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Imposto sobre as transações financeiras no âmbito da cooperação reforçada: Perguntas e respostas

Commission Européenne - MEMO/13/98   14/02/2013

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Comissão Europeia

MEMORANDO

Bruxelas, 14 de fevereiro de 2013

Imposto sobre as transações financeiras no âmbito da cooperação reforçada: Perguntas e respostas

(ver também IP/13/115)

Por que razão propôs a Comissão um imposto sobre as transações financeiras no âmbito da cooperação reforçada?

Em setembro de 2011 (IP/11/1085), a Comissão apresentou inicialmente uma proposta para a introdução de um imposto sobre as transações financeiras (ITF) nos 27 Estados-Membros. Contudo, na sequência de intensas discussões no Conselho, concluiu-se que não se chegaria a uma posição unânime quanto a esta proposta num futuro previsível.

Não obstante, diversos Estados-Membros manifestaram um forte empenho em avançar com o ITF. Assim, no outono de 2012, 11 Estados-Membros solicitaram oficialmente, por escrito, ao Comissário Algirdas Šemeta, que fosse autorizada a cooperação reforçada no domínio do imposto sobre as transações financeiras, com base na proposta apresentada pela Comissão em 2011.

A Comissão procedeu a uma análise cuidadosa destes pedidos à luz dos critérios de cooperação reforçada enunciados nos Tratados. Com base nesta análise, a Comissão propôs, em outubro de 2012, uma decisão de autorização da cooperação reforçada no domínio do ITF (ver IP/12/1138). Em dezembro, o Parlamento Europeu deu o seu aval a esta decisão, que seria aprovada pelos ministros das Finanças no Conselho Ecofin, em janeiro de 2013.

Assim que a cooperação reforçada teve luz verde, a Comissão pôde avançar com a proposta relativa aos elementos específicos do ITF a aplicar pelos 11 Estados-Membros. É essa proposta que se apresenta hoje.

O que é a «cooperação reforçada»?

Existe cooperação reforçada quando um grupo de, pelo menos, nove Estados-Membros decide avançar com uma iniciativa proposta pela Comissão, logo que se verifica ser impossível chegar a uma posição unânime relativamente à mesma num período razoável. Só se aplica a domínios políticos que exigem unanimidade e destina-se a ultrapassar a situação em que certos Estados-Membros são impedidos de avançar com uma abordagem comum devido à relutância e à falta de acordo de outros.

O artigo 20.º do TUE e os artigos 326.º a 334.º do TFUE estabelecem disposições e condições claras para que exista cooperação reforçada.

Para mais informações sobre o procedimento de cooperação reforçada, ver o MEMO/12/799.

Quais os Estados-Membros que pretendem introduzir o ITF comum no âmbito da cooperação reforçada?

11 Estados-Membros, que representam 2/3 do PIB da UE, foram autorizados a criar o imposto sobre as transações financeiras comum no âmbito da cooperação reforçada. A saber: Bélgica, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, França, Itália, Áustria, Portugal, Eslovénia e Eslováquia.

Outros Estados-Membros podem juntar-se ao grupo ITF mais tarde? Como?

Sim. Uma das condições da cooperação reforçada ao abrigo dos Tratados é de que deve estar aberta a todos os Estados-Membros que, numa fase posterior, a ela pretendam aderir. Para poderem participar na cooperação reforçada, os Estados-Membros devem apresentar um pedido à Comissão, que o avalia à luz dos critérios estabelecidos no Tratado (tal como aconteceu com os pedidos iniciais).

Quais as características-chave do ITF proposto hoje para os 11 Estados-Membros?

Em conformidade com os pedidos dos 11 Estados-Membros, a proposta de hoje reflete amplamente a proposta de ITF inicial no que respeita ao âmbito de aplicação e aos objetivos.

No que respeita aos objetivos, estes continuam exatamente os mesmos. A saber:

- Combater a fragmentação do mercado único suscetível de ser criada por uma multiplicidade descoordenada de impostos nacionais sobre transações financeiras;

- Assegurar uma contribuição justa e significativa para as finanças públicas para cobrir os custos da crise por parte do setor financeiro, em especial na medida em que este setor está atualmente subtributado em relação a outros setores;

- Criar os desincentivos adequados relativamente às transações financeiras que não contribuam para a eficiência dos mercados financeiros ou para a economia real.

No que respeita ao âmbito de aplicação do ITF, a proposta de 2011 encontra-se mais uma vez refletida, sendo que:

- A base do imposto é muito vasta e abrange transações realizadas por instituições financeiras em todos os instrumentos e mercados financeiros, desde que tenham uma relação económica manifesta com a zona ITF;

- As taxas são reduzidas, de 0,1 % para ações e obrigações, unidades de participação em fundos de investimento coletivo, instrumentos de mercado monetário, acordos de recompra e acordos de empréstimo de valores mobiliários, e de 0,01 % para produtos derivados. Trata-se de propostas de taxas mínimas, sendo que os Estados-Membros participantes teriam liberdade para aplicar taxas mais elevadas, no caso de o desejarem. O imposto teria de ser pago por cada instituição financeira envolvida na transação;

- As atividades financeiras quotidianas dos cidadãos e das empresas comuns (por exemplo, contratos de seguro, empréstimos hipotecários e a empresas, transações com cartões de crédito, serviços de pagamentos, depósitos, operações cambiais à vista, etc.), são excluídas do ITF a fim de proteger a economia real.

-

A angariação de capital (ou seja, emissão primária de ações e obrigações, unidades de participação em fundos de investimento coletivo) e certas operações de reestruturação não serão tributadas. São também excluídas do âmbito de aplicação do ITF as transações financeiras com o BCE e os bancos centrais nacionais, o FEEF e o MEE;

- O «princípio da residência» continua a ser um elemento essencial de salvaguarda contra a deslocalização das transações financeiras. Segundo se prevê neste princípio, o que conta é quem é parte na transação e não o local onde esta é realizada. Se a instituição financeira que participar na transação estiver estabelecida na zona ITF, ou se estiver a agir em nome de uma parte estabelecida nessa zona, então a transação será tributada, independentemente do local no mundo onde se realizar.

Para uma maior prevenção da evasão fiscal, a Comissão aditou à presente proposta o «princípio da emissão». Significa que uma transição também será tributada, sempre e onde quer que ocorra, se envolver instrumentos financeiros emitidos num dos Estados-Membros participantes.

Quais são as principais alterações relativamente à proposta de ITF de 2011 e porque foram introduzidas?

Qualquer alteração na proposta de hoje relativamente à de 2011 serve um de dois objetivos: quer assegurar uma maior clareza jurídica, nos casos em que esta seja necessária, quer reforçar as disposições antiabuso e antievasão, tal como solicitado pelos 11 Estados-Membros participantes. As principais alterações são as seguintes:

- O princípio da emissão foi aditado como uma medida antievasão (para mais pormenores ver infra). Foram também aditadas à proposta uma cláusula antiabuso geral e uma cláusula antiabuso especifica;

- A gestão da dívida pública pelos Estados-Membros e outros organismos públicos está agora explicitamente excluída do âmbito da diretiva;

- O BCE, o FEEF e o MEE são agora explicitamente referidos como estando isentos de ITF;

- As trocas de instrumentos financeiros passarão agora a ser consideradas duas transações para efeitos fiscais, enquanto as operações de venda com acordo de recompra e de compra com acordo de revenda e a contração ou concessão de empréstimo de valores mobiliários serão consideradas uma única transação, na medida em que, do ponto de vista económico, são equivalentes a uma (única) operação de crédito;

- A emissão de ações e de unidades de participação em fundos de investimento coletivo, bem como as operações de restruturação, passarão a estar excluídas do âmbito de aplicação.

O ITF continuará a ser vantajoso se não for aplicado por todos os Estados-Membros?

Sem dúvida. Seria do agrado da Comissão que o ITF fosse aplicado em toda a UE. Contudo, como tal se revelou impossível, a cooperação reforçada é a forma correta de prosseguir. Os objetivos estabelecidos pela Comissão mantêm-se válidos e exequíveis. Um ITF comum assegurará uma contribuição mais equitativa para as finanças públicas por parte do setor financeiro, atualmente subtributado em cerca de 18 mil milhões de euros por ano na UE e que tem beneficiado consideravelmente de operações de resgate pré-financiadas pelos contribuintes. Além disso, através de um sistema único de tributação das transações financeiras que abrange 11 Estados-Membros, reduzirá a fragmentação do mercado único. De referir que os Estados-Membros que participam na cooperação reforçada em matéria de ITF passarão a dispor de uma nova e significativa fonte de receitas sem sobrecarregar mais o cidadão comum.

Qual o valor previsível das receitas geradas pelo ITF? Como serão utilizadas?

Estima-se que ITF aplicado no âmbito da cooperação reforçada venha a gerar 30 a 35 mil milhões de euros por ano, o que corresponde a 1 % das receitas fiscais dos Estados-Membros participantes.

A Comissão propôs que uma parte das receitas pudesse ser utilizada como recursos próprios do orçamento da UE, o que permitiria uma redução correspondente nas contribuições RNB dos Estados-Membros participantes. A parte destinada aos orçamentos nacionais poderia ser utilizada para ajudar a consolidar as finanças públicas, investir em atividades de promoção do crescimento ou satisfazer os compromissos de ajuda ao desenvolvimento. Em última análise, caberá aos Estados-Membros participantes decidirem o modo como as receitas do ITF devem ser utilizadas.

Existirá o risco de os setores financeiros dos Estados-Membros participantes se deslocarem para Estados-Membros ou países terceiros que não apliquem este ITF?

A proposta atual continua a incluir medidas fortes destinadas a minimizar o risco de deslocalização. Em especial, o «princípio da residência» garante que, se qualquer uma das partes na transação estiver estabelecida na zona ITF, a transição seja tributada, independentemente do local do mundo onde se realiza. Quer isto dizer que os operadores financeiros só poderiam evitar o ITF se estivessem preparados para se deslocar, abandonar todos os seus clientes dos 11 Estados-Membros e renunciar a qualquer interação com instituições financeiras estabelecidas nos Estados-Membros participantes. A deslocalização é, pois, uma resposta muito pouco provável, em especial tendo em conta o reduzido nível da taxa de ITF proposta e o facto de os Estados-Membros participantes representarem 2/3 do PIB da UE.

Contudo, a Comissão introduziu medidas na atual proposta destinadas a reforçar as garantias contra a deslocalização. Ao abrigo do princípio da emissão, os produtos financeiros emitidos nos 11 Estados-Membros serão tributados aquando da sua transação, mesmo que quem os transacione não esteja estabelecido na zona ITF. Uma vez mais, é assim afastado qualquer incentivo à deslocalização com vista a evitar o imposto.

Deste modo, as instituições financeiras apenas poderiam evitar o pagamento do imposto se renunciassem aos seus clientes na jurisdição ITF no que respeita aos instrumentos financeiros e se deixassem de transacionar produtos financeiros emitidos nesse espaço.

O ITF proposto respeita as normas aplicáveis em matéria de territorialidade?

Sim. O ITF proposto para os 11 Estados-Membros respeita plenamente o direito internacional e os princípios da tributação da UE. A tributação dos serviços transfronteiras constitui um princípio assente em matéria de fiscalidade. O IVA pode servir como exemplo para ilustrar como funciona. Quando um cidadão belga compra software, na internet, a uma empresa americana, esse software é tributado à taxa belga.

Além disso, muitos dos impostos nacionais aplicados ao setor financeiro assentam no princípio da emissão e, por conseguinte, incidem sobre transações realizadas fora do seu próprio território, desde que o produto financeiro transacionado seja emitido no seu território. O mesmo se aplica ao ITF proposto. Desde que exista uma relação manifesta entre a transação e o território de um Estado-Membro participante, a cobrança deste imposto é legal. Não obstante, a proposta inclui uma regra de caráter geral que permite ao sujeito passivo do ITF provar que a relação existente entre a transação e esse território («cláusula da substância económica») é insuficiente e que, assim, não tem de pagar o imposto.

Qual será o impacto do ITF no crescimento e no emprego?

As análises mais recentes apresentadas pela Comissão demonstraram que o ITF não dará origem a perdas de postos de trabalho. Em termos económicos, estima-se que a longo prazo tenha um impacto de -0,28% no PIB. A reutilização inteligente das receitas provenientes do ITF na economia pode mesmo conduzir potencialmente a um impacto positivo de 0,2 % no PIB. Ambos os números correspondem aos efeitos cumulativos durante períodos de várias décadas com base em modelos económicos. Mais importante do que os próprios números é o facto de a introdução de um ITF não ter um impacto negativo no crescimento e no emprego.

Será o cidadão comum afetado pelo ITF?

O ITF proposto exclui as atividades financeiras quotidianas dos cidadãos e das empresas comuns, a fim de os proteger a eles e à economia real. Está, de facto, dirigido sobretudo ao setor financeiro. A proposta abrange apenas as transações em que estejam envolvidas instituições financeiras, sendo que cerca de 85 % das transações são realizadas entre instituições financeiras.

Por outro lado, as taxas mínimas de imposto propostas são muito reduzidas, a fim de evitar efeitos nefastos significativos na economia real resultantes de um aumento do custo do capital. É certo que, tal como acontece com quaisquer outros custos, as instituições financeiras teriam de avaliar se absorvem o imposto em causa ou se o repercutem a terceiros, tendo em conta as condições do mercado/concorrência. Mas mesmo que o setor financeiro repercuta alguns dos custos nos clientes, o resultado não seria desproporcionado. Por exemplo, um cidadão que comprasse 10 mil euros em ações pagaria apenas um imposto de 10 euros sobre esta transação.

Será o setor não financeiro afetado pelo ITF? E os bancos de investimento tradicionais?

O ITF proposto exclui as atividades financeiras quotidianas das empresas que não pertencem ao setor financeiro. Assim, quando as PME ou empresas maiores precisam de capitais e os obtêm através de empréstimos bancários ou da emissão de novas ações ou obrigações de empresa, não será devido qualquer imposto. De igual modo, em operações de fusão e aquisição, ou em operações de aquisição pelos quadros em que as instituições financeiras tenham um importante papel facilitador, não será devido qualquer imposto.

Apenas no caso de as instituições financeiras conseguirem repercutir o custo do imposto nas empresas suas clientes se verificariam alguns aumentos pouco significativos no custo. Contudo, esses aumentos permaneceriam bastante limitados na medida em que a maioria dos efeitos terá de ser absorvida pelo próprio setor financeiro em virtude de 85 % de todas as transações serem realizadas entre instituições financeiras, sem intervenção de clientes externos.

Será o ITF aplicado aos fundos de pensões? Em caso afirmativo, poderá ter um impacto negativo nas pensões e nos pensionistas?

Os fundos de pensões são abrangidos pelo âmbito de aplicação do ITF. Desempenham um papel relevante nos mercados financeiros e estão em concorrência direta com outros instrumentos financeiros, como os fundos indexados que acompanham as bolsas ou os mercados de obrigações. Mas o impacto pode ser extremamente limitado, dependendo tanto da afetação de ativos (carteira) como da estratégia de investimento (por exemplo, negociações mais frequentes contra negociações menos frequentes). Os fundos de pensões têm geralmente uma carteira diversificada de ativos e investem o seu dinheiro em instrumentos financeiros (principalmente obrigações) mas também em ativos que não são afetados pelo ITF, tais como numerário/divisas, depósitos, imobiliário, empréstimos, ouro e prata.

Os fundos de pensões conservadores de capitalização integral seguem, em regra, estratégias de investimento de baixo risco que se refletem maioritariamente na compra de obrigações ou ações aquando da sua emissão e mantendo-as até ao seu vencimento. Essas transações não são abrangidas pelo âmbito de aplicação deste imposto.

No caso dos fundos de pensão com maior grau de negociação de ativos, a incidência do imposto será maior. Mas um dos efeitos do ITF poderia ser evitar um elevado volume de negócios em fundos de pensões e incentivar a mudança para uma gestão de fundos a mais longo prazo. Tal poderia, por outro lado, reduzir substancialmente as despesas de gestão dos fundos nos quais os fundos de pensão frequentemente investem.

Qual será o impacto do ITF no âmbito da cooperação reforçada nos Estados-Membros não participantes?

Antes de propor que os 11 Estados-Membros fossem autorizados a avançar com o ITF no âmbito da cooperação reforçada, a Comissão procedeu a uma avaliação cuidadosa para verificar a conformidade com os critérios estabelecidos nos Tratados.

Entre esses critérios, é de referir a condição de a cooperação reforçada não ter efeitos negativos nos deveres, direitos e competências dos Estados-Membros não participantes, nem provocar quaisquer distorções de concorrência ou de outro tipo no mercado único. A análise da Comissão apresentou conclusões positivas quanto a todos esses aspetos.

Além disso, os Estados-Membros não participantes beneficiarão das melhorias que um ITF aplicado em 11 Estados-Membros proporcionará em termos de simplificação e de redução de custos administrativos para as empresas.

Qual será o impacto do ITF no âmbito da cooperação reforçada nos Estados-Membros não participantes?

O ITF aplicado por 11 Estados-Membros seria positivo para o mercado único. Um sistema de ITF comum, aplicado simultaneamente por 11 Estados-Membros, reduziria o número de abordagens nacionais divergentes em matéria de tributação das transações financeiras. Tal permitiria reduzir as distorções de concorrência e as oportunidades de evasão fiscal, promover uma maior transparência e a troca de informações entre os participantes, bem como diminuir os custos de conformidade para as empresas e para os operadores em toda a UE.

Qual a data prevista para a implementação do ITF pelos 11 Estados-Membros?

A proposta de hoje prevê que o ITF entre em vigor nos 11 Estados-Membros em 1 de janeiro de 2014, o que depende, obviamente, de o Conselho chegar a acordo sobre a proposta a tempo de respeitar esta data de entrada em vigor prevista. O Parlamento Europeu, o Comité Económico e Social Europeu e os parlamentos nacionais também serão consultados, devendo, a seguir, proceder-se à transposição para as ordens jurídicas nacionais.


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