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Impuesto sobre las transacciones financieras en el marco de una cooperación reforzada: preguntas y respuestas

European Commission - MEMO/13/98   14/02/2013

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Comisión Europea

MEMO

Bruselas, 14 de febrero de 2013

Impuesto sobre las transacciones financieras en el marco de una cooperación reforzada: preguntas y respuestas

(véase también IP/13/115)

¿Por qué ha propuesto la Comisión un impuesto sobre las transacciones financieras que se aplicará en el marco de una cooperación reforzada?

La Comisión propuso inicialmente, en septiembre de 2011, un impuesto sobre las transacciones financieras para su aplicación por los 27 Estados miembros (IP/11/1085). Sin embargo, tras intensos debates en el Consejo, se llegó a la conclusión de que no podría alcanzarse la unanimidad sobre esta propuesta en un futuro previsible.

A pesar de ello, algunos Estados miembros manifestaron su firme voluntad de avanzar hacia la implantación del ITF. Por ello, en el otoño de 2012, once Estados miembros se dirigieron por escrito al comisario Šemeta, solicitando oficialmente que se autorizase una cooperación reforzada en el ámbito del impuesto sobre las transacciones financieras, sobre la base de la propuesta de la Comisión de 2011.

La Comisión evaluó detenidamente estas solicitudes a la luz de los criterios de cooperación reforzada recogidos en los Tratados. Partiendo de esta evaluación, en octubre de 2012, la Comisión propuso una Decisión encaminada a permitir una cooperación reforzada en relación con el ITF (véase IP/12/1138). Esta Decisión fue respaldada por el Parlamento Europeo en diciembre y aprobada por los ministros de Hacienda europeos en la reunión del Consejo EcoFin celebrada en enero de 2013.

Una vez obtenida la luz verde para la cooperación reforzada, la Comisión ha podido elaborar la propuesta concreta sobre el ITF que se aplicará en los 11 Estados miembros, propuesta que ha presentado hoy.

¿En qué consiste la cooperación reforzada?

Se habla de cooperación reforzada cuando un grupo de al menos nueve Estados miembros decide llevar adelante una iniciativa propuesta por la Comisión, al haberse constatado la imposibilidad de alcanzar la unanimidad sobre la misma dentro de un periodo de tiempo razonable. Solo es aplicable en las áreas en las que se requiere unanimidad, y su objetivo es superar las situaciones en las que algunos Estados miembros se ven en la imposibilidad de avanzar con un enfoque común debido a la reticencia y falta de acuerdo de otros Estados miembros.

En el artículo 20 del Tratado UE y en los artículos 326 a 334 del TFUE se establecen las condiciones de cooperación reforzada y disposiciones claras al respecto.

Para mayor información sobre el procedimiento de cooperación reforzada, véase MEMO/12/799.

¿Qué Estados miembros tienen la intención de aplicar el ITF común en el marco de la cooperación reforzada?

Once Estados miembros, que representan dos tercios del PIB de la UE, han sido autorizados a establecer el impuesto sobre las transacciones financieras común en el marco de la cooperación reforzada. Se trata de: Bélgica, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia.

¿Pueden otros Estados miembros adherirse posteriormente al grupo del ITF? ¿De qué forma?

Sí. Una de las condiciones de la cooperación reforzada, recogida en los Tratados, es que debe estar abierta a los Estados miembros que deseen participar posteriormente. Para participar, el Estado miembro deberá presentar una solicitud a la Comisión, que la evaluará con arreglo a los criterios establecidos en el Tratado (al igual que hizo con las solicitudes iniciales).

¿Cuáles son las principales características del ITF propuesto hoy para los 11 Estados miembros?

De conformidad con las solicitudes de los 11 Estados miembros, la propuesta de hoy refleja en gran medida la propuesta original de ITF de la Comisión en lo que se refiere a su ámbito de aplicación y objetivos.

En cuanto a los objetivos, siguen siendo exactamente los mismos, a saber:

- abordar la fragmentación del mercado único que resultaría de un mosaico no coordinado de impuestos nacionales sobre transacciones financieras;

- garantizar que el sector financiero contribuya de forma equitativa y substancial a las finanzas públicas y a la cobertura de los costes de la crisis, particularmente teniendo en cuenta que actualmente su fiscalidad es menor que la de otros sectores;

- crear desincentivos adecuados para las transacciones financieras que no contribuyan a la eficiencia de los mercados financieros o a la economía real.

En cuanto al ámbito de aplicación del ITF, de nuevo se refleja la propuesta de 2011, en la medida en que:

- la base del impuesto es muy amplia, cubriendo las transacciones efectuadas por las entidades financieras con todos los instrumentos financieros y en todos los mercados, siempre que se haya establecido un vínculo económico con la zona de aplicación del ITF;

- los tipos impositivos son bajos: el 0,1 % para las acciones y obligaciones, las participaciones de los fondos de inversión colectiva, los instrumentos del mercado monetario, los pactos de recompra y los acuerdos de préstamo de valores, y el 0,01 % para los productos derivados; estos son tipos mínimos propuestos y los Estados miembros participantes podrán aplicar tipos superiores si así lo desean; el impuesto deberá ser pagado por cada entidad financiera que intervenga en la transacción;

- con objeto de proteger la economía real, quedan excluidos del ITF las actividades financieras cotidianas de los ciudadanos y las empresas (por ejemplo, contratos de seguros, préstamos a las empresas e hipotecarios, transacciones con tarjetas de crédito, servicios de pago, depósitos, transacciones con divisas al contado, etc.);

- no se gravarán las ampliaciones de capital (por ejemplo, emisiones primarias de acciones y obligaciones, participaciones de fondos de inversión colectiva); también quedarán excluidas del ámbito de aplicación del ITF las transacciones financieras con el BCE y los bancos centrales nacionales, con la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y con el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE);

- el «principio de residencia» sigue siendo un elemento fundamental de protección frente a la deslocalización de las transacciones financieras; de conformidad con dicho principio, lo importante es quién participa en la transacción y no dónde ésta se realiza; si una entidad financiera que interviene en la transacción está establecida en la zona de aplicación del ITF, o actúa en nombre de una parte establecida en dicha zona, la transacción será gravada, con independencia del lugar del mundo en el que se efectúa.

A fin de evitar la elusión del impuesto, la Comisión ha añadido a esta propuesta el «principio de emisión». Ello significa que una transacción también será gravada cuando quiera y donde quiera que tenga lugar si en ella intervienen instrumentos financieros emitidos en uno de los Estados miembros participantes.

¿Cuáles son los principales cambios respecto de la propuesta de ITF de 2011, y por qué se han introducido?

Los cambios introducidos en la propuesta actual frente a la propuesta de 2011 responden a uno de los dos objetivos siguientes: proporcionar mayor claridad jurídica, cuando ello se ha considerado necesario, o reforzar las disposiciones contra la elusión y los abusos en el área fiscal, como habían pedido los 11 Estados miembros participantes. Los principales cambios son:

- se ha añadido el principio de emisión como medida contra la elusión fiscal (véase más abajo para más detalles); también se ha añadido a la propuesta una cláusula general y otra específica contra los abusos en materia fiscal;

- los Estados miembros y otros entes públicos quedan ahora explícitamente excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva cuando gestionen deuda pública;

- el BCE, la FEEF y el MEDE quedan ahora explícitamente exentos del ITF;

- los intercambios de instrumentos financieros se considerarán ahora como dos transacciones distintas a efectos fiscales, mientras que los pactos de recompra y de recompra inversa así como los acuerdos de préstamo o toma en préstamo de valores se considerarán una única transacción, ya que económicamente son equivalentes a una única operación de crédito;

- también se excluyen del ámbito de aplicación del impuesto la emisión de acciones y de participaciones en fondos de inversión colectiva y las operaciones de reestructuración.

¿El ITF sigue teniendo ventajas aunque no lo apliquen todos los Estados miembros?

Sí. La Comisión habría deseado que el ITF se aplicase en toda la UE. Sin embargo, como se ha concluido que esto era imposible, la cooperación reforzada es la vía adecuada para avanzar. Los objetivos establecidos por la Comisión siguen siendo válidos y alcanzables. Un ITF común garantizará una aportación más equitativa a las finanzas públicas del sector financiero, que actualmente está insuficientemente gravado en la UE —estimándose esta insuficiencia en alrededor de 18 000 millones de euros anuales— y que se ha beneficiado enormemente de las operaciones de rescate prefinanciadas por los contribuyentes. Además, reducirá la fragmentación del mercado único, al disponerse de un sistema único de imposición de las transacciones financieras en 11 Estados miembros. Un aspecto importante a resaltar es que los países que participen en la cooperación reforzada en relación con el ITF también dispondrán de una nueva fuente de ingresos significativa sin aumentar la presión fiscal sobre el ciudadano medio.

¿Qué volumen de ingresos se espera obtener del ITF, y como se emplearán?

Se espera que el ITF propuesto en el marco de la cooperación reforzada genere ingresos del orden de 30 000-35 000 millones de euros anuales, lo que corresponde al 1 % de los ingresos fiscales de los Estados miembros participantes.

La Comisión ha propuesto que una parte de los ingresos pueda emplearse como recursos propios del presupuesto de la UE, lo que resultaría en una reducción proporcional de las contribuciones de los Estados miembros participantes basadas en la Renta Nacional Bruta. Los fondos asignados a los presupuestos nacionales podrían emplearse para contribuir al saneamiento de la hacienda pública, invertir en actividades de fomento del crecimiento o cumplir compromisos en materia de ayuda al desarrollo. En última instancia, incumbiría a los Estados miembros participantes determinar el empleo de los ingresos generados por el ITF.

¿Existe el riesgo de que los sectores financieros de los Estados miembros participantes deslocalicen sus actividades hacia Estados miembros o países no pertenecientes a la UE que no apliquen este ITF común?

En la propuesta presentada hoy se mantienen medidas sólidas encaminadas a limitar el riesgo de deslocalización. En particular, el «principio de residencia» garantiza que si una parte en una transacción está establecida en la zona de aplicación del ITF, la transacción será gravada, con independencia del lugar del mundo en que se efectúe. Esto significa que los operadores financieros sólo podrán evitar el ITF si están dispuestos a deslocalizarse, abandonar a todos sus clientes de los 11 Estados miembros y abstenerse de cualquier interacción con entidades financieras establecidas en los Estados miembros participantes. Así pues, es muy poco probable que para evitar el impuesto los operadores opten por la deslocalización, particularmente teniendo en cuenta el bajo tipo del ITF propuesto y el hecho de que los Estados miembros participantes concentran dos tercios del PIB de la UE.

No obstante, en la propuesta presentada hoy, la Comisión ha tomado medidas encaminadas a reforzar las salvaguardias frente a la posibilidad de deslocalización. Según el principio de emisión, los productos financieros emitidos en los 11 Estados miembros serán gravados cuando sean objeto de negociación, incluso si los negociadores implicados no están establecidos en la zona de aplicación del ITF. Esto también suprime cualquier incentivo para deslocalizarse con el fin de evitar el impuesto.

De esta forma, las entidades financieras sólo podrán evitar el pago del impuesto si abandonan su clientela en la zona de aplicación del ITF en lo que se refiere a los instrumentos financieros y si dejan de negociar con productos financieros emitidos en dicha zona.

¿Respeta el ITF propuesto las normas aplicables en materia de territorialidad?

Sí. El ITF propuesto para los 11 Estados miembros es plenamente conforme con los principios de imposición de la UE y el Derecho internacional. La imposición de los servicios transfronterizos es un principio tributario firmemente asentado. Su funcionamiento puede explicarse sirviéndose del IVA como ejemplo. Cuando un ciudadano belga compra programas informáticos a una empresa americana a través de Internet, los mismos son gravados aplicando el tipo impositivo belga.

Por otra parte, muchos impuestos nacionales aplicados al sector financiero se basan en el principio de emisión, por lo que se aplican a las transacciones que se efectúan fuera del territorio nacional cuando el producto financiero objeto de negociación ha sido emitido en dicho territorio. Estas mismas consideraciones se aplican al ITF propuesto. Siempre que exista un vínculo establecido entre la transacción y el territorio de un Estado miembro participante, será lícito aplicar el impuesto. No obstante, la propuesta incluye una norma general que permite a la persona responsable del pago del ITF demostrar que es insuficiente el vínculo entre la transacción y ese territorio («cláusula relativa al contenido económico») y que, por ello, no debe pagar el impuesto.

¿Qué efectos tendrá el ITF sobre el crecimiento y el empleo?

Los análisis más recientes presentados por la Comisión muestran que el ITF no provocará pérdidas de empleo. Desde el punto de vista de los efectos económicos, se estima que a largo plazo tendrá un efecto equivalente al –0,28 % del PIB. Si se reciclan inteligentemente en la economía los ingresos que se deriven del ITF, se podría, incluso, obtener un efecto positivo sobre el PIB del 0,2 %. Ambas cifras se refieren a los efectos acumulados en períodos de varias décadas, calculados partiendo de modelos económicos. Más que las propias cifras, lo que es importante es que la implantación del ITF no afectará negativamente al crecimiento ni al empleo.

¿Afectará el ITF al ciudadano medio?

El ITF propuesto excluye las actividades financieras cotidianas de ciudadanos y empresas, a fin de protegerlos a ellos y a la economía real. De hecho, el impuesto está claramente orientado al sector financiero. La propuesta solo afecta a las transacciones en las que participen entidades financieras, y alrededor del 85 % de las transacciones tienen lugar únicamente entre entidades financieras.

Por otra parte, los tipos impositivos mínimos propuestos son muy bajos; con ello se pretende evitar que el aumento del coste de capital se repercuta de forma significativa en la economía real. Evidentemente, al igual que hacen con cualquier otro tipo de costes, las entidades financieras deberán decidir si absorber el impuesto o repercutirlo, teniendo en cuenta las condiciones del mercado y la competencia. Sin embargo, incluso aunque el sector financiero repercuta una parte de los costes en sus clientes, el resultado no sería desproporcionado. Un ciudadano que compre, por ejemplo, acciones por valor de 10 000 euros solo pagará una tasa de 10 euros por la transacción.

¿Afectará el ITF al sector no financiero? ¿Y a las tradicionales actividades bancarias de inversión?

El ITF propuesto excluye las actividades financieras cotidianas de empresas fuera del sector financiero. Así, cuando las PYME o empresas más grandes necesiten dinero y lo tomen prestado de los bancos o emitan nuevas acciones u obligaciones, no se devengará impuesto alguno. Tampoco devengarán ningún impuesto las actividades de fusión o adquisición ni las adquisiciones de una empresa por sus directivos en las que entidades financieras asuman el papel de intermediario principal.

Únicamente en caso de que las entidades financieras puedan repercutir el coste del impuesto en las empresas clientes, podrían tener lugar unos pequeños aumentos de costes. Sin embargo, estos serían bastante limitados, ya que la mayoría de los efectos los absorbería el propio sector financiero, habida cuenta de que el 85 % de todas las transacciones se realizan entre entidades financieras, sin la participación de ningún cliente exterior.

¿Se aplicará el ITF a los fondos de pensiones? ¿Podría ello afectar negativamente a las pensiones o a los pensionistas?

Los fondos de pensiones entran en el ámbito de aplicación del ITF. Desempeñan un importante papel en los mercados financieros y compiten directamente con otros fondos de inversión, tales como los fondos índice que reflejan la evolución de las bolsas de valores o los mercados de obligaciones. Sin embargo, los efectos pueden ser extremadamente limitados, dependiendo de la distribución de los activos (cartera) y de la estrategia de inversión (negociación más frecuente o negociación menos frecuente, por ejemplo). Generalmente, los fondos de pensiones tienen una cartera de activos diversificada e invierten su capital en instrumentos financieros (principalmente obligaciones), aunque también en activos no afectados por el ITF, tales como efectivo o divisas, depósitos, activos inmobiliarios, préstamos, plata y oro, etc..

Los prudentes fondos de pensiones en régimen de capitalización suelen aplicar estrategias de inversión de bajo riesgo que se reflejan principalmente en la compra de obligaciones o acciones al ser emitidas y en su tenencia hasta su vencimiento. Estas transacciones no entran en el ámbito de aplicación del impuesto.

En el caso de los fondos de pensiones con un alto grado de negociación de activos, la incidencia del impuesto será superior. No obstante, uno de los efectos del ITF podría ser el de desincentivar una alta rotación en los fondos de pensiones e incitar a la transición hacia una gestión de los fondos más orientada al largo plazo. Ello, a su vez, podría reducir sustancialmente los gastos de gestión de los fondos en los que a menudo invierten los fondos de pensiones.

¿Cual será el impacto del ITF en el marco de la cooperación reforzada sobre los Estados miembros no participantes?

Antes de proponer que se autorizase a los 11 Estados miembros a establecer el ITF en el marco de la cooperación reforzada, la Comisión procedió a evaluar detenidamente el cumplimiento de los criterios establecidos en los Tratados.

Entre estos criterios cabe citar la verificación de que de la cooperación reforzada no se derivarán efectos negativos sobre las obligaciones, derechos o competencias de los Estados miembros no participantes, como tampoco un falseamiento de la competencia ni distorsiones de otro tipo en el mercado único. El análisis de la Comisión llegó a conclusiones positivas acerca de todos estos aspectos.

Por otra parte, los Estados miembros no participantes se beneficiarán de las mejoras que aportará al mercado único un ITF armonizado en los 11 Estados miembros en términos de simplificación y reducción de las cargas administrativas para las empresas.

¿Cual será el impacto del ITF en el marco de la cooperación reforzada sobre el mercado único?

El ITF aplicado por los 11 Estados miembros tendrá un efecto positivo sobre el mercado único. Un sistema de ITF común, compartido por 11 Estados miembros, reducirá el número de enfoques nacionales divergentes en materia de imposición del sector financiero. De esta forma, implicará una reducción de las distorsiones de la competencia, menores oportunidades de elusión fiscal, una mayor transparencia y un mayor intercambio de información entre los participantes, así como menores costes de conformidad para las empresas y los operadores en toda la UE.

¿Para cuando está prevista la aplicación del ITF por los 11 Estados miembros?

La propuesta presentada hoy prevé que el ITF para los 11 Estados miembros entre en vigor el 1 de enero de 2014. Evidentemente ello dependerá de que el Consejo llegue a un acuerdo sobre la propuesta con tiempo para poder cumplir esta fecha de aplicación prevista. También se consultará al Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social Europeo y a los parlamentos nacionales, y se requerirá la transposición en los ordenamientos jurídicos nacionales.


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