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Commissione europea

MEMO

Bruxelles, 14 febbraio 2013

Imposta sulle transazioni finanziarie (ITF) mediante cooperazione rafforzata: domande e risposte

(v. anche IP/13/115)

Perché la Commissione ha proposto d'introdurre un'imposta sulle transazioni finanziarie mediante cooperazione rafforzata?

Nel settembre 2011 la Commissione aveva inizialmente proposto l'introduzione di un'imposta sulle transazioni finanziarie (ITF) in tutti i 27 Stati membri (IP/11/1085). Tuttavia, dopo intense discussioni in seno al Consiglio si è constatata l'impossibilità di raggiungere l'unanimità al riguardo in un prossimo futuro.

Ciononostante, una serie di Stati membri ha espresso la forte volontà di procedere all’introduzione dell'ITF. Pertanto, nell’autunno 2012 11 Stati membri hanno scritto al Commissario Šemeta chiedendo ufficialmente l’autorizzazione a procedere a una cooperazione rafforzata sull'ITF in base alla proposta presentata dalla Commissione nel 2011.

La Commissione ha valutato attentamente le richieste a fronte dei criteri applicabili alla cooperazione rafforzata a norma dei trattati. Sulla base della valutazione effettuata, nell’ottobre 2012 la Commissione ha proposto una decisione che autorizza una cooperazione rafforzata sull'ITF (v. IP/12/1138), che ha ottenuto il sostegno del Parlamento europeo in dicembre e l’approvazione dei ministri delle finanze europei al Consiglio ECOFIN nel gennaio 2013.

Una volta ottenuto il via libera alla cooperazione rafforzata, la Commissione ha potuto procedere alla stesura del testo dettagliato sull'ITF destinata ad essere introdotta dagli 11 Stati membri interessati, ed è questa la proposta presentata oggi.

Che cos'è la cooperazione rafforzata?

Si concreta una cooperazione rafforzata quando un gruppo di almeno 9 Stati membri decide di dar seguito a un'iniziativa proposta dalla Commissione sulla quale risulta impossibile raggiungere un accordo unanime entro un termine ragionevole. La cooperazione rafforzata, che riguarda solo politiche che richiedono l'unanimità, mira a sbloccare le situazioni in cui alcuni Stati membri non riescono a portare avanti un'impostazione comune perché altri sono recalcitranti oppure dissentono.

L'articolo 20 del trattato sull'Unione europea (TUE) e gli articoli da 326 a 334 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) prevedono le disposizioni e condizioni precise che si applicano alla cooperazione rafforzata.

Per ulteriori informazioni sulla procedura di cooperazione rafforzata, v. MEMO/12/799.

Quali Stati membri intendono introdurre l'ITF comune mediante cooperazione rafforzata?

Sono stati autorizzati ad introdurre l'imposta comune sulle transazioni finanziarie mediante cooperazione rafforzata 11 Stati membri, che contano per i 2/3 del PIL dell'UE: Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo, Slovenia e Slovacchia.

Possono altri Stati aderire all'ITF in un secondo tempo e, eventualmente, come?

Sì. Una delle condizioni stabilite dai trattati per la cooperazione rafforzata è che essa sia aperta alla partecipazione di qualsiasi altro Stato membro desideri aderirvi in un secondo tempo. Per poter partecipare a una cooperazione rafforzata in corso lo Stato membro deve presentarne richiesta alla Commissione, che la valuta a fronte dei criteri stabiliti nel trattato (come per le richieste iniziali).

Quali sono le caratteristiche di fondo dell'ITF proposta oggi per gli 11 Stati membri interessati?

In linea con le richieste degli 11 Stati membri, la proposta odierna ricalca in ampia misura la proposta originaria della Commissione sull'ITF per ambito di applicazione e finalità.

Le finalità sono esattamente le stesse, ossia:

- evitare la frammentazione del mercato unico che verrebbe a crearsi con un mosaico non coordinato d'imposte nazionali sulle transazioni finanziarie;

- far sì che il settore finanziario dia un contributo giusto e congruo alle finanze pubbliche e alla copertura dei costi della crisi, soprattutto visto che, attualmente, è sottotassato rispetto ad altri settori;

- varare adeguati disincentivi delle transazioni finanziarie che non contribuiscono all'efficienza dei mercati finanziari o all'economia reale.

Anche per quanto riguarda l'ambito d'applicazione dell'ITF, il testo attuale rispecchia la proposta del 2011:

- la base imponibile è molto ampia ed abbraccia le transazioni, effettuate da enti finanziari su tutti gli strumenti e su tutti i mercati finanziari, per le quali è accertato un collegamento economico con la zona coperta dall'ITF ("zona ITF");

- le aliquote sono basse: 0,1% per azioni e obbligazioni, quote di fondi comuni d'investimento, strumenti del mercato monetario, operazioni di vendita con patto di riacquisto e contratti di concessione di titoli in prestito; 0,01% per i derivati. Quelle proposte sono aliquote minime, che gli Stati membri partecipanti sono liberi d'innalzare se lo desiderano. L'imposta è dovuta da ciascun ente finanziario che partecipa alla transazione;

- al fine di proteggere l'economia reale, sono escluse dall'ITF le attività finanziarie quotidiane dei cittadini e delle imprese (ad es., contratti assicurativi, mutui ipotecari e prestiti alle imprese, operazioni su carte di credito, servizi di pagamento, depositi, operazioni su valute a pronti, ecc.);

- non saranno tassate la raccolta di capitali (ossia emissione primaria di azioni e obbligazioni, quote di fondi comuni d'investimento) né talune operazioni di ristrutturazione. Sono inoltre esenti dall'ITF le operazioni finanziarie effettuate con la Banca centrale europea (BCE), con la European Financial Stability Facility (EFSF) e con il meccanismo europeo di stabilità (MES);

- il "principio di residenza/stabilimento" rimane un elemento centrale di salvaguardia contro la delocalizzazione delle transazioni finanziarie. Secondo tale principio, la discriminante sono le parti della transazione, non il luogo in cui è effettuata: se uno degli enti finanziari che vi partecipano è stabilito nella zona ITF o agisce per conto di una parte ivi stabilita, la transazione è tassata, ovunque sia effettuata nel mondo.

Come ulteriore salvaguardia contro l’elusione dell’imposta, la Commissione ha aggiunto alla proposta il "principio di emissione": quali che siano il momento e il luogo in cui è effettuata, la transazione è tassata se implica strumenti finanziari emessi in uno degli Stati membri partecipanti.

Quali sono le principali modifiche rispetto alla proposta sull'ITF del 2011 e a che cosa sono dovute?

Tutte le modifiche dell'attuale proposta rispetto a quella nel 2011 mirano a conseguire uno dei due obiettivi seguenti: migliorare la chiarezza giuridica, laddove se ne è ravvisata la necessità, oppure rafforzare le disposizioni antielusione e antiabuso, come chiesto dagli 11 Stati membri partecipanti. Queste le principali modifiche:

- aggiunta del principio di emissione come misura antielusione (per i particolari v. infra). Nella proposta sono state inserite anche due clausole antiabuso, una generale e una specifica;

- esclusione esplicita degli Stati membri e di altri enti pubblici dall'ambito di applicazione della direttiva, limitatamente alla funzione di gestione del debito pubblico;

- esenzione esplicita di BCE, EFSF e MES dall'ITF;

- equiparazione, a fini fiscali, dello scambio di strumenti finanziari a due transazioni, mentre sia i contratti di vendita con patto di riacquisto e di acquisto con patto di rivendita sia i contratti di concessione e assunzione di titoli in prestito sono considerati una transazione unica perché equivalenti, sotto il profilo economico, a un'operazione di credito unica;

- esclusione dall'ambito di applicazione dell'emissione di azioni e quote di fondi comuni d'investimento e delle operazioni di ristrutturazione.

L'ITF presenta comunque vantaggi anche se non è applicata in tutti gli Stati membri?

Certamente. La Commissione avrebbe voluto applicare l’ITF a tutta l'Unione europea, ma poiché non è stato possibile, la cooperazione rafforzata è il modo giusto di procedere. Gli obiettivi stabiliti dalla Commissione sono ancora validi e realizzabili. Un'ITF comune permetterà di assicurare che il settore finanziario contribuisca in modo più equo alle finanze pubbliche dal momento che è oggi sottotassato nell'UE per circa 18 miliardi di EUR l'anno e che ha usufruito di enormi benefici grazie alle operazioni di salvataggio finanziate dai contribuenti. Ridurrà inoltre la frammentazione del mercato unico, perché instaurerà un sistema unico di tassazione delle transazioni finanziarie in 11 Stati membri. È altresì importante rilevare che gli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata sull'ITF disporranno di un nuovo cespite importante senza dover imporre altri oneri ai cittadini.

Qual è il gettito dell'ITF previsto? Quale ne sarà la destinazione?

Nelle previsioni il gettito annuale dell'ITF di cui si propone l'introduzione mediante cooperazione rafforzata sarà di 30-35 miliardi di EUR, pari all'1% delle entrate fiscali complessive degli Stati membri partecipanti.

La Commissione ha proposto di usare parte di tale gettito come risorsa propria da destinare al bilancio dell'UE, con una riduzione corrispondente, per gli Stati membri partecipanti, dei contributi nazionali basati sull'RNL. Le entrate che confluiranno nei bilanci nazionali potrebbero essere impiegate per contribuire al risanamento delle finanze pubbliche, investire in attività generatrici di crescita oppure assolvere impegni in materia di aiuto allo sviluppo. Spetterà in ultima analisi agli Stati membri partecipanti decidere la destinazione del gettito dell'ITF.

Esiste il rischio che il settore finanziario abbandoni gli Stati membri partecipanti e delocalizzi le attività in Stati membri o paesi terzi in cui l'ITF comune non è applicata?

La proposta odierna ha mantenuto disposizioni solide per ridurre il rischio di delocalizzazione. In particolare, il "principio di residenza/stabilimento" assicura che, ovunque sia effettuata nel mondo, la transazione sarà tassata se una delle parti che vi partecipano è stabilita nella zona ITF. Per non pagare l'ITF gli operatori finanziari dovranno, quindi, essere disposti a trasferirsi, ad abbandonare tutti i clienti che hanno negli 11 Stati membri interessati e a rinunciare a qualsiasi interazione con gli enti finanziari stabiliti negli Stati membri partecipanti. La delocalizzazione è quindi un'ipotesi altamente improbabile, dati anche l'aliquota bassa dell'ITF proposta e il fatto che gli Stati membri partecipanti contano per i 2/3 del PIL dell'UE.

Nella proposta odierna la Commissione ha tuttavia inserito disposizioni atte a rafforzare ulteriormente le misure di salvaguardia contro la delocalizzazione. In base al principio di emissione, i prodotti finanziari emessi negli 11 Stati membri saranno tassati al momento dello scambio, anche se i soggetti che li negoziano non sono stabiliti nella zona ITF: altra misura che elimina l'incentivo a delocalizzare l'attività per evitare l'imposta.

Gli enti finanziari potranno quindi evitare di pagare l'imposta soltanto se saranno disposti a fare a meno del loro bacino di clientela nella zona ITF relativamente agli strumenti finanziari e se rinunceranno a operare in prodotti finanziari ivi emessi.

L'ITF proposta rispetta le pertinenti norme di territorialità?

Sì. L'ITF proposta per gli 11 Stati membri interessati è perfettamente in linea con il diritto internazionale e con i principi impositivi dell’UE. L'imposizione sui servizi transfrontalieri è un principio consolidato in ambito fiscale, come illustra l'esempio parallelo dell'IVA: quando un cittadino belga acquista su Internet un programma informatico da una società statunitense, il programma è tassato all'aliquota belga.

Inoltre, molte imposte nazionali nel settore finanziario si basano sul principio di emissione e, quindi, si applicano alle transazioni effettuate al di fuori del territorio nazionale se i prodotti finanziari negoziati sono stati emessi nello Stato in questione. Lo stesso vale per l'ITF proposta: se esiste un collegamento tra la transazione e il territorio di uno Stato membro partecipante, è legittimo applicare l'imposta. Una norma generale della proposta consente tuttavia al debitore dell'ITF di sottrarsi all'imposta se è in grado di dimostrare che il collegamento tra la transazione e il territorio è insufficiente ("clausola della sostanza economica").

Che effetto avrà l'ITF su crescita e occupazione?

Dalle analisi più recenti presentate dalla Commissione emerge che l'ITF non comporterà perdite di posti di lavoro. In termini economici, è stimato un impatto del -0,28% sul PIL a lungo termine. Sarebbe addirittura possibile ottenere un impatto positivo sul PIL, pari allo 0,2%, reiniettando con intelligenza il gettito dell'ITF nell'economia. Queste percentuali si riferiscono entrambe agli effetti cumulati nell'arco di diversi decenni estrapolati da modelli economici. Al di là dei dati numerici, conta che l'introduzione dell'ITF non si ripercuoterà negativamente sulla crescita e sull'occupazione.

L'ITF andrà a colpire il cittadino comune?

L'ITF proposta non si applica alle attività finanziarie quotidiane dei cittadini e delle imprese, e questo al fine di proteggere sia questi soggetti sia l'economia reale. Di fatto è mirata specificamente al settore finanziario: riguarda infatti soltanto le transazioni cui partecipano enti finanziari e l'85% circa di tutte le transazioni interessa esclusivamente enti finanziari.

Inoltre, le aliquote minime proposte sono molto basse, per evitare che l'imposta si abbatta pesantemente sull'economia reale aumentando i costi del capitale. Naturalmente, proprio come accade per tutti i costi, gli enti finanziari dovranno decidere, in considerazione della situazione del mercato e della concorrenza, se assorbire l'imposta o se invece scaricarla su altri. Tuttavia, anche se il settore finanziario scaricherà parte dei costi sulla clientela, l'effetto non avrà dimensioni spropositate: ad esempio, il cittadino che acquisterà azioni per 10 000 EUR pagherà solo 10 EUR d'imposta sulla transazione.

L'ITF andrà a colpire il settore extrafinanziario? E la tradizionale attività d'investimento delle banche?

L'ITF proposta non si applica alle attività finanziarie quotidiane delle imprese al di fuori del settore finanziario. Non è quindi dovuta quando una PMI o un'impresa più grande che ha bisogno di capitale lo prende a prestito dalle banche o emette nuove azioni o obbligazioni, né in caso di operazioni di fusione o acquisizione, oppure di acquisizione del pacchetto di maggioranza da parte della dirigenza, nelle quali un ente finanziario assume il ruolo di intermediario principale.

Potrebbe concretarsi un lieve aumento dei costi solo se gli enti finanziari scaricassero l'onere impositivo sulla clientela professionale. Tuttavia, tale aumento resterebbe piuttosto limitato; sarà infatti il settore finanziario stesso a dover assorbire la maggior parte degli effetti, in quanto l'85% di tutte le transazioni avviene esclusivamente tra enti finanziari senza nessun coinvolgimento della clientela esterna al settore.

L'ITF si applicherà ai fondi pensione e, in caso affermativo, potrebbe penalizzare le pensioni e i pensionati?

I fondi pensione rientrano effettivamente nell'ambito di applicazione dell'ITF. Si tratta di attori rilevanti sui mercati finanziari che operano in concorrenza diretta con altri fondi d'investimento, come i fondi su indici collegati alle borse valori o ai mercati obbligazionari. Tuttavia l'impatto potrà essere estremamente limitato, in funzione sia della distribuzione delle attività (portafoglio) sia della strategia d'investimento (maggiore o minore frequenza degli scambi, ad esempio). Solitamente i fondi pensione diversificano il portafoglio delle attività investendo in strumenti finanziari (soprattutto obbligazioni) ma anche in attività non interessate dall'ITF quali contante o valute, depositi, immobiliare, prestiti, metalli preziosi, ecc.

Tipicamente, i fondi pensione finanziati a capitalizzazione del comparto conservativo seguono strategie d'investimento a basso rischio che si esplicano principalmente nell'acquisto di obbligazioni o azioni al momento dell'emissione e nella loro conservazione fino a scadenza. Tali operazioni non rientrano nell'ambito di applicazione dell'ITF.

L'incidenza dell'imposta sarà maggiore per i fondi pensione con un grado superiore di scambi di attività. L'ITF potrebbe tuttavia anche avere l'effetto di scoraggiare l'eccessivo rinnovo del portafoglio dei fondi pensione per promuovere il passaggio a una gestione a più lungo termine, che potrebbe a sua volta ridurre sensibilmente le commissioni di gestione dovute ai fondi in cui i fondi pensione spesso investono.

Quale sarà l'effetto dell'introduzione dell'ITF mediante cooperazione rafforzata sugli Stati membri che non vi partecipano?

Prima di proporre di autorizzare gli 11 Stati membri interessati a introdurre l'ITF mediante cooperazione rafforzata, la Commissione ha effettuato una valutazione attenta del soddisfacimento dei criteri stabiliti dai trattati.

Uno di tali criteri prevede che la cooperazione rafforzata non deve avere un impatto negativo sugli obblighi, diritti e competenze degli Stati membri non partecipanti né causare distorsioni di concorrenza o di altro tipo nel mercato unico. L'analisi della Commissione è giunta a una conclusione positiva su tutti questi aspetti.

Gli Stati membri non partecipanti potranno inoltre trarre vantaggio dai miglioramenti che deriveranno per il mercato unico, in termini di semplificazione e di riduzione degli oneri amministrativi per le imprese, dall'introduzione di un'ITF armonizzata in 11 Stati membri.

Quale sarà l'effetto sul mercato unico dell'introduzione dell'ITF mediante cooperazione rafforzata?

L'ITF applicata da 11 Stati membri avrà un effetto positivo sul mercato unico. Un regime comune d'imposta sulle transazioni finanziarie, condiviso da 11 Stati membri, ridurrà il numero di impostazioni nazionali divergenti all'imposizione nel settore finanziario e determinerà così meno distorsioni della concorrenza, meno possibilità di elusione fiscale, più trasparenza e più scambio di informazioni tra i partecipanti e meno costi per assicurare la conformità a carico delle imprese e degli operatori in tutta l'Unione.

Qual è la data prevista per l'introduzione dell'ITF negli 11 Stati membri interessati?

La proposta odierna prevede che, per gli 11 Stati membri interessati, l'ITF entri in vigore il 1° gennaio 2014, ma il rispetto di tale data è ovviamente subordinato al fatto che il Consiglio raggiunga un accordo sulla proposta in tempo utile. Saranno consultati anche il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale europeo e i parlamenti nazionali; una volta adottato a livello europeo, l'atto dovrà inoltre essere recepito negli ordinamenti nazionali.


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