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Le soutien de la Commission européenne à l'Ukraine

European Commission - MEMO/14/159   05/03/2014

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Commission européenne

MÉMO

Bruxelles, le 5 mars 2014

Le soutien de la Commission européenne à l'Ukraine

Le présent document expose les principales mesures concrètes que la Commission propose à court et à moyen terme pour contribuer à la stabilisation de la situation économique et financière en Ukraine, soutenir la transition, encourager les réformes politiques et économiques, et soutenir le développement inclusif dans l’intérêt de tous les Ukrainiens. Ces mesures cumulées pourraient apporter un soutien global d'au moins 11 milliard d’euros au cours des années à venir, financés sur le budget de l’Union européenne et par les institutions financières internationales (IFI) de l'UE, en plus des financements importants fournis par le FMI et la Banque mondiale.

Toutes ces mesures doivent être considérées comme la contribution de la Commission à un effort européen et international visant à sortir durablement l’Ukraine de la situation économique difficile qu'elle traverse et à soutenir sa transition économique et politique. Les actions que mèneront les États membres afin de compléter et de renforcer les mesures de la Commission seront cruciales. La participation de pays partenaires et celle des institutions financières internationales, en particulier le FMI, la BEI, la BERD et la Banque mondiale, seront essentielles pour tirer un bénéfice maximal de nos propositions, accroître la visibilité de notre action collective et améliorer son impact. Il faut exploiter tous les éléments et tous les instruments possibles pour garantir une réaction efficace et cohérente de l’Union européenne et de la communauté internationale.

Les efforts de l’UE visent notamment à soutenir l’Ukraine sur la voie de la réforme politique et économique, notamment dans les domaines couverts par l’accord d’association/de zone de libre-échange approfondi et complet, que nous sommes prêts à signer. Il est essentiel de sensibiliser l’opinion publique en Ukraine et dans les pays tiers aux avantages et aux possibilités que peuvent offrir de telles réformes à la fois à l’Ukraine et à l’ensemble de la région.

Principaux éléments du paquet:

3 milliards d'EUR financés sur le budget de l'UE au cours des prochaines années, soit 1,6 milliard d'EUR de prêts au titre de l'assistance macrofinancière et un programme d'aide de 1,4 milliard d'EUR;

jusqu'à 8 milliards d'EUR fournis par la Banque européenne d'investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement;

un levier potentiel de 3,5 milliards d'EUR via la facilité d'investissement en faveur de la politique de voisinage;

mise en place d’une plateforme de coordination des donateurs;

application provisoire de la zone de libre-échange approfondi et complet dès la signature de l’accord d’association et, le cas échéant, par l'anticipation autonome de mesures commerciales;

organisation d’un forum et d'une task force à haut niveau sur les investissements;

modernisation du système de transit gazier ukrainien et travaux sur les flux inversés, notamment via la Slovaquie;

accélération du plan d’action pour la libéralisation du régime des visas dans le cadre établi; offre d’un partenariat pour la mobilité;

assistance technique dans plusieurs domaines: réforme de la constitution, réforme de l’appareil judiciaire, préparation des élections.

ASSISTANCE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Le soutien économique prévoit une assistance macrofinancière et une aide au développement. La Commission est prête à mobiliser quelque 3 milliards d’euros du budget de l’UE au cours des années à venir, en s'engageant à ce qu’une part importante des fonds puisse être rapidement mise à disposition de l’Ukraine pour l'aider à faire face à ses besoins les plus urgents, dont la stabilisation de sa situation financière et le soutien au fonctionnement de son nouveau gouvernement.

Assistance macrofinancière

Un total de 1,6 milliard d’euros est prévu pour l’assistance macrofinancière (AMF). À court terme, la Commission est prête à mobiliser 610 millions d’euros sous forme de prêts au titre de l’AMF, qui ont déjà été approuvés mais qui dépendent de la signature d’un accord entre le gouvernement et le FMI. La Commission est prête à accroître encore cette AMF à concurrence maximale de 1 milliard d’euros. Elle a déjà déployé une mission sur place afin d’évaluer les besoins financiers de l’Ukraine et de préparer le terrain pour une telle AMF. Cette équipe travaille en étroite collaboration avec le FMI.

Aide au développement

Sur les sept prochaines années, l'enveloppe globale de l'aide au développement accordée à l'Ukraine sous forme de subventions pourrait se chiffrer, au minimum, à 1,4 milliards d'euros.

La Commission élabore actuellement pour 2014 un nouveau programme d'un montant de 140 millions d'euros, destiné à améliorer la capacité financière du gouvernement et à soutenir la transition institutionnelle, renforçant ainsi l'impact escompté de l'assistance macrofinancière. Ce programme serait complété par des actions de soutien à la société civile. Son montant pourrait être relevé à 200 millions d'euros dans l'hypothèse d'un redéploiement à partir de l'instrument européen de voisinage (IEV) et dans le cas où l'Ukraine bénéficierait du programme-cadre («donner plus pour recevoir plus») en fonction des progrès démontrés en matière d'approfondissement de la démocratie et de respect des droits humains.

Pour le reste de la période 2015-2020, une enveloppe bilatérale annuelle d'environ 130 millions d'euros est actuellement prévue dans le cadre de l'IEV. Cette enveloppe sera augmentée de 40 à 50 millions d'EUR par an au titre du programme-cadre précité («donner plus pour recevoir plus»), pour autant que l'Ukraine fasse la preuve de progrès en matière d'approfondissement de la démocratie et de respect des droits humains, ainsi que d'un financement supplémentaire important au titre de la facilité d'investissement en faveur de la politique de voisinage (FIPV), décrit ci-dessous.

En ce qui concerne les programmes existants, la Commission finance actuellement plusieurs programmes de soutien budgétaire sectoriel et d'assistance technique, en cours d'exécution, qui fourniront au nouveau gouvernement un appui dans des domaines clés tels que le développement économique, la gestion financière publique et la justice. Cela représente environ 400 millions d'euros.

De plus, la FIPV sera mobilisée en faveur de projets d'investissement pouvant bénéficier de concours bancaires en Ukraine. Les enseignements tirés de la mise en œuvre de la FIPV en Europe orientale lors de la période de programmation précédente donnent à penser que, par effet de levier, le montant de subventions envisagé (200 à 250 millions d'euros) pourrait générer des prêts totalisant jusqu'à 3,5 milliards d'euros. La participation des institutions financières internationales sera déterminante pour obtenir cet effet de levier et pour exploiter au mieux son potentiel.

Dans le cadre de la FIPV, la Commission étudie actuellement la possibilité de créer une fenêtre spéciale pour le soutien à la mise en œuvre de l’accord d’association/de zone de libre-échange approfondi et complet dans les pays concernés. Cela permettrait à nos partenaires d'accéder à une enveloppe garantie et dédiée pour le financement d'investissements dans des secteurs essentiels sur le plan de la modernisation et de l'adoption des normes européennes (par exemple, en matière d'environnement et d'énergie). Nous envisageons également d'utiliser cette facilité pour démultiplier les possibilités d'investissement dans le secteur privé.

L'Instrument contribuant à la stabilité et à la paix, ex-Instrument pour la stabilité, pourrait être déployé pour cibler des actions urgentes, par exemple en matière de réforme des forces de police et d'assistance électorale. Un premier montant allant jusqu'à 20 millions d'euros pourrait être mobilisé rapidement si des actions appropriées étaient identifiées, et un supplément de 15 millions d'euros pourrait être prélevé sur le budget de la PESC pour financer des mesures en relation avec la réforme du secteur de la sécurité.

Enfin, l'Ukraine est le pays le plus important pour l'UE s'agissant des opérations dans le domaine de la sûreté et de la sécurité nucléaires. À l'heure actuelle, des projets sont mis en œuvre dans le cadre de l'Instrument de coopération en matière de sûreté nucléaire pour un montant total de 50 millions d'euros. Ils portent sur la gestion des déchets nucléaires et sur des projets sociaux dans la périphérie de la zone d'exclusion de Tchernobyl. De plus, une enveloppe supplémentaire de 36,5 millions d'euros pourrait être mobilisée à très court terme pour des actions dans ce domaine. La programmation est en cours pour la nouvelle période financière, ce qui permettra de renforcer encore les efforts de l'UE dans ce secteur.

La Commission confirme qu'elle est disposée à créer un fonds fiduciaire de l’UE, si les États membres se montrent favorables à cette initiative. Cet instrument permettrait aux États membres d'accroître considérablement leur contribution financière. Il renforcerait la visibilité de l'UE et de ses États membres, et il contribuerait à un décaissement efficace, rapide et coordonné des fonds.

La Banque européenne d'investissement (BEI) est la banque de l'UE, mise au service des politiques de l'UE. Elle dispose déjà d'une réserve de projets en Ukraine pouvant représenter jusqu'à 1,5 milliard d'euros pour les trois prochaines années. La BEI pourrait sensiblement relever ce montant, sans prélever sur les fonds destinés à d'autres régions, pour autant que les garanties nécessaires soient constituées et que les conditions politiques et opérationnelles requises soient réunies. Elle pourrait alors financer des investissements à long terme, représentant jusqu'à 3 milliards d'euros sur la période 2014-2016, en faveur tant du secteur privé local que d'infrastructures économiques et sociales. Après l'examen à mi-parcours de son mandat de prêt à l'extérieur, prévu pour la fin 2016, la BEI pourrait accroître encore ses interventions jusqu'en 2020, en activant le mandat facultatif de 3 milliards d'euros déjà prévu, à la condition que l'autorité budgétaire approuve un financement complémentaire.

Dans le cadre de ses opérations, la BEI travaille en étroite collaboration avec les autres institutions financières internationales actives dans la région, contribuant ainsi à un effet de levier important. La Commission examinera également l'opportunité de cantonner et d'engager d'emblée certaines des garanties supplémentaires précitées découlant de la réutilisation de fonds de la FEMIP aux fins de prêts s'inscrivant dans le cadre de l'accord d’association/de zone de libre-échange approfondi et complet.

Pour sa part, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) est une institution financière internationale dont l'actionnariat est constitué en majorité par l'UE et ses États membres. Dans le cadre d’un programme d’assistance financière coordonné à l’appui de réformes structurelles et macroéconomiques crédibles, la BERD pourrait dégager 5 milliards d’euros au cours de la même période, ce montant pouvant même être dépassé si les conditions économiques le permettent.

MÉCANISME DE COORDINATION INTERNATIONALE DES DONATEURS

La Commission reste en contact étroit avec le FMI et la Banque mondiale, tant sur le terrain en Ukraine qu'au niveau des sièges. Afin de contribuer à une mise en œuvre effective de l’assistance économique et de l'aide au développement précitées de l’UE, ainsi qu'à une maximisation de leur impact et à une augmentation de leur visibilité, la Commission explore des pistes en vue de renforcer la coordination internationale des donateurs à travers la mise en place, en collaboration avec la communauté internationale et les institutions financières internationales, d'un mécanisme ad hoc de coordination des donateurs.

Un tel mécanisme permettrait de poursuivre les travaux sur la base d’une évaluation des besoins et du programme de réforme élaboré par les autorités ukrainiennes et d'offrir une solution durable aux difficultés économiques de l'Ukraine en soutenant la transition économique et politique.

Ce mécanisme de coordination des donateurs pourrait prendre la forme d’une plateforme internationale établie à Kiev, qui se réunirait à intervalles réguliers pour coordonner étroitement les efforts accomplis par les donateurs pour remédier à la situation économique du pays. L'orientation politique serait fournie dans le cadre de réunions de coordination à haut niveau de cette instance. La Commission est disposée à accueillir les réunions à Bruxelles. La participation à ce mécanisme est ouverte notamment aux États membres de l’UE, au FMI, à la Banque mondiale, à la BERD, à la BEI et aux pays tiers intéressés. La participation de l’Union européenne serait assurée sur le terrain par la délégation de l’UE.

COMMERCE ET INVESTISSEMENT

Bien que l'assistance économique et financière soit essentielle, le commerce et l'investissement sont également des instruments clés pour garantir la viabilité à long terme de l’Ukraine. Tous les Ukrainiens sont susceptibles de bénéficier grandement de l'ambitieux accord commercial portant sur une zone de libre-échange approfondi et complet avec l'UE. Par exemple, les exportateurs ukrainiens pourront économiser près d’un demi-milliard d’euros par an grâce à la réduction des droits à l'importation de l’UE, tandis que les agriculteurs ukrainiens bénéficieront de baisses des droits de douane sur les produits agricoles et les produits agricoles transformés, pour un montant de près de 400 millions d’euros. Les niveaux de développement économique différents de l’UE et de l’Ukraine se reflètent dans le caractère asymétrique de l'accord. Ce dernier est conçu de manière à offrir un traitement favorable à l’Ukraine, notamment en ouvrant plus rapidement et plus largement le marché de l’UE grâce à une accélération du démantèlement tarifaire accordé par l'UE, conjuguée à un allongement de la période dont disposent les Ukrainiens pour prendre des mesures similaires.

La Commission se tient prête à réagir promptement pour garantir une application provisoire rapide de l’accord d’association/de zone de libre-échange approfondi et complet, dès que la décision relative à sa signature aura été prise.

Dans l’intervalle, la Commission est disposée à proposer une application anticipée des dispositions de l’accord relatives aux importations de biens (portant sur la réduction des droits de douane et l’ouverture de contingents tarifaires) en proposant un projet de règlement du Conseil et du Parlement sur ces «mesures commerciales autonomes». Ces mesures commerciales transitoires, qui revêtent un caractère unilatéral de la part de l’UE, permettraient à l’Ukraine de bénéficier largement d’un grand nombre d'avantages offerts par l’accord dès maintenant, le temps que celui-ci puisse être signé et appliqué à titre provisoire. La mise en œuvre rapide de ces mesures d’aide exigerait néanmoins que le Conseil et le PE s'engagent clairement à accélérer le processus d’approbation.

Dans le cadre de l’effort visant à mobiliser l’ensemble des ressources et instruments dont elles disposent pour soutenir l’Ukraine en cette période exceptionnelle, la Haute représentante et la Commission sont également prêtes à organiser un forum/une task-force à haut niveau sur l’investissement afin d’examiner les possibilités de coopération et d’investissement en Ukraine. Une telle initiative devrait permettre de réunir un vaste éventail d’acteurs économiques publics et privés, d’Ukraine et de l’UE, les institutions financières internationales ainsi que le pays d’accueil, en vue de maximiser l'impact collectif de leur action et d'assurer aux Ukrainiens un avenir durable, démocratique et prospère. Elle permettrait également à l’Ukraine de tirer pleinement profit des bienfaits des mesures commerciales autonomes, ainsi que de l’accord d’association/de zone de libre-échange approfondi et complet.

ÉNERGIE ET TRANSPORT

L’énergie et la sécurité énergétique, de même que des prix de l'énergie abordables, sont autant d'éléments essentiels à la stabilité et à la sécurité de l'Ukraine. L’Union européenne collaborera avec le nouveau gouvernement ukrainien, y compris dans le cadre d'un appui budgétaire, afin de garantir la diversification à long terme des approvisionnements et de s'assurer que le système ukrainien de transport du gaz reste une voie de transit essentielle pour l’approvisionnement en gaz de l’Europe. Dans ce contexte, la Commission continuera d'œuvrer avec le gouvernement ukrainien à la modernisation de son système de transport du gaz, en coopération avec la BEI, la BERD et la Banque mondiale, tandis que des réformes du secteur gazier conformes aux engagements pris dans le cadre de la Communauté de l’énergie seront mises en œuvre. Sous réserve du respect de certaines conditions, un premier prêt pourrait être octroyé dans un avenir proche.

À court terme, la Commission est prête à aider l’Ukraine à diversifier ses filières d’approvisionnement en gaz, en garantissant entre autres que des flux inversés avec l’Union européenne, notamment via la Slovaquie (en plus de la Pologne et de la Hongrie comme c’est actuellement le cas), puissent être mis en œuvre dans les meilleurs délais. La Commission devrait veiller, conjointement avec la Slovaquie, à ce que les gestionnaires de réseau de transport ukrainiens et slovaques établissent les règles et procédures nécessaires pour pouvoir acheminer des capacités accrues de gaz de l’UE vers l’Ukraine afin d’améliorer la sécurité de l’approvisionnement dans le pays. Le texte d'un protocole d’accord entre les gestionnaires de réseau de transport slovaques et ukrainiens pour l’inversion du flux physique via le gazoduc Ukraine-Slovaquie a été négocié par la Commission en décembre 2013, mais n’a pas été signé. La Commission est prête à en faciliter la signature par les deux gestionnaires, si nécessaire. La Commission reste déterminée à poursuivre la coopération avec les États membres concernés pour faciliter la création de corridors de flux inversé supplémentaires vers l’Ukraine via la Bulgarie et la Roumanie et via la Croatie et la Hongrie.

À moyen terme, si les circonstances le permettent, la Commission est toujours prête à promouvoir une approche trilatérale (entre l’Union, la Russie et l’Ukraine) pour la modernisation du réseau de transit gazier ukrainien.

En ce qui concerne les transports, après le paraphe de l’accord UE-Ukraine relatif à l’espace aérien commun lors du sommet du partenariat oriental à Vilnius, la Commission progresse rapidement dans les travaux préparatoires visant à permettre au Conseil de prendre une décision sur la signature de l’accord et est prête pour sa mise en œuvre rapide. La Commission est déterminée à continuer de travailler au renforcement des relations entre l’UE et l’Ukraine en matière de transports, en particulier dans le cadre du comité des transports du partenariat oriental.

MOBILITÉ

La mobilité est un domaine important dans lequel la Commission estime que des mesures pertinentes, visibles et rapides devraient être prises. Alors que plusieurs d'entre elles dépendent de décisions politiques des États membres, la Commission est disposée et prête à prendre des initiatives pour faciliter la coordination rapide et efficace dans ce domaine.  La Commission reconnaît pleinement l’importance de la mobilité et des contacts interpersonnels pour les ressortissants ukrainiens et soutiendra les efforts de l’Ukraine en vue de faire progresser le processus de libéralisation du régime des visas le plus rapidement possible, conformément aux conditions convenues dans le plan d’action pour la libéralisation du régime des visas. Les progrès seront bien évidemment fonction de la manière dont les nouvelles autorités sont à même de résoudre les principaux problèmes en suspens. Toutefois, la Commission a la capacité et la volonté de contribuer de son mieux à résoudre rapidement les questions en suspens. La mise en place du régime de libéralisation des visas aboutira à la suppression de l'obligation de visa pour les ressortissants ukrainiens souhaitant circuler à l'intérieur de l'espace Schengen pour une durée maximale de 90 jours au cours d'une période de 180 jours.

Entre-temps, un accord visant à faciliter la délivrance des visas est opérationnel entre l’UE et l’Ukraine et la Commission encourage les États membres à en exploiter pleinement le potentiel. Cet accord donne aux États membres la possibilité de choisir parmi une série de mesures, notamment la suppression des droits de visa pour certaines catégories de citoyens. En outre, le code des visas donne aux États membres des possibilités supplémentaires pour supprimer les droits de visa pour d’autres catégories, telles que, par exemple, les enfants.

Par ailleurs, la Commission est disposée, sous réserve de l’accord des États membres, à proposer à l’Ukraine un partenariat pour la mobilité favorisant les contacts interpersonnels et les possibilités de migration légale, et offrant un cadre pour la coopération et l'aide pratique aux autorités ukrainiennes allant au-delà du processus de libéralisation du régime des visas. Un tel partenariat pour la mobilité pourrait être mis en place très rapidement au cas où l'Ukraine se montrerait intéressée.

LIENS INTERPERSONNELS ET ÉDUCATION

Dans le cadre du nouveau programme Erasmus+, l’Union européenne offrira davantage de possibilités en matière de mobilité des étudiants, de coopération universitaire et d'échanges de jeunes. Le programme Erasmus soutiendra la mobilité à court terme des étudiants dans les deux sens en vue d'obtenir des crédits dans un établissement d’accueil, qui sont ensuite validés par l’établissement d’origine. Selon les estimations, plus de 4 000 jeunes Ukrainiens bénéficieront d’échanges universitaires dans le cadre d’Erasmus+, et plus de 7 000 participeront à des projets et des échanges de jeunes.

La mobilité du personnel en matière de formation et d’enseignement sera également encouragée. Les universités et les étudiants ukrainiens pourront participer à des programmes communs de master de haut niveau proposés par des consortiums d’universités européennes. Des mesures de renforcement des capacités seront proposées aux universités, en vue d'actualiser les programmes d’études et les pratiques pédagogiques, de moderniser les installations et d’améliorer la gouvernance. Erasmus+ financera également la mobilité des jeunes grâce à des échanges, au service volontaire européen et à la mobilité des animateurs socio-éducatifs.

L’Ukraine continuera de participer à l’action eTwinning pour les écoles, avec 101 écoles et 280 enseignants déjà inscrits depuis le lancement officiel en mars 2013. Les chercheurs pourront demander des bourses d'études au niveau doctoral ou post-doctoral ou d’autres bourses de recherche disponibles dans le cadre des actions Marie Sklodowska-Curie.

MESURES SUPPLÉMENTAIRES

Plus généralement, la Commission reste déterminée à aider l’Ukraine dans la mise en place d’institutions qui servent les intérêts de l’État et des citoyens en promouvant la bonne gouvernance et l’état de droit, en combattant la corruption, etc. Mettre ces institutions en mesure de remplir les fonctions qui leur sont assignées n’est pas seulement une fin en soi: c’est aussi le moyen de garantir le développement du pays à moyen et à long terme, du point de vue tant social qu’économique. Soutenir la transition vers un système économique et politique stable nécessite aussi d’accorder une aide sous forme d’expertise technique dans bon nombre des domaines abordés dans le présent document.

De plus, la Commission et la Haute représentante continueront à apporter leur soutien à la réforme constitutionnelle, conjointement avec le Conseil de l’Europe et la Commission de Venise. La réforme du ministère public et de la police bénéficie également d’un appui par l’intermédiaire du dialogue UE-Ukraine pour la réforme de l’appareil judiciaire. En outre, dans le domaine de l’assistance électorale, la possibilité d’un soutien au processus électoral et d’une assistance technique, qui contribueraient aussi au suivi assuré dans le contexte d’une mission d’observation électorale du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE, est à l’étude dans la perspective d’élections à venir.

- Mesures restrictives: l’UE a montré qu’elle était capable de réagir rapidement et avec souplesse afin d’adopter la législation requise. La Commission a présenté sa proposition lundi 24 février; elle est sur le point d’être adoptée par le Conseil, après avoir été mise à jour afin de tenir compte des évolutions sur le terrain et de se concentrer dorénavant sur le gel et la saisie des avoirs détenus par les personnes considérées comme responsables de détournements de fonds publics. La Commission est prête à présenter d’autres propositions sans délai si le besoin s’en fait sentir.

- Aide humanitaire et protection civile: la Commission a ouvert une antenne à Kiev afin de suivre l’évolution de la situation et de fournir des informations, notamment aux États membres, sur les questions humanitaires et de protection civile. Ce bureau est en liaison avec l’ensemble des principales organisations humanitaires afin de coordonner les activités envisageables et d’élaborer des plans d’urgence. La Commission est prête à fournir une aide en ayant recours au mécanisme de protection civile de l’UE dans l’hypothèse où l’Ukraine en ferait la demande. En prévision de cette éventualité, la Commission a d’ores et déjà demandé aux États participant au mécanisme de faire le point sur l’assistance qu’ils seraient prêts à offrir dans le domaine médical.

ANNEXE: SOUTIEN À L'UKRAINE: ENVELOPPE D'AIDE INDICATIVE

Source

Montants/fourchettes indicatifs (en millions d'EUR)

I. COMMISSION EUROPÉENNE (2014-2020)

I.1 Aide globale au développement (subventions)

1 565

Enveloppe bilatérale, dont:

- programme d'action annuel (PAA) pour 2014

140-200

- PAA (moyenne) - pour 2015-2020

780

- programme-cadre («donner plus pour recevoir plus») pour 2015-2020

240-300

Facilité d'investissement pour le voisinage

200-250

Instrument contribuant à la stabilité et à la paix (IcSP)

20

PESC

15

I.2 Assistance macrofinancière (prêts)

1 610

I.2 INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES

BEI

jusqu’à 3 000

BERD

5 000

TOTAL GÉNÉRAL

11 175


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