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Pferdefleischskandal: ein Jahr danach  wir haben gehandelt!

European Commission - MEMO/14/113   14/02/2014

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, 14. Februar 2014

Pferdefleischskandal: ein Jahr danach wir haben gehandelt!

Vor rund einem Jahr war der Pferdefleischskandal das Thema Nummer 1 in ganz Europa und darüber hinaus. Dass Pferdefleisch als Rindfleisch deklariert werden konnte, brachte die Komplexität unserer globalisierten Lebensmittelversorgungskette ans Licht. Nichts wies darauf hin, dass die Lebensmittelsicherheit oder die öffentliche Gesundheit betroffen waren, vielmehr ging es um Etikettenschwindel. Es zeigte sich, dass Betrüger Schwachstellen im System ausnutzten, zum Schaden ehrlicher Unternehmer und der Verbraucher. Die Lebensmittelindustrie Europas musste erleben, dass das Vertrauen der Verbraucher in die Branche auf einen Tiefstwert sank. Die Europäische Kommission hat gemeinsam mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten intensiv an der Klärung der Frage gearbeitet, wie Pferdefleisch in Produkte gelangen konnte, die laut Etikett ausschließlich Rindfleisch enthielten.

1) Wie hat die Kommission auf den Skandal reagiert?

Als erste Reaktion hat EU-Gesundheitskommissar Tonio Borg Anfang März 2013 einen Fünf-Punkte-Aktionsplan mit kurz-, mittel- und langfristigen Maßnahmen verkündet (siehe unten). Damit sollten die in der Folge des Skandals festgestellten Mängel in der europäischen Lebensmittelkette – sei es bei den Regeln für die verschiedenen Segmente der Kette selbst oder beim Kontrollsystem zur Durchsetzung dieser Regeln – angegangen werden.

2) Wo sind wir ein Jahr später?

Festgestellte Probleme

Vorgesehene Maßnahmen

Status

1. Betrug im Lebensmittelsektor

Inventarisierung bestehender Instrumente und Mechanismen zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug, Schaffung von Synergieeffekten und Aufbau von Kontakten zwischen Behörden

ERLEDIGT

Stärke Einbeziehung von Europol in Ermittlungen bei Lebensmittelbetrug, soweit angemessen

ERLEDIGT

Schaffung eines Verfahrens für den raschen Austausch von Informationen und Warnungen bei möglicherweise betrügerischen Verstößen (ähnlich dem RASFF-Verfahren bei schwerwiegenden Gefahren)

IM GANGE

2. Testprogramm

Auswertung und Präsentation der Ergebnisse der derzeit laufenden DNA-Überwachung und ggf. Einleitung entsprechender Folgemaßnahmen

ERLEDIGT

Auswertung und Präsentation der Ergebnisse der derzeit laufenden Überwachung von Pferdefleisch auf Phenylbutazon und ggf. Einleitung entsprechender Folgemaßnahmen

ERLEDIGT

Nachdem EFSA und EMA am 15. April 2013 eine gemeinsame Erklärung zu den Risiken aufgrund des Vorhandenseins von Phenylbutazon in Fleisch vorgelegt haben, Prüfung angemessener Folgemaßnahmen

ERLEDIGT

3. Pferdepass

Die Mitgliedstaaten sollten ihre Maßnahmen zur Durchsetzung der Unionsvorschriften zum Pferdepass (Verordnung (EG) Nr. 504/2008 der Kommission) melden in Bezug auf:

  • Bestimmungen zur Identifizierung von Pferden und Maßnahmen gegen die Einführung von Fleisch nicht identifizierbarer Pferde in die Lebensmittelkette, insbesondere Überprüfung, wie Phenylbutazon-Behandlungen im Pferdepass eingetragen werden;

  • die Verpflichtung, regelmäßig amtliche Kontrollen durchzuführen und die Kontrollhäufigkeit zu erhöhen, wenn Anzeichen für Verstöße vorliegen (wie im vorliegenden Fall)

ERLEDIGT

Vorlage eines Entwurfs zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 504/2008 im Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit, um die Eintragung von Pferdepässen in eine zentrale nationale Datenbank verbindlich zu machen, basierend auf den Rechtsvorschriften zu Tiergesundheit und Tierzucht

ERLEDIGT

Übertragung der ausschließlichen Zuständigkeit für die Ausstellung von Pferdepässen auf die zuständigen Behörden, also Verringerung der Zahl ausstellungsbefugter Stellen im anstehenden Vorschlag zum Tierzuchtrecht

BERÜCKSICHTIGT IN DEN RECHTSVORSCHRIFTEN ZU TIERGESUNDHEIT UND DER ÜBERARBEITUNG DES TIERZUCHTRECHTS

4. Amtliche Kontrollen: Durchführung und Sanktionen

Vorschläge für entsprechende Bestimmungen bei der Überarbeitung der Verordnung über amtliche Kontrollen (Verordnung (EG) Nr. 882/2004), damit:

a. etwaige Geldstrafen bei absichtlichen Verstößen gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften ausreichend abschreckend und höher als der durch den Betrug zu erwartende Gewinn sind;

b. die Mitgliedstaaten in ihre Kontrollpläne regelmäßige unangekündigte amtliche Kontrollen (einschließlich Inspektionen und Tests) zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug als obligatorisch aufnehmen;

c. die Kommission in bestimmten Fällen, insbesondere bei Betrug, koordinierte Testprogramme beschließen (und nicht nur empfehlen) kann.

ERLEDIGT

Erarbeitung eines Berichts über die Gesundheitsaspekte von Pferdefleisch durch das Lebensmittel- und Veterinäramt (FVO) der Kommission

ERLEDIGT

5. Ursprungskennzeichnung

Verabschiedung eines Kommissionsberichts über die Möglichkeit, die obligatorische Ursprungskennzeichnung für alle Fleischsorten zur Verwendung als Zutat in Lebensmitteln auszuweiten.

Verabschiedung weiterer Folgemaßnahmen auf der Grundlage dieses Berichts

ERLEDIGT

Erlass von Durchführungsbestimmungen zur obligatorischen Ursprungskennzeichnung für unverarbeitetes Schaf-, Ziegen-, Schweine- und Geflügelfleisch auf der Grundlage der Verordnung betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel

ERLEDIGT

Verabschiedung von Durchführungsbestimmungen zur Prävention der irreführenden Nutzung der freiwilligen Ursprungskennzeichnung von Lebensmitteln auf der Grundlage der Verordnung betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel

IM GANGE

Verabschiedung von auf der Grundlage der Verordnung betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel beruhenden Kommissionsberichten über die Option, die obligatorische Ursprungskennzeichnung auszuweiten auf:

  • anderes unverarbeitetes Fleisch, das nicht bereits der obligatorischen Ursprungskennzeichnung unterliegt, etwa Pferde-, Kaninchen-, Wildfleisch usw.;

  • Milch;

  • Milch, die als Zutat in Milchprodukten verwendet wird;

  • Lebensmittel mit einer einzigen Zutat;

  • unverarbeitete Lebensmittel;

  • Zutaten, die über 50 % eines Lebensmittels ausmachen.

IM GANGE

(Abschlussbericht bis Dezember 2014 gemäß Rechtsvorschriften)

3) Was waren die wichtigsten Lehren?

Aus dem Pferdefleischskandal haben wir einige Lehren gezogen. Vielleicht die wichtigste: Groß angelegter, grenzüberschreitender Betrug, der die Schwächen einer zunehmend globalisierten Lebensmittelkette ausnutzt, kann sich massiv auf Verbraucher und Unternehmer und damit auf die Wirtschaft auswirken. Daher ist ständige Wachsamkeit vonseiten der Unternehmer und der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten gegenüber wirtschaftlich motiviertem Betrug erforderlich, der auf jeder Stufe der Lebensmittelkette geschehen kann.

Der Pferdefleischskandal hat auch die Notwendigkeit unterstrichen, die für eine wirksame Bekämpfung betrügerischer Aktivitäten entscheidende grenzübergreifende Zusammenarbeit zwischen nationalen Durchsetzungsbehörden zu verstärken, und die Notwendigkeit, bei der Betrugsbekämpfung nicht nur Lebensmittelaufsichtsdienste, sondern auch andere Durchsetzungsbehörden (z. B. Polizei, Zoll) und Justizbehörden einzubeziehen.

Schließlich hat die Situation im letzten Jahr erneut gezeigt, dass die Leistungsfähigkeit des Kontrollsystems insgesamt zur frühzeitigen Erkennung potenzieller Betrugsanfälligkeit (je nach Besonderheiten der Lebensmittel, Produktionsprozessen, den Modalitäten der einzelnen Stufen der Lebensmittelkette, Preisen und deren zeitlichen Schwankungen) gestärkt werden muss, ebenso wie die Fähigkeit nationaler Durchsetzungsstellen zur Feststellung – und Prävention – potenziellen Betrugs. Entscheidend ist in diesem Kontext natürlich, dass zuverlässige Methoden zur Feststellung von Verfälschung zur Verfügung stehen und „Betrugsmöglichkeiten“ entlang der gesamten Kette (etwa Verfügbarkeit und Zugänglichkeit unerlaubter Zutaten, die leicht zu tarnen und mit aktuellen anerkannten Testmethoden nicht nachzuweisen sind) soweit wie möglich im Voraus erkannt werden.

4) Über den Pferdefleischskandal hinaus: Was hat die Kommission getan?

  • Die Kommission hat mehrere Initiativen gestartet, um speziell die im Pferdefleischskandal offenbar gewordenen Probleme anzugehen und das EU-Kontrollsystem insgesamt zu stärken, damit auf finanziellen oder wirtschaftlichen Vorteil für die Täter ausgerichtete Verstöße festgestellt und bekämpft werden können.

  • Zu den Maßnahmen bisher gehören:

  • die Schaffung eines EU-Netzes zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug, dem Vertreter der Kommission und der Mitgliedstaaten (sowie Islands, Norwegens und der Schweiz) angehören und in dessen Rahmen Mittel und Wege für eine verstärkte Koordinierung eines EU-weiten Konzepts zu Betrugsbekämpfung diskutiert und grenzübergreifende Fälle effizienter angegangen werden können;

  • die Entwicklung (noch im Gange) eines speziellen IT-Instruments – ähnlich dem Schnellwarnsystem für Lebens- und Futtermittel (RASFF) –, das den Mitgliedern des Netzes den raschen Austausch von Informationen und Daten zu potenziellen grenzübergreifenden Betrugsfällen erlaubt;

  • eine gezielte Schulung ab 2014 für Lebensmittelinspektoren, Polizei-, Zoll- und Justizbeamte zu neuen Ermittlungs-/Kontrolltechniken im Zusammenhang mit Lebensmittelbetrug und zur wirksameren Kooperation aller Beteiligten auf nationaler Ebene;

  • besondere Berücksichtigung auf EU-Ebene der Notwendigkeit, die Analysekapazitäten in Laboratorien auszubauen, durch Zusammenführung von Kenntnissen und Ressourcen in den Mitgliedstaaten und durch spezielle Forschungsprogramme;

  • ein Vorschlag für ein Rechtsinstrument zur Überarbeitung des Rechtsrahmens für amtliche Kontrollen in der gesamten Lebensmittelkette sowie eine für 2014 geplante Studie zum aktuellen Rechtsrahmen zur Bekämpfung betrügerischer und irreführender Praktiken;

  • bessere Koordinierung auf EU-Ebene aller Stellen, die sich mit Lebensmittelbetrug befassen, und Schaffung einer speziellen Fachgruppe in der Kommission (Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher).

5) Was ist das Europäische Netz zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug und was ist sein Zweck?

An dem 2013 nach dem Pferdefleischskandal geschaffenen Europäische Netz zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug (Food Fraud Network - FFN) sind die 28 nationalen Kontaktstellen für Lebensmittelbetrug, die Drittländer Island, Norwegen und die Schweiz sowie Europol und die Kommission (Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher) beteiligt. Die nationalen Kontaktstellen sind die von den Mitgliedstaaten für die grenzübergreifende administrative Unterstützung und Kooperation benannten Stellen, die tätig werden, wenn mehr als ein Mitgliedstaat betroffen ist und es um wirtschaftlich motivierte Verstöße gegen Lebensmittelrecht geht.

Das FFN erlaubt eine rasche und effiziente Zusammenarbeit bei grenzüberschreitenden Verstößen. Es befasst sich bereits mit potenziellen Lebensmittelbetrugsfällen und dient als Diskussionsforum zur Koordinierung und Prioritätensetzung zum Thema Lebensmittelbetrug auf EU-Ebene. Das FFN kommt regelmäßig zusammen: 2013 fanden zwei Sitzungen statt, die nächste ist für das zweite Quartal 2014 geplant.

Neben diesen formalen Treffen stehen die nationalen Kontaktstellen des FFN und die Kommission in ständigem Kontakt. Sie tauschen Informationen aus, wenn die Ergebnisse amtlicher Kontrollen in einem Mitgliedstaat auf einen möglichen, durch wirtschaftlichen oder finanziellen Gewinn motivierten Verstoß gegen Lebensmittelrecht hindeuten. Die Kommission arbeitet derzeit an der Entwicklung eines speziellen IT-Instruments – ähnlich dem RASFF – zur leichteren und effizienteren Verwaltung des Systems.

6) Plant die Kommission weitere EU-weite Testprogramme?

Nach dem 2013 gestarteten koordinierten Kontrollplan für Pferdefleisch, in dessen Rahmen die Mitgliedstaaten im Februar-März 2013 über 7000 DNA-Tests und Tests zum Nachweis Phenylbutazon durchgeführt haben, prüft die Kommission nun die Möglichkeit, zusätzliche auf EU-Ebene koordinierte Pläne zu erarbeiten.

Diese Pläne sind nur ein Element der Maßnahmen zur Stärkung der Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Feststellung potenziellen Missbrauchs und zur besseren Beurteilung des Ausmaßes betrügerischer Praktiken. Sie werden auf der Grundlage von Informationen erarbeitet, die von den Mitgliedstaaten und aus anderen Quellen stammen, und werden im Netz zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug diskutiert.

7) Warum hat die Kommission keinen Vorschlag zur Einführung der obligatorischen Ursprungskennzeichnung für Fleisch als Lebensmittelzutat vorgelegt?

Die Kommission weist darauf hin, dass die Verpflichtung zur Angabe des Ursprungslandes nicht als wirksames Instrument zur Prävention betrügerischer Praktiken betrachtet werden kann. Ein von der Kommission im Dezember 2013 veröffentlichter Bericht behandelt die Frage, ob die obligatorische Ursprungskennzeichnung auf alle als Lebensmittelzutat verwendeten Fleischarten ausgeweitet werden sollte. Berücksichtigt wurden dabei die Notwendigkeit der Verbraucherinformation, die Praktikabilität einer obligatorischen Ursprungsangabe, eine Kosten-Nutzen-Analyse sowie eine Bewertung der Auswirkungen der Ursprungskennzeichnung auf den Binnenmarkt und den internationalen Handel. Der Bericht wird derzeit mit dem Europäischen Parlament und den EU-Mitgliedstaaten diskutiert; abhängig vom Ergebnis der Gespräche wird die Kommission mögliche weitere Schritte prüfen.

8) Wer kontrolliert, ob unsere Lebensmittel sicher und gesund sind?

In erster Linie sind die Lebensmittelunternehmer (Verarbeitungsbetriebe, Groß- und Einzelhändler), die die Produkte und Prozesse unter ihrer tatsächlichen Kontrolle haben, dafür verantwortlich, dass die strengen Anforderungen des EU-Lebensmittelrechts eingehalten werden.

Die EU-Mitgliedstaaten wiederum sind für die ordnungsgemäße Durchsetzung der EU-Bestimmungen zuständig und müssen Kontrollsysteme einrichten, einschließlich Inspektionsprogrammen bei Lebensmittelunternehmern, damit die EU-Vorschriften für die Lebensmittelkette eingehalten werden. Durch Audits in den Mitgliedstaaten sorgt das in Grange, Irland, ansässige Lebensmittel- und Veterinäramt (FVO) der Europäischen Kommission dafür, dass die Mitgliedstaaten und in die EU exportierende Drittländer ihre rechtlichen Verpflichtungen einhalten.

Bei tatsächlichen oder vermuteten Verstößen gegen Lebens- und Futtermittelrecht, die sich in mehreren Mitgliedstaaten auswirken (könnten) oder gegen die nicht auf Ebene eines einzelnen Mitgliedstaat vorgegangen werden kann, ist es Aufgabe der Kommission, das Vorgehen auf EU-Ebene zu koordinieren, etwa in Form EU-weiter Kontrollpläne.


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