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Fragen & Antworten: Neue Regelungen für Tabakerzeugnisse

Commission Européenne - MEMO/14/134   26/02/2014

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, 26. Februar 2014

Fragen & Antworten: Neue Regelungen für Tabakerzeugnisse

Das Europäische Parlament hat heute eine neue EU-Richtlinie über Tabakerzeugnisse angenommen. Mit dieser Richtlinie werden die Anforderungen an die Herstellung und Aufmachung von Tabakerzeugnissen in der EU verschärft sowie Vorschriften für bestimmte verwandte Erzeugnisse eingeführt. Das vorliegende Memo gibt Auskunft darüber, was genau sich nach dem Inkrafttreten der Richtlinie ändern wird.

Warum ändert die Kommission die Regelungen überhaupt?

Die neue Richtlinie soll zweierlei gewährleisten: ein besseres Funktionieren des Binnenmarkts und ein hohes Maß an Gesundheitsschutz. Vor dem Hintergrund bedeutender Entwicklungen in drei Bereichen hatten Rat und Europäisches Parlament wiederholt eine Überarbeitung der Tabakrichtlinie aus dem Jahr 2001 angemahnt.

Erstens liegen neue wissenschaftliche Erkenntnisse vor, zum Beispiel über Tabakaromen und über die Wirksamkeit von Gesundheitswarnungen.

Zweitens sind neue Produkte im Handel, darunter E-Zigaretten und stark aromatisierte Tabakerzeugnisse.

Drittens hat es in den letzten zehn Jahren Entwicklungen auf internationaler Ebene gegeben, auf die die EU-Mitgliedstaaten in ihrer Gesetzgebung unterschiedlich reagiert haben. Die EU und alle Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien des rechtsverbindlichen WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakkonsums (FCTC), das im Februar 2005 in Kraft getreten ist.

Einer der Hauptgründe für die Verschärfung der Vorschriften über Tabakerzeugnisse ist der Umstand, dass der Tabakkonsum gesundheitsschädliche Folgen hat. Schätzungen zufolge lassen sich in der EU jährlich 700 000 vermeidbare Todesfälle auf den Tabakkonsum zurückführen. Die große Mehrheit der Raucher beginnt in sehr jungen Jahren mit dem Rauchen: 70 % vor dem 18. und 94 % vor dem 25. Lebensjahr. Die neue Richtlinie zielt darauf ab, Tabakerzeugnisse und deren Konsum in der EU weniger attraktiv zu machen, insbesondere für junge Menschen.

Wie werden Zigarettenschachteln künftig aussehen?

Wie die Abbildung zeigt, gibt es auf einer Zigarettenschachtel in Zukunft kombinierte Warnhinweise (mit Bild und Text), die 65 % der Vorder- und der Rückseite der Schachtel einnehmen und jeweils oben zu platzieren sind. Auch 50 % der Schmalseiten einer Schachtel müssen mit Gesundheitswarnungen bedeckt sein (z. B. „Rauchen ist tödlich – hören Sie jetzt auf“ oder „Tabakrauch enthält über 70 Stoffe, die erwiesenermaßen krebserregend sind“).

Diese Hinweise ersetzen die bisherigen Angaben zum Teer-, Nikotin- und Kohlen­monoxidgehalt.

Die Lesbarkeit der Warnhinweise ist durch deren vorgeschriebene Mindestgröße garantiert. Kleine Zigarettenpackungen in Form eines Lippenstifts, die oft ein junges weibliches Publikum ansprechen, werden verboten.

Damit die Gesundheitswarnungen gut lesbar sind, müssen Zigarettenschachteln quaderförmig sein und mindestens 20 Zigaretten enthalten.

Werbebotschaften und irreführende Merkmale oder Elemente sind nicht erlaubt. Hierzu gehören unter anderem Hinweise auf einen mit dem Rauchen verbundenen Lifestyle-Nutzen, auf Geschmackseigenschaften, auf das Vorhandensein oder Nicht­vorhandensein von Aromastoffen (z. B. „frei von Zusatzstoffen“), auf besondere Angebote oder auf eine angeblich weniger schädliche Wirkung.

Ähnliche Bestimmungen werden für Tabak zum Selbstdrehen gelten; auch auf diesen Packungen müssen künftig kombinierte Bild-Text-Warnungen (65 % der Vorder- und der Rückseite) sowie zusätzliche textliche Warnhinweise angebracht sein. Die Packungen für Tabak zum Selbstdrehen können quader- oder zylinderförmig sein oder Beutelform haben; sie müssen mindestens 30 g Tabak enthalten.

Wie müssen die weniger verbreiteten Tabakerzeugnisse gekennzeichnet sein?

Die EU-Richtlinie ist zwar auf sämtliche Tabakerzeugnisse anwendbar, doch haben die Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum bei den Vorschriften für die Kennzeichnung von Produkten, die derzeit nicht in nennenswerten Mengen konsumiert werden, etwa Pfeifen­tabak, Zigarren und Zigarillos sowie rauchlose Produkte.

Die Mitgliedstaaten dürfen diese Erzeugnisse von den strengen Kennzeichnungsvor­schriften (z. B. kombinierte Bild-Text-Warnungen) ausnehmen, doch müssen sie dafür sorgen, dass auch diese Produkte mit einer allgemeinen Warnung und einem zusätzlichen textlichen Warnhinweis versehen sind. Bei rauchlosen Tabakerzeugnissen müssen sich die Warnhinweise auf den beiden größten Flächen der Packung befinden. Wie schon in der bisherigen Richtlinie gibt es spezifische Bestimmungen für die Anordnung und Größe der Warnhinweise.

Können die Mitgliedstaaten Einheitsverpackungen vorschreiben?

Die neuen Bestimmungen führen zwar dazu, dass ein wesentlicher Teil einer Zigaretten­schachtel mit Gesundheitswarnungen bedeckt ist, doch bleibt den Unternehmen noch eine gewisse Fläche für ihr Branding (Markenname u. Ä.). Die neue Richtlinie gestattet es den Mitgliedstaaten ausdrücklich, weitere Maßnahmen bezüglich einer Vereinheitlichung der Verpackungen zu ergreifen oder auch Einheitspackungen einzuführen, wenn solche Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt und verhältnismäßig sind und wenn sie keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitglied­staaten darstellen.

Werden Aromen verboten? Und wie ist es mit anderen Zusatzstoffen?

Aromastoffe dürfen in Zigaretten und in Tabak zum Selbstdrehen nicht in Mengen verwendet werden, die dem Produkt ein unterscheidbares („charakteristisches“) Aroma verleihen, das anders als das Tabakaroma ist. Die Richtlinie verbietet Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen mit solchen charakteristischen Aromen. Die Mitgliedstaaten und die Kommission können vor diesbezüglichen Entscheidungen Rat bei einem unabhängigen europäischen Panel einholen. Menthol gilt als charakteristisches Aroma und wird nach einer Übergangsfrist von vier Jahren verboten; diese Frist gilt für alle Produkte mit einem Marktanteil von mehr als 3 % in der EU.

Andere Tabakerzeugnisse, etwa Zigarren, Zigarillos und rauchlose Produkte, sind von dem Verbot charakteristischer Aromen ausgenommen. Wenn sich an der Sachlage etwas Wesentliches ändert (hinsichtlich der Verkaufsmengen oder der Prävalenz bei jungen Menschen), wird diese Ausnahmeregelung aufgehoben. Tabak zum oralen Gebrauch (Snus) ist von diesem Verbot und auch von einigen anderen Bestimmungen betreffend Inhaltsstoffe ausgenommen.

Bestimmte Zusatzstoffe, die für die Herstellung von Tabakerzeugnissen notwendig sind, etwa Zucker als Ersatz für während des Trocknungsprozesses verlorengegangenen Zucker, dürfen weiterhin verwendet werden. In der Richtlinie wird kein Unterschied zwischen den verschiedenen Tabaksorten wie Virginia, Burley oder Orienttabak gemacht.

Welche Informationen müssen Hersteller von Tabakerzeugnissen bereitstellen?

Die Inhaltsstoffe aller Tabakerzeugnisse müssen in einem einheitlichen elektronischen Format gemeldet werden. Strengere Meldevorschriften gelten für bestimmte häufig verwendete Substanzen in Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen (Prioritätenliste). Auf diese Weise werden die Regulierungsbehörden mehr über die Inhaltsstoffe in Tabakerzeugnissen sowie über deren gesundheitliche Folgen und deren Suchtpotenzial erfahren.

Meldepflichtig sind zudem, wie schon gemäß der bisherigen Richtlinie, die Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidemissionen von Zigaretten sowie sonstige Emissionen, soweit es hierzu Daten gibt. Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten die Hersteller auffordern, weitergehende Untersuchungen zu den gesundheitlichen Auswirkungen von Zusatzstoffen durchzuführen.

Wird man elektronische Zigaretten auch künftig noch kaufen und rauchen dürfen?

Ja. Allerdings wird es neue Bestimmungen geben, um die Sicherheit und Qualität des Produkts zu gewährleisten. Diese Bestimmungen sind so gestaltet, dass nikotinhaltige elektronische Zigaretten EU-weit gleich behandelt werden. (Produkte, die kein Nikotin enthalten, fallen nicht in den Regelungsbereich der Richtlinie.)

E-Zigaretten können Einwegprodukte sein (disposable), sich mit Einwegkartuschen nachladen (rechargeable) oder mit Hilfe eines Nachfüllbehälters nachfüllen lassen (refillable).

Warum sind neue Regelungen für E-Zigaretten nötig?

E-Zigaretten sind eine relativ neue Produktkategorie mit steigendem Marktanteil. Sie mögen zwar für die teilweise oder völlige Raucherentwöhnung von Nutzen sein, doch sind ihre gesundheitlichen Langzeitwirkungen noch nicht bekannt. Da Nikotin eine suchterzeugende und toxische Substanz ist, müssen für nikotinhaltige E-Zigaretten Sicherheits- und Qualitätsanforderungen gelten.

Außerdem muss es Meldevorschriften geben, damit die Behörden diese Produkte beobachten und mehr über sie erfahren können. Die Mitgliedstaaten werden eine Reihe von Entscheidungen weiterhin selber treffen können, z. B. über Aromen, Werbung (ohne grenzüberschreitende Auswirkungen) und Altersgrenzen.

Die neuen Regelungen werden nicht für medizinische E-Zigaretten (gemäß der Richtlinie 2001/83/EG) oder Medizinprodukte (gemäß der Richtlinie 93/42/EWG) gelten, aber für alle auf dem EU-Markt in Verkehr gebrachten elektronischen Zigaretten für Verbraucher.

Was ändert sich für Konsumenten und Hersteller von E-Zigaretten?

Konsumenten von E-Zigaretten

  • profitieren von verschärften Sicherheits- und Qualitätsanforderungen an die Produkte: Da Nikotin als toxische Substanz eingestuft ist, gelten Höchstwerte für die Nikotinkonzentration und für das Fassungsvermögen der Kartuschen, Tanks und Behälter mit den Nikotin-Liquids. Letztere müssen künftig kindersicher sowie gegen Auslaufen und unsachgemäße Manipulationen gesichert sein, um Verbraucher und insbesondere Kinder besser zu schützen und das Risiko der versehentlichen Einnahme zu senken. In der nikotinhaltigen Flüssigkeit dürfen nur Inhaltsstoffe von hoher Reinheit enthalten sein. Außerdem müssen die E-Zigaretten das Nikotin unter normalen Verwendungsbedingungen in konstanten Dosen abgeben; das heißt, bei jedem gleich langen und gleich starken Zug an einer E-Zigarette sollte eine ähnliche Nikotinmenge abgegeben werden;

  • werden dank der neuen Verpackungs- und Kennzeichnungsvorschriften besser informiert: Vorgeschrieben sind nicht nur Gesundheitswarnungen auf den Verpackungen von E-Zigaretten, sondern auch Verwendungshinweise, Informa­tionen über das Suchtpotenzial und die Toxizität, eine Liste aller Inhaltsstoffe und Angaben zum Nikotingehalt des Produkts. Werbebotschaften auf den Verpackungen sind verboten;

  • sind besser geschützt: Die mitgliedstaatlichen Behörden und die Kommission können bei begründeten Sicherheitsbedenken tätig werden. Die Behörden werden den Markt beobachten und jedem Hinweis nachgehen, dass E-Zigaretten – ins­besondere bei jungen Menschen und Nichtrauchern – zu einer Nikotinabhängigkeit oder zum Konsum von herkömmlichem Tabak führen; über solche Sicherheitsbedenken und Marktentwicklungen wird die Kommission Bericht erstatten.

Hersteller von E-Zigaretten müssen ihre Produkte entsprechend den vorgenannten Sicherheits-, Qualitäts- und Verpackungsvorschriften herstellen und darüber hinaus

  • die Mitgliedstaaten vor dem Inverkehrbringen neuer Produkte unterrichten: Diese Mitteilung umfasst Folgendes: Angaben zu Hersteller, Inhaltsstoffen und Emissionen, Nikotindosis und ‑aufnahme, Produkt und Produktionsprozess sowie eine Erklärung, in der der Hersteller die volle Verantwortung für die Qualität und die Sicherheit des Produkts bei normaler Verwendung übernimmt;

  • den Mitgliedstaaten jährlich Bericht erstatten über die verkauften Mengen, über die Arten von Verwendern und deren Vorlieben sowie über aktuelle Tendenzen;

  • besondere Werbevorschriften beachten: Die bestehenden Bestimmungen für grenzüberschreitende Werbung und sonstige verkaufsfördernde Maßnahmen gelten auch für E-Zigaretten.

Können die Regelungen für E-Zigaretten später noch geändert werden?

Die neue Richtlinie sieht ein Monitoring und eine Berichterstattung über alle Entwicklun­gen, darunter auch markt- und gesundheitsbezogene Entwicklungen, im Zusammenhang mit E-Zigaretten vor. Die zusammengetragenen Informationen werden einen guten Über­blick darüber bieten, welche gesetzgeberischen Initiativen gegebenenfalls nötig sind; die Kommission wird sich dann bei Bedarf erneut mit der Thematik befassen.

Wird das Verbot von Snus (Tabak zum oralen Gebrauch) aufrechterhalten?

Ja. Oraltabak (z. B. Snus), der nicht gekaut wird, ist in der EU seit 1992 verboten. Nur Schweden ist in seinem Beitrittsvertrag eine Ausnahmeregelung zugestanden worden; Bedingung ist allerdings, dass das Produkt nicht außerhalb des Landes verkauft wird. Snus macht abhängig und schadet der Gesundheit. Schon vor 1992 hatten mehrere Mitglied­staaten dieses Erzeugnis wegen seines erheblichen Marktpotenzials und seiner Attraktivität für junge Menschen verboten.

Was wird gegen den illegalen Handel mit Tabakerzeugnissen unternommen?

Die neue Richtlinie enthält strenge Maßnahmen zur Unterbindung des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen, damit in der EU nur richtlinienkonforme Produkte verkauft werden. Es wird ein EU-weites System zur Verfolgung und Rückverfolgung entlang der legalen Lieferkette eingeführt; sichtbare und unsichtbare Sicherheitsmerkmale (z. B. Holo­gramme) sollen die Durchsetzung des geltenden Rechts erleichtern und die Verbraucher in die Lage versetzen, illegale Produkte zu erkennen. Die in der neuen Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen werden dazu beitragen, den Tabakhandel wieder verstärkt in legale Bahnen zurückzulenken, und zudem vielleicht dafür sorgen, dass den Mitglied­staaten weniger Steuereinnahmen entgehen. Die Verfolgung und Rückverfolgung wird zunächst bei Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen zur Anwendung gelangen, später dann bei allen sonstigen Tabakerzeugnissen.

Wird der grenzüberschreitende Fernabsatz untersagt?

Auf EU-Ebene wird es kein Verbot des grenzüberschreitenden Fernabsatzes geben, aber die einzelnen Mitgliedstaaten können solche Verkäufe untersagen. Ist dies der Fall, so dürfen Kunden in dem betreffenden Mitgliedstaat nicht beliefert werden. Wenn der grenzüberschreitende Fernabsatz hingegen zulässig ist, müssen Einzelhändler ihre Verkaufsabsichten vor dem ersten Verkauf sowohl in dem Mitgliedstaat melden, in dem sie niedergelassen sind, als auch in den Mitgliedstaaten, in die sie Tabakerzeugnisse verkaufen möchten. Sie müssen außerdem über ein Altersüberprüfungssystem verfügen, damit die Tabakerzeugnisse nicht an Kinder und Jugendliche verkauft werden.

Welchen gesundheitlichen und wirtschaftlichen Nutzen erhofft man sich von den neuen Regelungen?

Die strengen Bestimmungen zur Gestaltung der Verpackungen und zur Verwendung attraktiver Aromen dürften dazu beitragen, junge Menschen davon abzuhalten, Tabak­erzeugnisse zu probieren und abhängig zu werden. Man geht davon aus, dass die neue Richtlinie zu einem Rückgang des Tabakverbrauchs um 2 % in fünf Jahren führen wird. Dies entspräche in etwa 2,4 Millionen weniger Rauchern in der EU.

Wenn dadurch mehr Menschen länger gesund bleiben, kommt dies Staat und Gesellschaft insgesamt zugute. Nicht nur ist Gesundheit ein Wert an sich, eine gesunde Bevölkerung ist auch ein Schlüsselfaktor für wirtschaftliches Wachstum. Die Verringerung des Tabakkonsums aufgrund der neuen Maßnahmen entspricht Berechnungen zufolge Einsparungen im Gesundheitswesen in Höhe von 506 Mio. EUR.

Dank deutlicherer und genauerer Angaben auf Tabakerzeugnissen werden die Menschen in der Lage sein, bewusste Entscheidungen zu treffen. Die Hersteller von Tabakerzeugnissen wiederum werden von klareren Vorschriften, dem besseren Funktionieren des Binnenmarkts und den für alle Wettbewerber gleichen Ausgangsbedingungen profitieren. Die neuen Vorschriften tragen auch den spezifischen Bedürfnissen kleiner und mittlerer Unternehmen Rechnung.

Ab wann gelten die neuen Regelungen?

Die neue Richtlinie dürfte im Mai 2014 in Kraft treten. Für die Umsetzung in nationales Recht haben die Mitgliedstaaten zwei Jahre Zeit, sodass die meisten neuen Bestimmungen ab dem ersten Halbjahr 2016 gelten werden. Zugleich ist in der Richtlinie ein Übergangs­zeitraum für alle Produktkategorien vorgesehen, damit Hersteller und Einzelhändler ihre Bestände verkaufen können, sofern diese der alten Richtlinie bzw. sonstigen anwendbaren Vorschriften genügen. Wie oben erwähnt, wird es für sämtliche Produkte mit einem Markt­anteil von mehr als 3 % in der EU eine Auslaufphase von vier Jahren geben; dies betrifft beispielsweise Mentholzigaretten.

Näheres dazu unter:

http://ec.europa.eu/health/tobacco/products/index_de.htm

Twitter: @EU_Health


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