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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, den 14. Februar 2013

Finanztransaktionssteuer im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit: Fragen und Antworten

(siehe auch IP/13/115)

Warum hat die Kommission die Einführung einer Finanztransaktionssteuer im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit vorgeschlagen?

Die Kommission hatte ursprünglich im September 2011 die Einführung einer Finanztransaktionssteuer (FTS) in allen 27 Mitgliedstaaten vorgeschlagen (IP/11/1085). Bei den intensiven Diskussionen im Rat wurde jedoch deutlich, dass sich in absehbarer Zukunft keine Einstimmigkeit über diesen Vorschlag würde erzielen lassen.

Dessen ungeachtet äußerten einige Mitgliedstaaten nachdrücklich den Wunsch, die FTS weiterzuverfolgen. Daher richteten im Herbst 2012 elf Mitgliedstaaten Schreiben an Kommissar Šemeta, um auf der Grundlage des Kommissionsvorschlags von 2011 förmlich die Ermächtigung zur Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der FTS zu beantragen.

Die Kommission hat diese Anträge anhand der Kriterien, die die Verträge für eine Verstärkte Zusammenarbeit vorsehen, sorgfältig geprüft und daraufhin im Oktober 2012 einen Beschluss über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Finanztransaktionssteuer vorgeschlagen (siehe IP/12/1138). Dieser Beschluss erhielt im Dezember 2012 die Unterstützung des Europäischen Parlaments und wurde von den europäischen Finanzministern im Januar 2013 im Rahmen des Rates „Wirtschaft und Finanzen“ erlassen.

Als das grüne Licht für die Verstärkte Zusammenarbeit erteilt war, konnte die Kommission die Einzelheiten des Vorschlags für die von den elf Mitgliedstaaten einzuführende FTS ausarbeiten. Dieser Vorschlag wurde heute vorgelegt.

Was ist die Verstärkte Zusammenarbeit?

Von der Verstärkten Zusammenarbeit ist die Rede, wenn eine Gruppe von mindestens neun Mitgliedstaaten beschließt, eine von der Kommission vorgeschlagene Initiative weiterzuverfolgen, nachdem innerhalb eines angemessenen Zeitraums keine Einstimmigkeit über diese zu erzielen war. Die Verstärkte Zusammenarbeit betrifft nur Politikbereiche, in denen Einstimmigkeit erforderlich ist; sie soll Abhilfe schaffen in Fällen, in denen bestimmte Mitgliedstaaten einen gemeinsamen Ansatz nicht weiterverfolgen können, weil andere Mitgliedstaaten nicht dazu bereit oder dagegen sind.

Klare Vorschriften und Bedingungen für die Verstärkte Zusammenarbeit enthalten Artikel 20 EUV und die Artikel 326 bis 334 AEUV.

Für weitere Informationen über das Verfahren der Verstärkten Zusammenarbeit siehe MEMO/12/799.

Welche Mitgliedstaaten wollen die gemeinsame FTS im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit einführen?

Zur Einführung der gemeinsamen FTS im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit wurden elf Mitgliedstaaten ermächtigt, die zusammen zwei Drittel des BIP der EU erwirtschaften. Es handelt sich um Belgien, Deutschland, Estland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal, Slowenien und die Slowakei.

Können sich andere Mitgliedstaaten der FTS-Gruppe später anschließen, und wenn ja, wie?

Ja. Eine der Voraussetzungen für die Verstärkte Zusammenarbeit im Rahmen der Verträge besteht darin, dass diese jedem Mitgliedstaat, der sich ihr zu einem späteren Zeitpunkt anschließen möchte, offensteht. Ein anschlusswilliger Mitgliedstaat hätte bei der Kommission einen Antrag zu stellen, den diese dann anhand der in den Verträgen verankerten Kriterien prüft (wie im Fall der Erstanträge).

Was sind die wichtigsten Elemente der heute für die elf Mitgliedstaaten vorgeschlagenen FTS?

Entsprechend den Anträgen der elf Mitgliedstaaten beruht der heutige Vorschlag in Bezug auf Anwendungsbereich und Ziele sehr weitgehend auf dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission für eine Finanztransaktionssteuer.

Die Ziele sind exakt dieselben wie zuvor. Es geht darum,

- der Zersplitterung des Binnenmarkts vorzubeugen, zu der ein Flickenteppich aus unkoordinierten nationalen Finanztransaktionssteuern führen würde;

- zu gewährleisten, dass der Finanzsektor einen angemessenen und substanziellen Beitrag zu den öffentlichen Finanzen und den Kosten der Krisenbewältigung leistet, zumal er derzeit im Vergleich zu anderen Sektoren nur schwacher Besteuerung unterliegt;

- geeignete Hemmnisse für Transaktionen zu schaffen, die der Effizienz der Finanzmärkte oder der Realwirtschaft nicht zuträglich sind.

Der Anwendungsbereich der FTS spiegelt insofern den Vorschlag von 2011 wider, als

- die Bemessungsgrundlage für die Steuer breit angelegt ist und Transaktionen von Finanzinstituten mit allen Finanzinstrumenten und auf allen Märkten erfasst, bei denen ein wirtschaftlicher Zusammenhang mit dem FTS-Raum besteht;

- die Steuersätze niedrig sind: 0,1 % für Aktien und Anleihen, Anteile an Organismen für gemeinsame Anlagen, Geldmarktinstrumente, Pensionsgeschäfte und Wertpapierleihgeschäfte und 0,01 % für Derivate. Dies sind die vorgeschlagenen Mindestsätze, wobei es den teilnehmenden Mitgliedstaaten freisteht, höhere Steuersätze anzuwenden. Jedes Finanzinstitut, das an einer steuerpflichtigen Transaktion beteiligt ist, hat die Steuer zu entrichten;

- laufende Finanztätigkeiten der normalen Bürger und Unternehmen (z. B. Versicherungsverträge, Hypothekendarlehen, Unternehmenskredite, Kreditkartenumsätze, Zahlungsdienste, Einlagen, Währungstransaktionen am Kassamarkt usw.) nicht der FTS unterliegen, womit die Realwirtschaft geschützt wird;

- die Kapitalbeschaffung (d. h. die Erstausgabe von Aktien, Anleihen und Anteilen an Organismen für gemeinsame Anlagen) und bestimmte Umstrukturierungen nicht der Steuer unterliegen. Ebenso wenig fallen Finanztransaktionen mit der EZB und den nationalen Zentralbanken, der EFSF und dem ESM in den Anwendungsbereich der FTS;

- das „Ansässigkeitsprinzip“ als zentrales Element zum Schutz gegen Verlagerungen von Finanztransaktionen beibehalten wird. Nach diesem Prinzip ist maßgeblich, wer an einer Transaktion beteiligt ist, und nicht, wo eine Transaktion stattfindet. Wenn ein an der Transaktion beteiligtes Finanzinstitut im FTS-Raum ansässig ist oder für Rechnung einer dort ansässigen Partei handelt, unterliegt die Transaktion der Steuer, unabhängig davon, an welchem Ort der Welt sie abgewickelt wird.

Um Steuerumgehung weiter zu erschweren, hat die Kommission den Vorschlag um das „Ausgabeprinzip“ ergänzt. Das heißt: Unabhängig davon, wann und wo eine Transaktion stattfindet, unterliegt sie der Steuer, wenn sie Finanzinstrumente betrifft, die in einem der teilnehmenden Mitgliedstaaten ausgegeben wurden.

Was sind die wichtigsten Änderungen gegenüber dem Vorschlag für eine Finanztransaktionssteuer von 2011, und warum wurden sie eingeführt?

Alle Änderungen, die der heutige Vorschlag gegenüber demjenigen von 2011 aufweist, bezwecken entweder mehr rechtliche Klarheit in Punkten, in denen dies als notwendig erachtet wurde, oder die Stärkung der Vorschriften zur Verhinderung von Missbrauch und Steuerumgehung, wie dies die elf teilnehmenden Mitgliedstaaten beantragt hatten. Die wichtigsten Änderungen bestehen darin, dass

- als Instrument zur Bekämpfung der Steuerumgehung das Ausgabeprinzip hinzugekommen ist (weitere Einzelheiten siehe unten). Des Weiteren wurde der Vorschlag um eine allgemeine und eine besondere Vorschrift zur Verhinderung von Missbrauch ergänzt;

- die Mitgliedstaaten und andere öffentlichen Stellen bei der Verwaltung öffentlicher Schulden nun ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen sind;

- nun ausdrücklich angeführt wird, dass die EZB, die EFSF und der ESM von der FTS befreit sind;

- der Austausch von Finanzinstrumenten für Steuerzwecke nunmehr als zwei Transaktionen anzusehen ist, während Pensionsgeschäfte und umgekehrte Pensionsgeschäfte sowie Wertpapierverleih- und -leihgeschäfte als nur eine Transaktion gelten, da sie wirtschaftlich einem (einzigen) Kreditgeschäft entsprechen;

- die Ausgabe von Anteilen an Organismen für gemeinsame Anlagen und Umstrukturierungen nun ebenfalls aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen sind.

Ist die FTS überhaupt von Nutzen, wenn sie nicht von allen Mitgliedstaaten eingeführt wird?

Unbedingt. Die Kommission hätte es vorgezogen, wenn die FTS EU-weit umgesetzt würde. Da dies jedoch unmöglich war, ist nunmehr die Verstärkte Zusammenarbeit der richtige Weg. Die von der Kommission formulierten Ziele sind nach wie vor gültig und erreichbar. Mit der gemeinsamen FTS wird gewährleistet, dass der Finanzsektor – der in der EU derzeit zu gering besteuert wird (um rund 18 Mrd. EUR jährlich) und von den durch die Steuerzahler vorfinanzierten Rettungsmaßnahmen enorm profitiert hat – einen angemesseneren Beitrag zu den öffentlichen Finanzen leistet. Mit einem für elf Mitgliedstaaten geltenden einzigen System zur Besteuerung von Finanztransaktionen wirkt die Steuer zudem der Zersplitterung des Binnenmarkts entgegen. Von Bedeutung ist auch, dass den Mitgliedstaaten, die an der Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der FTS teilnehmen, eine wichtige neue Einnahmequelle erschlossen wird, ohne dem normalen Bürger weitere Lasten aufzubürden.

Wie hoch werden die Einnahmen aus der FTS voraussichtlich sein? Wie sollen sie verwendet werden?

Die Einnahmen aus der vorgeschlagenen FTS im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit betragen voraussichtlich 30 bis 35 Mrd. EUR jährlich und entsprechen damit 1 % der Steuereinnahmen der teilnehmenden Mitgliedstaaten.

Die Kommission hat vorgeschlagen, die Einnahmen teilweise als Eigenmittel für den EU-Haushalt zu verwenden, womit die auf der Grundlage des Bruttonationaleinkommens von den teilnehmenden Mitgliedstaaten erhobenen Eigenmittel entsprechend zurückgingen. Die in die nationalen Haushalte fließenden Mittel könnten zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen, für Investitionen in wachstumsfördernde Tätigkeiten oder zur Erfüllung von Zusagen im Bereich der Entwicklungshilfe verwendet werden. Letztlich entscheiden die teilnehmenden Mitgliedstaaten, wie die Einnahmen aus der FTS zu verwenden sind.

Besteht die Gefahr, dass sich der Finanzsektor in den teilnehmenden Mitgliedstaaten in Mitgliedstaaten oder Drittländer verlagert, die die gemeinsame FTS nicht anwenden?

Im heutigen Vorschlag werden robuste Maßnahmen zur Eindämmung von Verlagerungsrisiken beibehalten. Insbesondere das „Ansässigkeitsprinzip“ stellt sicher, dass eine Transaktion besteuert wird, wenn eine Partei dieser Transaktion im FTS-Raum ansässig ist, und zwar unabhängig davon, an welchem Ort der Welt die Transaktion stattfindet. Das bedeutet, dass sich Finanzinstitute der FTS nur dann entziehen können, wenn sie bereit wären, abzuwandern, all ihre Kunden in den elf Mitgliedstaaten aufzugeben und auf Geschäfte mit Finanzinstituten zu verzichten, die dort ansässig sind. Verlagerungen sind damit eine sehr unwahrscheinliche Reaktion, insbesondere angesichts der niedrigen Steuersätze für die vorgeschlagene FTS und der Tatsache, dass zwei Drittel des BIP der EU auf die teilnehmenden Mitgliedstaaten entfallen.

Gleichwohl hat die Kommission in den heutigen Vorschlag weitere Schutzmaßnahmen gegen Verlagerungen aufgenommen. Nach dem Ausgabeprinzip werden Transaktionen mit in den elf Mitgliedstaaten ausgegebenen Finanzinstrumenten besteuert, selbst wenn die Transaktionsparteien nicht im FTS-Raum ansässig sind. Auch damit entfällt ein Anreiz zur Verlagerung mit dem Ziel der Steuerumgehung.

Finanzinstitute könnten die Steuer mithin nur dann umgehen, wenn sie ihre Kunden im FTS-Raum (in Bezug auf Finanzinstrumente) aufgeben und nicht mehr mit dort ausgegebenen Finanzinstrumenten handeln.

Werden bei der vorgeschlagenen FTS die Territorialitätsvorschriften eingehalten?

Ja. Die für die elf Mitgliedstaaten vorgeschlagene FTS steht mit dem internationalen Recht und den Besteuerungsgrundsätzen der EU voll und ganz im Einklang. Die Besteuerung grenzüberschreitender Dienstleistungen ist ein allgemein anerkannter Besteuerungsgrundsatz. Die Mehrwertsteuer mag als Beispiel dafür dienen, wie dies funktioniert. Wenn ein belgischer Bürger über das Internet bei einer amerikanischen Firma Software erwirbt, unterliegt diese dem belgischen Steuersatz.

Zudem beruhen im Finanzsektor viele nationale Steuern auf dem Ausgabeprinzip, d. h. sie gelten für Transaktionen, die außerhalb des jeweiligen Hoheitsgebiets stattfinden, sofern das gehandelte Finanzinstrument in diesem Hoheitsgebiet ausgegeben wurde. Die gleichen Grundsätze gelten für die vorgeschlagene FTS. Solange ein wirtschaftlicher Zusammenhang zwischen der Transaktion und dem Hoheitsgebiet eines teilnehmenden Mitgliedstaats besteht, ist die Steuererhebung rechtens. Gleichwohl sieht der Vorschlag eine allgemeine Vorschrift vor, nach der der Schuldner der FTS nachweisen kann, dass der Zusammenhang zwischen der Transaktion und dem betreffenden Hoheitsgebiet nicht ausreichend ist (Klausel der „wirtschaftlichen Substanz“) und er die Steuer daher nicht zu entrichten hat.

Wie wird sich die FTS auf Wachstum und Beschäftigung auswirken?

Aus den aktuellsten Analysen der Kommission geht hervor, dass die FTS nicht zu Arbeitsplatzverlusten führen wird. Bezüglich des wirtschaftlichen Effekts werden ihre langfristigen Auswirkungen auf das BIP auf ‑0,28 % geschätzt. Werden die Einnahmen aus der FTS auf intelligente Weise in die Wirtschaft zurückgeleitet, sind sogar positive Auswirkungen auf das BIP in Höhe von 0,2 % möglich. Beide Zahlen wurden auf der Grundlage wirtschaftlicher Modelle berechnet und spiegeln über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten kumulierte Effekte wider. Wichtiger als diese Zahlen ist jedoch, dass die Einführung der FTS keine negativen Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung haben wird.

Betrifft die FTS normale Bürgerinnen und Bürger?

Die laufenden Finanztätigkeiten von normalen Bürgerinnen und Bürgern sowie von Unternehmen sind von der vorgeschlagenen FTS ausgenommen, um sie und die Realwirtschaft zu schützen. Die Steuer ist wirklich sehr genau auf den Finanzsektor ausgerichtet. Der Vorschlag deckt nur Transaktionen ab, an denen Finanzinstitute beteiligt sind, und rund 85 % aller Transaktionen finden zwischen Finanzinstituten statt.

Zudem sind die vorgeschlagenen Mindeststeuersätze sehr niedrig, um zu verhindern, dass es über steigende Kapitalkosten zu einem nennenswerten Domino-Effekt zu Lasten der Realwirtschaft kommt. Selbstverständlich müssen die Finanzinstitute – wie dies für alle anderen Kosten auch gilt – unter Berücksichtigung der Marktlage und des Wettbewerbs prüfen, ob sie die Steuer selbst tragen oder auf ihre Kunden abwälzen können. Aber selbst wenn der Finanzsektor einen Teil der Kosten auf seine Kunden abwälzt, wäre das Ergebnis nicht unverhältnismäßig. Wer z. B. für 10 000 EUR Aktien erwirbt, hätte auf diese Transaktion nur 10 EUR Steuern zu entrichten.

Betrifft die FTS Wirtschaftszweige jenseits des Finanzsektors? Was ist mit dem traditionellen Investment-Banking?

Die laufenden Finanztätigkeiten von Unternehmen außerhalb des Finanzsektors sind von der vorgeschlagenen FTS ausgenommen. Wenn also KMU und größere Unternehmen Geld benötigen, bei Banken Darlehen aufnehmen oder neue Aktien oder Unternehmensanleihen ausgeben, wird keine Steuer fällig. Auch bei Fusionen und Übernahmen oder einem Management-Buyout, bei dem Finanzinstitute eine führende Vermittlerrolle spielen, wird keine Steuer fällig.

Nur wenn die Finanzinstitute in der Lage wären, die Kosten der Steuer auf ihre Firmenkunden abzuwälzen, könnten die Kosten der Kapitalbeschaffung geringfügig ansteigen. Dieser Anstieg dürfte jedoch begrenzt bleiben, und den größten Kosteneffekt wird der Finanzsektor selbst zu absorbieren haben, da 85 % aller Transaktionen zwischen Finanzinstituten ohne Beteiligung externer Kunden abgewickelt werden.

Gilt die FTS für Pensionsfonds, und kann sie sich für Renten sowie Rentnerinnen und Rentner nachteilig auswirken?

Pensionsfonds sind nicht von der FTS ausgenommen. Sie sind wichtige Akteure auf den Finanzmärkten und stehen im unmittelbaren Wettbewerb mit anderen Investmentfonds wie etwa Indexfonds, die Börsen oder Anleihemärkte nachbilden. Die Auswirkungen können jedoch je nach Vermögensstruktur (Portfolio) und Anlagestrategie (z. B. häufiger Handel gegenüber weniger häufigem Handel) äußerst gering sein. Pensionsfonds haben in der Regel ein diversifiziertes Portfolio an Vermögenswerten und legen ihre Mittel in Finanzinstrumenten (hauptsächlich Anleihen) an, aber auch in Vermögenswerten, die nicht der FTS unterliegen, wie etwa Barmittel/Devisen, Einlagen, Grundeigentum, Darlehen, Gold, Silber, usw.

Konservative Pensionsfonds mit vollständiger Kapitaldeckung verfolgen in der Regel Anlagestrategien mit geringem Risiko; sie erwerben hauptsächlich Anleihen oder Aktien bei Ausgabe und halten sie bis zur Fälligkeit. Derartige Transaktionen unterliegen nicht der FTS.

Für Pensionsfonds, die viel mit Vermögenswerten handeln, wird die Steuerbelastung höher ausfallen. Ein Effekt der FTS könnte mithin darin bestehen, Pensionsfonds von oftmaligen Transaktionen abzuhalten und zu längerfristigen Anlagen zu ermuntern. Dies wiederum könnte zu einer substanziellen Verringerung der Verwaltungsgebühren von Fonds führen, in die Pensionsfonds häufig investieren.

Wie wird sich die FTS im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit auf die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten auswirken?

Bevor die Kommission vorschlug, die elf Mitgliedstaaten zur Einführung der FTS im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit zu ermächtigen, hat sie sorgfältig geprüft, ob die für diesen Fall in den Verträgen verankerten Kriterien erfüllt waren.

Zu diesen Kriterien zählt etwa, dass sich die Verstärkte Zusammenarbeit weder negativ auf die Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten auswirken, noch zu Wettbewerbs- oder anderen Verzerrungen im Binnenmarkt führen darf. Die Prüfung der Kommission fiel bei all diesen Aspekten positiv aus.

Außerdem kommt den nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten zugute, dass eine zwischen elf Mitgliedstaaten abgestimmte FTS im Wege der Vereinfachung und Verringerung des Verwaltungsaufwands für Unternehmen den Binnenmarkt stärkt.

Wie wird sich die FTS im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit auf den Binnenmarkt auswirken?

Die von elf Mitgliedstaaten eingeführte FTS wird sich positiv auf den Binnenmarkt auswirken. Ein gemeinsames FTS-System verringert die Zahl der unterschiedlichen nationalen Ansätze zur Besteuerung des Finanzsektors. Damit führt es zu weniger Wettbewerbsverzerrungen, verringert die Möglichkeiten der Steuerumgehung, stärkt die Transparenz und den Informationsaustausch zwischen den teilnehmenden Ländern und senkt die Befolgungskosten für Unternehmen und Wirtschaftsbeteiligte in ganz Europa.

Wann soll die FTS von den elf Mitgliedstaaten eingeführt werden?

Der heutige Vorschlag sieht vor, dass die FTS für die elf Mitgliedstaaten am 1. Januar 2014 in Kraft tritt. Ob der vorgeschlagene Termin eingehalten werden kann, hängt selbstverständlich davon ab, ob im Rat rechtzeitig eine Einigung über den Vorschlag erzielt wird. Das Europäische Parlament, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und die nationalen Parlamente werden ebenfalls konsultiert, und anschließend bedarf es der Umsetzung in nationales Recht.


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