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A governação económica da UE explicada

European Commission - MEMO/13/979   12/11/2013

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Comissão Europeia

NOTA INFORMATIVA

Bruxelas, 12 de novembro de 2013

A governação económica da UE explicada

As lições retiradas da recente crise económica, financeira e da dívida soberana estiveram na origem das sucessivas reformas das regras europeias, que introduziram nomeadamente novos mecanismos de supervisão das políticas orçamentais e económicas, bem como um novo calendário orçamental.

As novas regras (introduzidas através do pacote de seis propostas, do pacote de duas propostas e do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação) assentam no Semestre Europeu, o calendário de tomada de decisões da UE. Este sistema integrado assegura uma maior clareza das regras, uma melhor coordenação das políticas nacionais ao longo do ano, um acompanhamento regular e maior rapidez na aplicação de sanções em caso de incumprimento. Isto ajuda os Estados-Membros a honrar os seus compromissos em matéria de orçamento e de reformas, ao mesmo tempo que reforça a União Económica e Monetária.

Descrevem-se em seguida as características essenciais do novo sistema.

COORDENAÇÃO AO LONGO DO ANO: O SEMESTRE EUROPEU

Antes da crise, o planeamento da política económica e orçamental na UE era efetuado através de diferentes processos. Não existia uma visão global dos esforços efetuados ao nível nacional, nem era dada aos Estados-Membros a oportunidade de discutir uma estratégia coletiva para a economia da UE.

Coordenação e orientação

O Semestre Europeu, introduzido em 2010, garante que os Estados-Membros discutem os seus planos orçamentais e económicos com os seus parceiros na UE em determinados momentos ao longo do ano. Isto permite-lhes comentar os planos uns dos outros e permite que a Comissão lhes forneça orientações em tempo útil, antes de serem tomadas decisões a nível nacional. A Comissão verifica também se os Estados-Membros estão a trabalhar de forma conducente à realização dos objetivos da estratégia de crescimento a longo prazo da UE, Europa 2020, nos domínios do emprego, da educação, da inovação, do clima e da redução da pobreza.

Um calendário preciso

O ciclo inicia-se em novembro de cada ano com a Análise Anual do Crescimento da Comissão (prioridades económicas gerais para a UE), que fornece aos Estados-Membros orientações políticas para o ano seguinte.

As recomendações específicas por país publicadas na Primavera oferecem aos Estados-Membros conselhos adaptados sobre o aprofundamento das reformas estruturais, que frequentemente levam mais de um ano a concluir.

O controlo orçamental da área do euro intensifica-se no final do ano, altura em que os Estados-Membros devem apresentar projetos de planos orçamentais que são avaliados pela Comissão e discutidos pelos ministros das Finanças da área do euro. A Comissão analisa igualmente a posição orçamental na área do euro como um todo.

A Comissão procede ao seguimento da aplicação das prioridades e reformas várias vezes por ano, com incidência na área do euro e nos Estados-Membros que enfrentam problemas orçamentais ou financeiros.

  • Novembro: A Análise Anual de Crescimento define as prioridades económicas globais da UE para o ano seguinte. O Relatório do Mecanismo de Alerta analisa a situação dos Estados-Membros, tentando identificar os desequilíbrios económicos. A Comissão publica os seus pareceres sobre os projetos de planos orçamentais (para todos os países da área do euro) e programas de parceria económica (para os países da área do euro com défices orçamentais excessivos). Os planos orçamentais são também debatidos pelos ministros das Finanças da área do euro.

  • Dezembro: Os Estados-Membros da área do euro adotam os respetivos orçamentos anuais definitivos, tendo em conta o parecer da Comissão e dos Ministros das Finanças.

  • Fevereiro/Março: O Parlamento Europeu e os Ministros relevantes da UE (das áreas do emprego, da economia e finanças e da competitividade), reunidos em Conselho, discutem a Análise Anual de Crescimento. A Comissão publica as suas previsões económicas do inverno. O Conselho Europeu adota as prioridades económicas da UE, com base na Análise Anual do Crescimento. É por volta desta altura que a Comissão publica análises aprofundadas dos Estados-Membros com desequilíbrios potenciais (identificados no Relatório do Mecanismo de Alerta).

  • Abril: Os Estados-Membros apresentam os seus Planos de Estabilidade/Convergência (planos orçamentais a médio prazo) e os seus Planos Nacionais de Reformas (planos económicos), que deverão ser compatíveis com todas as recomendações anteriores da UE. Os planos deverão de preferência ser apresentados até 15 de abril mas nunca depois de 30 de abril de cada ano. O Eurostat publica dados verificados sobre a dívida e o défice do ano anterior, que são importantes para verificar se os Estados-Membros estão a cumprir os seus objetivos orçamentais.

  • Maio: A Comissão propõe Recomendações Específicas por País (REP), um aconselhamento político adaptado à situação de cada Estado-Membro com base nas prioridades identificadas na Análise Anual do Crescimento e na informação sobre os planos recebida em abril. Em maio, a Comissão publica também as suas previsões económicas da Primavera.

  • Junho/Julho: O Conselho Europeu aprova as REP, que são discutidas pelos Ministros da UE reunidos em Conselho. São os Ministros das Finanças da UE, em julho, quem adota em última análise essas recomendações.

  • Outubro: Os Estados-Membros da área do euro apresentam à Comissão (até 15 de outubro) os seus projetos de planos orçamentais para o ano seguinte. Se um desses planos não estiver em conformidade com os objetivos de médio prazo do Estado-Membro em questão, a Comissão pode solicitar que seja reformulado.

UM EXERCÍCIO ORÇAMENTAL MAIS RESPONSÁVEL

O Pacto de Estabilidade e Crescimento foi criado ao mesmo tempo que a moeda única a fim de assegurar a solidez das finanças públicas. Contudo, a forma como foi aplicado antes da crise não evitou o surgimento de sérios desequilíbrios orçamentais em alguns Estados-Membros.

Foi entretanto reformado, no âmbito do pacote de seis propostas (que entrou em vigor em dezembro de 2011) e do pacote de duas propostas (que entrou em vigor em maio de 2013), e reforçado pelo Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação (que entrou em vigor em janeiro de 2013 nos 25 países signatários).

Melhores regras

  1. Défice global e limites da dívida: Os limites de 3% do PIB para o défice e de 60% do PIB para a dívida foram estabelecidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento e consagrados no Tratado. Estes limites continuam a ser válidos.

  2. Uma maior atenção à dívida: As novas regras dão corpo ao limite de dívida de 60% do PIB já existente. Significa isto que os Estados-Membros podem ser objeto de um Procedimento por Défice Excessivo se tiverem rácios de dívida superiores a 60% do PIB que não estejam a ser suficientemente reduzidos (ou seja, quando que o excesso em relação ao máximo de 60% não esteja a descer pelo menos 5% por ano em média ao longo de três anos).

  3. Um novo valor limite para a despesa: De acordo com as novas regras, a despesa pública não pode crescer mais rapidamente que o crescimento potencial do PIB a médio prazo, a não ser que seja compensada por um aumento equivalente das receitas.

  4. A importância da situação orçamental subjacente: O Pacto de Estabilidade e Crescimento está mais centrado na consolidação das finanças públicas em termos estruturais (tendo em conta os efeitos de uma recessão económica ou de medidas extraordinárias sobre o défice). Os Estados-Membros fixam os seus próprios objetivos orçamentais de médio prazo, atualizando-os pelo menos a cada três anos, tendo em vista a melhoria do seu saldo estrutural em 0,5% do PIB por ano. Isso assegura uma margem de segurança para evitar que seja infringido o limite de défice nominal de 3% do PIB, sendo que os Estados-Membros, em especial aqueles cujas dívidas ascendem a mais de 60% do PIB, são incentivados a fazer mais nos períodos de conjuntura económica favorável e menos em períodos de conjuntura económica desfavorável.

  5. Um pacto orçamental para 25 Estados-Membros: Ao abrigo do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG), a partir de janeiro de 2014 os objetivos orçamentais de médio prazo deverão ser consagrados na legislação nacional e terá de ser fixado um limite de 0,5% do PIB para os défices estruturais (que poderá ser aumentado para 1% se o rácio da dívida em relação ao PIB for claramente inferior a 60%). Trata-se do chamado Pacto Orçamental. O Tratado também estabelece que os mecanismos de correção automática devem ser desencadeados se o limite do défice estrutural (ou o percurso de ajustamento em direção ao mesmo) for posto em causa, o que exigirá que os Estados-Membros definam na legislação nacional o modo e o momento em que retificarão o incumprimento no decurso de futuros orçamentos.

  6. Flexibilidade durante uma crise: Ao incidir sobre a situação orçamental subjacente a médio prazo, o Pacto de Estabilidade e Crescimento permite alguma flexibilidade durante uma crise. Se o crescimento se deteriorar inesperadamente, os Estados-Membros com défices orçamentais acima de 3% do PIB podem beneficiar de um prazo mais longo para os corrigir, desde que tenham tomado as medidas necessárias a nível estrutural. Foi isso que aconteceu em 2012 com a Espanha, Portugal e a Grécia, e em 2013 com a França, os Países Baixos, a Polónia e a Eslovénia.

Melhor respeito das regras

  1. Melhor prevenção: Os Estados-Membros são julgados em função do cumprimento dos seus objetivos de médio prazo. A avaliação dos progressos realizados é feita todos os anos, em abril, quando os Estados-Membros apresentam os seus Programas de Estabilidade/Convergência (planos orçamentais a três anos, os primeiros relativos para os países da área do euro e os segundos para os países da UE). Esses planos são publicados e analisados pela Comissão e pelo Conselho num prazo máximo de três meses. O Conselho pode adotar um parecer ou convidar os Estados-Membros a introduzir alterações aos seus planos.

  2. Alerta precoce: Se houver um «desvio significativo» dos objetivos de médio prazo ou do percurso de ajustamento em direção aos mesmos, a Comissão dirige um aviso ao Estado-Membro, que deve ser aprovado pelo Conselho e pode ser tornado público. A situação é então acompanhada ao longo do ano e, se não for retificada, a Comissão pode propor a constituição de um depósito remunerado de 0,2% do PIB (apenas na área do euro), que tem de ser aprovado pelo Conselho. Este depósito pode ser devolvido ao Estado-Membro se o desvio for corrigido.

  3. Procedimento por Défice Excessivo (PDE): Se os Estados-Membros não cumprirem os critérios do défice ou da dívida, são objeto de um Procedimento por Défice Excessivo, nos termos do qual estão sujeitos a uma maior supervisão (normalmente trimestral ou semestral) e lhes é estabelecido um prazo para a correção do défice. A Comissão verifica o cumprimento dos objetivos ao longo do ano com base nas projeções económicas regulares e nos dados do Eurostat sobre a dívida e o défice.

  4. Maior rapidez na aplicação de sanções: Para os Estados-Membros sujeitos a um Procedimento por Défice Excessivo, as sanções financeiras serão aplicadas mais cedo e podem ser aumentadas gradualmente. A não redução do défice pode resultar em sanções financeiras equivalentes a 0,2% do PIB. Se for detetada fraude estatística, as sanções financeiras poderão aumentar até ao limite de 0,5% e poderão incluir também a suspensão dos Fundos de Coesão (mesmo para os países exteriores à área do euro). Paralelamente, os 25 Estados-Membros que assinaram o TECG podem ser objeto de sanções financeiras de até 0,1% do PIB caso não integrem de forma adequada o Pacto Orçamental na sua legislação nacional respetiva.

  5. Novo sistema de votação: As decisões relativas à maior parte das sanções no âmbito dos Procedimentos por Défice Excessivo são tomadas por votação por maioria qualificada invertida, ou seja, as sanções financeiras serão aprovadas pelo Conselho a não ser que uma maioria qualificada de Estados-Membros vote contra. Tal não era possível antes da entrada em vigor do pacote de seis propostas. Além disso, os 25 Estados-Membros que assinaram o Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação chegaram a acordo quanto à aplicação do voto por maioria qualificada invertida numa fase ainda mais precoce do processo, por exemplo no que se refere à decisão de submeter um Estado-Membro a um Procedimento por Défice Excessivo.

UMA VIGILÂNCIA REFORÇADA NA ÁREA DO EURO

A crise demonstrou que as dificuldades sentidas num Estado-Membro da área do euro podem ter graves efeitos de contágio nos países vizinhos. Por conseguinte, justifica-se uma maior supervisão, de modo a controlar os problemas antes que assumam um caráter sistémico.

O pacote de duas propostas que entrou em vigor em 30 de maio de 2013 introduziu um novo ciclo de monitorização da zona euro, com a apresentação todos os anos, em outubro, dos projetos de planos orçamentais dos Estados-Membros (com exceção daqueles que se encontram sujeitos a programas de ajustamento macroeconómico). A Comissão emitirá um parecer sobre esses planos.

Isso permitirá também um controlo mais aprofundado de países da área do euro em situação de défice excessivo e uma maior vigilância dos países que enfrentem dificuldades mais sérias.

  • Os Estados-Membros objeto de um Procedimento por Défice Excessivo devem apresentar regularmente relatórios de progresso sobre a forma como estão a corrigir os seus défices. A Comissão pode agora solicitar mais informações ou recomendar a adoção de novas medidas aos Estados-Membros que estejam em risco de falhar os prazos para a correção do défice. Os Estados-Membros da área do euro com défices excessivos deverão ainda apresentar Programas de Parceria Económica, que incluirão planos pormenorizados de reformas orçamentais e estruturais (por exemplo no que respeita ao sistema de pensões de reforma, à fiscalidade ou aos cuidados de saúde) que permitam corrigir os seus défices de forma duradoura.

  • Os Estados-Membros que atravessem dificuldades financeiras ou que se encontrem abrangidos por programas de assistência financeira a título de precaução no âmbito do Mecanismo Europeu de Estabilidade são colocados sob «supervisão reforçada», o que significa que ficam sujeitos a missões de avaliação periódicas realizadas pela Comissão e deverão apresentar informações adicionais sobre os respetivos setores financeiros.

  • Programas de assistência financeira: os Estados-Membros cujas dificuldades possam originar «efeitos negativos consideráveis» no resto da área do euro podem ser convidados a elaborar programas de ajustamento macroeconómico completos. Esta decisão é tomada pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão. Em caso de assistência financeira, estes programas estão sujeitos a missões de avaliação trimestrais e a condições rigorosas.

  • Supervisão pós-programa: os Estados-Membros continuarão a estar sujeitos a supervisão pós-programa enquanto 75% de qualquer forma de assistência financeira concedida esteja por liquidar.

SUPERVISÃO ALARGADA AOS DESEQUILÍBRIOS MACROECONÓMICOS

Com base na experiência da crise, as reformas do pacote de seis medidas legislativas introduziram um sistema de vigilância das políticas económicas que vem reforçar a vigilância normal no quadro do Semestre Europeu. É o chamado Procedimento por Desequilíbrio Macroeconómico, que inclui uma série de fases sequenciais:

  • Melhor prevenção: Todos os Estados-Membros continuam a apresentar os seus programas nacionais de reforma – todos os anos em abril. Estes programas são publicados pela Comissão e analisados de modo a assegurar que todas as reformas planeadas são compatíveis com as prioridades de crescimento e criação de emprego da UE, incluindo a Estratégia Europa 2020 para o crescimento a longo prazo.

  • Alerta precoce: Os Estados-Membros são analisados em termos de potenciais desequilíbrios com base num painel de 11 indicadores, bem como em indicadores auxiliares e outras informações, de modo a medir a evolução da economia ao longo do tempo. Em novembro de cada ano, a Comissão publica os resultados no Relatório sobre o Mecanismo de Alerta (ver MEMO/12/912). O relatório identifica os Estados-Membros que exigem maior análise (uma análise aprofundada), mas não apresenta quaisquer conclusões.

  • Apreciações aprofundadas: A Comissão procede a apreciações aprofundadas dos Estados-Membros identificados no RMA como estando em risco de desequilíbrio. A apreciação aprofundada é publicada na primavera e confirma ou nega a existência de desequilíbrios, indicando também se estes são excessivos ou não. Os Estados-Membros são convidados a tomar os resultados da apreciação aprofundada em conta nos seus planos de reforma para o ano seguinte. Qualquer seguimento dado às recomendações é integrado no aconselhamento dado pela Comissão a cada Estado-Membro nas suas Recomendações Específicas por País publicadas no final de maio.

  • Procedimento por Desequilíbrio Excessivo: Se a Comissão concluir que existem desequilíbrios excessivos num Estado-Membro, poderá recomendar ao Conselho que esse Estado-Membro tenha de elaborar um plano de medidas corretivas, incluindo os prazos para as novas medidas. Esta recomendação é adotada pelo Conselho. A Comissão e o Conselho acompanham a situação do Estado-Membro ao longo do ano, a fim de verificar se as políticas contidas no plano de correção estão a ser executadas.

  • Sanções financeiras para os Estados-Membros da área do euro: As sanções financeiras só são aplicadas como último recurso e se se verificar repetidamente que não estão a ser tomadas as medidas devidas (não com base na correção ou não dos desequilíbrios propriamente ditos). Se a Comissão concluir repetidamente, por exemplo, que o plano de medidas corretivas de um Estado-Membro da área do euro não é satisfatório, pode propõe que o Conselho proceda à aplicação de uma sanção financeira de 0,1% do PIB por ano. As sanções podem também ser aplicadas e aumentadas se os Estados-Membros não adotarem medidas corretivas com base no plano (começando por um depósito remunerado de 0,1% do PIB, que pode ser convertido numa sanção financeira se se verificar um incumprimento persistente). As sanções são aprovadas a não ser que uma maioria qualificada dos Estados-Membros vote contra.

UM PLANO DE AÇÃO PARA O FUTURO

As reformas levadas a cabo nos últimos três anos não têm precedentes, mas a crise demonstrou até que ponto a interdependência das nossas economias aumentou desde a fundação da União Económica e Monetária. É particularmente necessário que os países da área do euro cooperem mais estreitamente entre si para permitir a tomada de decisões políticas que tenham em conta o interesse mais vasto dos seus parceiros da área do euro.

A visão da Comissão Europeia para o futuro consta do plano pormenorizado para uma União Económica e Monetária Efetiva e Aprofundada, publicado em 28 de novembro de 2012 (ver IP/12/1272). O Plano explica como reforçar a arquitetura existente, passo a passo, ao longo dos próximos meses e anos.

A Comissão já desenvolveu as suas ideias no âmbito da coordenação ex ante das grandes reformas estruturais e de um instrumento de convergência e competitividade destinado a incentivar e apoiar os Estados-Membros que estão a implementar reformas complexas (ver IP/13/248). Estas propostas serão desenvolvidas na sequência das discussões no Conselho Europeu.

INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES

Sobre o Semestre Europeu:

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_pt.htm.

Sobre os Procedimentos por Défice Excessivo (incluindo os PDE em curso por país):

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm

Sobre os Procedimentos por Desequilíbrio Macroeconómico (incluindo as apreciações aprofundadas por país):

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/macroeconomic_imbalance_procedure/index_en.htm

Contactos:

Olivier Bailly (+32 2 296 87 17)

Sarah Collins (+32 2 296 80 76)

Simon O'Connor (+32 2 296 73 59)

Vandna Kalia (+32 2 299 58 24)


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