

Die Europäische Kommission hat 28 Legislativvorschläge ausgearbeitet, die alle Finanzakteure und -produkte erfassen und auf eine bessere Regulierung, Beaufsichtigung und Steuerung des Finanzsektors abzielen. Diese Bestimmungen bilden zusammen das einheitliche Regelwerk, das für Banken im gesamten Binnenmarkt gilt. Dies ist Voraussetzung dafür, dass überall eine strenge, lückenlose Regulierung gegeben ist, gleiche Wettbewerbsbedingungen für Banken herrschen und ein echter Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen entsteht. Dies nutzt den Banken, dem ganzen Finanzsektor, Bürgern, Verbrauchern und Steuerzahlern.

2.1.1 Eine unabhängige Aufsichtsbehörde mit mehr Befugnissen sorgt für die Einhaltung der Bestimmungen durch die Banken

Beim einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) liegt die Verantwortung für die Bankenaufsicht im Euroraum (und anderen, am SSM teilnehmenden Mitgliedstaaten) bei der Europäischen Zentralbank (EZB).

Die EZB sorgt für einen wirklich unabhängigen Aufsichtsmechanismus, der nicht dem Schutz nationaler Interessen dient. Der SSM wird eine qualitativ hochwertige Überwachung und damit die Solidität des europäischen Bankensystems gewährleisten. Die EZB hat ihre neue Rolle als einzige Aufsichtsbehörde im November 2014 übernommen und trägt auch dafür Sorge, dass das einheitliche Regelwerk im Euroraum konsequent und kohärent angewandt wird. Die EZB hat die bedeutenden Banken und ihre Bilanzen einer umfassenden Bewertung unterzogen und ihre endgültigen Ergebnisse im Oktober 2014 veröffentlicht1. Danièle Nouy wurde im Dezember 2013 zur ersten Vorsitzenden des SSM-Rates ernannt (siehe MEMO/13/1155).

2.1.2 Widerstandsfähigere Banken dank strengerer Aufsichtsanforderungen

Das so genannte „CRD IV“-Paket zu den Eigenkapitalanforderungen für Banken (Eigenkapitalrichtlinie IV und Eigenkapitalverordnung) (siehe MEMO/13/690) setzt die neuen globalen Standards für das Eigenkapital von Banken (gemeinhin als „Basel-III-Rahmen“ bekannt) in das EU-Recht um.

Die neuen Regeln sind am 1. Januar 2014 in Kraft getreten und stellen sicher, dass Banken in quantitativer und qualitativer Hinsicht über ausreichend Kapital verfügen. Mit diesen Vorschriften kommt die EU ihren gegenüber der G20 eingegangenen Verpflichtungen zur rechtzeitigen Umsetzung von Basel III nach.

2.1.3 Zeitnahe Planung für Banken in kritischem Zustand

Der Finanzsektor kann sich im Falle, dass Banken in Schwierigkeiten geraten, nun in der gesamten Europäischen Union auf einen soliden Rahmen stützen. Dieser Krisen- und Abwicklungsrahmen (MEMO/14/297) verlangt von den Banken die Erstellung von Sanierungsplänen, in denen sie darlegen, mit welchen Maßnahmen sie bei einer eventuellen Verschlechterung ihrer finanziellen Lage ihr Überleben sicherstellen; ferner müssen Abwicklungspläne erstellt werden, damit im Falle, dass ein Überleben nicht mehr möglich ist, eine geordnete Abwicklung gewährleistet wird.

In der Bankenunion ist die maßgebliche Behörde der Ausschuss für die einheitliche Abwicklung; in den anderen EU-Ländern werden unabhängige nationale Behörden eingerichtet. In den Abwicklungsplänen sind die verschiedenen Optionen für die Anwendung von Abwicklungsinstrumenten (z. B. Übertragung von Vermögenswerten auf eine Brückenbank, Abschreibung von Kapitalinstrumenten oder sonstigen Verbindlichkeiten bei einem „Bail-in“) zu beschreiben und ist darzulegen, dank welcher Maßnahmen kritische Funktionen weiterhin wahrgenommen werden können.

2.2 Stufe 2: Rechtzeitige Korrekturmaßnahmen bei Auftreten von Problemen – Frühintervention

Wir verfügen nun über Regeln, die für den Fall, dass Banken in Schwierigkeiten geraten, frühzeitige Interventionen ermöglichen. Die Aufsichtsbehörden werden mit erweiterten Befugnissen ausgestattet, damit sie im Falle, dass ein Institut in finanzielle Bedrängnis gerät (z. B. wenn die Eigenkapitalanforderungen nicht mehr erfüllt werden oder eine Verletzung dieser Anforderungen droht), eingreifen können, bevor die Probleme ein kritisches Ausmaß erreichen und sich die finanzielle Lage irreparabel verschlechtert. Diese Befugnisse sind in den Sanierungsplänen der Banken beschrieben und umfassen u. a. die Möglichkeit, die Geschäftsleitung zu entlassen und einen vorläufigen Verwalter zu bestellen, eine Hauptversammlung zwecks Verabschiedung dringender Reformen einzuberufen und die Ausschüttung von Dividenden oder Boni zu verbieten. Die zuständige Aufsichtsbehörde kann ferner eine Verringerung der Exposition gegenüber bestimmten Risiken, eine Kapitalaufstockung oder Änderungen der Rechts- oder Unternehmensstrukturen verlangen.

Wenn in der Bankenunion die Überlebensfähigkeit einer Bank in Frage steht, so wird die EZB in ihrer Rolle als einzige Aufsichtsbehörde in Abstimmung mit den zuständigen Abwicklungsbehörden die Maßnahmen der Frühintervention beaufsichtigen.

2.3 Stufe 3: Irreparable Verschlechterung der Finanzlage einer Bank: Krisenmanagement zum Schutz von Einlegern und Steuerzahlern

2.3.1 Schutz der Steuerzahler

Wiederholte Bankenrettungen haben zu einem Anstieg der öffentlichen Schulden und einer sehr starken Belastung der Steuerzahler geführt. Im Zeitraum von Oktober 2008 bis Dezember 2012 wurden Beihilfen in Form von Rekapitalisierungen und Maßnahmen für wertgeminderte Aktiva in einer Höhe von insgesamt 591,9 Mrd. EUR bzw. 4,6 % des BIP 2012 der EU (Zahlen der Kommission), genehmigt. Bei Berücksichtigung der geleisteten Garantien beläuft sich diese Zahl für den Zeitraum 2008-2010 auf 1,6 Billionen EUR bzw. 13 % des BIP der EU (Zahlen der Kommission). Siehe IP/13/1301.)

Sollte sich die Finanzlage einer Bank irreparabel verschlechtern, würde durch die Abwicklungsrichtlinie sichergestellt, dass die Anteilseigner und Gläubiger der Bank über einen „Bail-in“-Mechanismus ihren Beitrag zu den Kosten zu leisten hätten (siehe Kasten 3).

Der einheitliche Abwicklungsmechanismus gewährleistet, dass diese Bestimmungen in der Bankenunion auf zentraler Ebene wirksam umgesetzt werden und die komplizierten Entscheidungen, die insbesondere im Falle grenzübergreifender Abwicklungen nötig sind, rasch getroffen werden und für alle Mitgliedstaaten der Bankenunion verbindliche Wirkung haben.

Der einheitliche Abwicklungsmechanismus stützt sich auf einen mit starken Befugnissen ausgestatteten Ausschuss für die einheitliche Abwicklung und bezieht sowohl ständige Mitglieder als auch die Kommission, den Rat, die EZB und die nationalen Abwicklungsbehörden ein. Wenn eine im Euro-Währungsgebiet oder in einem an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaat niedergelassene Bank abgewickelt werden muss, wird die EZB in der Regel den Ausschuss für die einheitliche Abwicklung, die Kommission und die zuständigen nationalen Abwicklungsbehörden unterrichten. Die Entscheidungsverfahren wurden sorgfältig austariert, so dass im Laufe eines Wochenendes über eine Abwicklung beschlossen werden könnte (siehe Abbildung 2).

Abbildung 2

Um zu vermeiden, dass die Steuerzahler zur Kasse gebeten werden, müssen alle Banken in der EU in einen Fonds zur Finanzierung reibungsloser Abwicklungen einzahlen. In der Bankenunion werden diese Fonds schrittweise zusammengelegt, so dass aus dem gemeinsamen Abwicklungsfonds bei Bedarf zusätzliche Mittel für mittelfristige Finanzierungen bewilligt werden können, die es der Bank ermöglichen, ihre Geschäfte während der Phase der Umstrukturierung fortzuführen. In den gemeinsamen Abwicklungsfonds zahlen alle Banken der Länder der Bankenunion ab 2016 ein; er soll bis 2024 eine Ausstattung von 55 Mrd. EUR erreichen.

Kasten 3: Wie wird der Bail-in-Mechanismus in der Praxis funktionieren?

Bail-in: Die Rekapitalisierung durch Abschreibung von Verbindlichkeiten und/oder deren Umwandlung in Eigenkapital würde es dem Institut ermöglichen, seine laufende Geschäftstätigkeit fortzuführen, würde Störungen der Finanzstabilität, die durch die Einstellung oder Unterbrechung kritischer Funktionen verursacht würden, vermeiden und den Behörden Zeit geben, das Institut zu sanieren oder Geschäftsteile geordnet abzuwickeln.

Ist eine Bank zu einem Bail-in gezwungen, würden die Behörden also zunächst sämtliche Anteilseigner in die Pflicht nehmen und dann nach einer vorab festgelegten Reihenfolge andere Verbindlichkeiten abschreiben. Verluste würden zunächst von den Anteilseignern und anderen Inhabern von Instrumenten wie Wandelschuldverschreibungen und nachrangigen Anleihen getragen.

Einlagen unter 100 000 EUR würden nicht angetastet – sie sind jederzeit vollständig gesichert.

Verluste von Banken werden im größtmöglichen Umfang von den privaten Anlegern und dem Bankensektor gedeckt, nicht vom Steuerzahler.

2.3.2 Schutz der Einleger

Selbst im Falle eines Bankenausfalls sind Bankeinlagen in allen Mitgliedstaaten weiterhin in Höhe von bis zu 100 000 EUR pro Einleger und pro Bank garantiert. Diese Garantie vermittelt dem Sparer das Gefühl der finanziellen Stabilität und verhindert die panikartige Abhebung von Guthaben mit schweren wirtschaftlichen Konsequenzen.

Zudem wird den Einlegern ihr Geld schneller ausgezahlt (sieben Arbeitstage anstelle von 20) und wird in den nationalen Einlagensicherungssysteme zur Absicherung der Garantie für eine deutlich solidere Finanzierungsgrundlage gesorgt, vor allem durch eine Ex-ante-Finanzierung in signifikanter Höhe, bei der die Banken innerhalb von zehn Jahren Mittel in Höhe von 0,8 % der gedeckten Einlagen hinterlegen. Sollte die Ex-ante-Finanzierung nicht ausreichen, wird das Einlagensicherungssystem durch direkte Ex-post-Beiträge des Bankensektors aufgestockt. In letzter Instanz würden für das Einlagensicherungssystem anderweitige Finanzierungsmöglichkeiten genutzt, etwa die Aufnahme von Darlehen bei öffentlichen oder privaten Dritten. Des Weiteren wird ein freiwilliger Mechanismus der gegenseitigen Kreditvergabe zwischen den Einlagensicherungssystemen verschiedener EU-Länder eingerichtet (siehe MEMO/13/1176).

Einlagen von natürlichen Personen und kleinen Unternehmen oberhalb von 100 000 EUR genießen gemäß der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken (BRRD) eine Vorzugsbehandlung. Sie stehen in der „Bail-in-Hierarchie“ ganz am Ende und werden erst herangezogen, wenn andere ungesicherte Gläubiger Verluste getragen haben.

2.3.4 Rettungsschirme

Sind alle oben genannten Instrumente geschaffen, wird in der großen Mehrheit der Fälle keine öffentliche finanzielle Unterstützung aus Steuergeldern erforderlich sein. In Ausnahmefällen können jedoch zusätzliche Ressourcen notwendig werden, so dass für diese Fälle klare und angemessene Vereinbarungen über Rettungsschirme getroffen werden müssen. Solche Rettungsschirme müssen auf mittlere Sicht haushaltsneutral sein und werden im Laufe der Zeit durch Beiträge des Bankensektors zurückgezahlt.

Die SRM-Verordnung sieht vor, dass der Ausschuss bis zum Inkrafttreten der Verordnung in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten eine Kreditlinie zur Stärkung der Kreditaufnahmekapazität des Fonds gewährt. Die SRM-Verordnung schafft jedoch noch keinen gemeinsamen Backstop-Mechanismus, über den gemäß der Erklärung des Rates vom Dezember 2013 in den kommenden Jahren nachgedacht wird.2

3. Was geschieht, falls Probleme auftreten, bevor das System funktionsfähig ist?

Generell sollten die Banken sich Kapital auf den Märkten oder aus anderen privaten Quellen beschaffen. Sollte dies nicht ausreichen, könnten auf nationaler Ebene unter strengen Auflagen und im Einklang mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen (siehe Kasten 4) öffentliche Mittel bereitgestellt werden. Falls die nationalen Unterstützungsmechanismen nicht ausreichen, können dann in einem zweiten Schritt EU-Instrumente, einschließlich des Europäischen Stabilitätsmechanismus, eingesetzt werden3. Sind Banken nicht mehr überlebensfähig, können sie im Einklang mit den nationalen Regelungen abgewickelt werden.

Kasten 4: Staatliche Beihilfen

Die Europäische Kommission hat ihre befristeten Vorschriften für krisenbedingte staatliche Beihilfen für Finanzinstitute überarbeitet und die ab dem 1. August 2013 geltenden aktualisierten EU-Vorschriften für krisenbedingte staatliche Beihilfen für Banken in einer Mitteilung der Europäischen Kommission dargelegt.

Die wichtigste Änderung betrifft die Regelung der Lastenverteilung: Banken können eine Rekapitalisierung oder Maßnahmen zum Schutz ihrer Aktiva erst in Anspruch nehmen, wenn sie einen soliden Plan für ihre Umstrukturierung oder geordnete Abwicklung aufgestellt haben. Zudem wurden die Anforderungen an die Lastenverteilung gestärkt: Im Falle von Eigenkapitallücken bei Banken werden zunächst deren Anteilseigner und nachrangige Gläubiger herangezogen; erst danach können öffentliche Mittel gewährt werden.

Siehe IP/13/672 und MEMO/13/886

1 :

https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/comprehensive/html/index.en.html


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