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La gobernanza económica de la UE al detalle

European Commission - MEMO/13/979   28/05/2014

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Comisión Europea

MEMO

Bruselas, 28 de mayo de 2014

La gobernanza económica de la UE al detalle

Las enseñanzas extraídas de la reciente crisis económica, financiera y de la deuda soberana han dado lugar a una serie de reformas sucesivas de las normas de la UE mediante las que se han introducido, entre otros mecanismos, nuevos sistemas de supervisión de las políticas presupuestarias y económicas, y un nuevo calendario presupuestario para la zona del euro.

Esas nuevas normas (recogidas en el «paquete de seis medidas» o «Six Pack», el paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria o «Two Pack» y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza) se engarzan en el calendario de adopción de políticas de la UE, también llamado «Semestre Europeo». Se trata de un sistema integrado que asegura la existencia de normas más claras, una mejor coordinación de las políticas nacionales a lo largo del año, un seguimiento regular y una mayor celeridad en la imposición de sanciones por inaplicación de las reglas. Además, ese marco ayuda a los Estados miembros a cumplir sus compromisos en materia presupuestaria y de reforma, consolidando al mismo tiempo la Unión Económica y Monetaria.

A continuación se describen las principales características de ese nuevo sistema.

COORDINACIÓN A LO LARGO DEL AÑO: EL SEMESTRE EUROPEO

Antes de la crisis, la planificación de las políticas presupuestarias y económicas de la UE se ajustaba a procesos diferentes. No se disponía de un panorama global de los esfuerzos realizados al nivel nacional, y los Estados miembros carecían de toda posibilidad de debate sobre una estrategia colectiva para la economía de la UE.

Coordinación y orientación

Gracias al Semestre Europeo, introducido en 2010, los Estados miembros pueden debatir sus planes presupuestarios y económicos con los otros países de la UE en momentos específicos del año. Ese mecanismo permite a los Estados miembros efectuar observaciones sobre los planes de los demás y a la Comisión ofrecer a los Estados miembros directrices de actuación a tiempo, antes de la toma de decisiones al nivel nacional. La Comisión vigila además si los Estados miembros están avanzando hacia los objetivos de creación de empleo, educación, innovación, clima y reducción de la pobreza recogidos en Europa 2020, la estrategia de crecimiento a largo plazo de la UE.

Un calendario preciso

El ciclo arranca cada año en el mes de noviembre con el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (prioridades económicas generales para la UE), en el que se presentan a los Estados miembros directrices de intervención para el año siguiente.

Las recomendaciones específicas por países publicadas en la primavera ofrecen a los Estados miembros recomendaciones a la medida sobre las reformas estructurales de mayor calado, para cuya consecución se requiere a menudo más de un año.

La actividad de supervisión presupuestaria de la zona del euro se intensifica hacia el final del año con la presentación de los proyectos de planes presupuestarios por los Estados miembros, su evaluación por parte de la Comisión y su discusión por los ministros de economía y hacienda de la zona del euro. La Comisión pasa también revista a la política presupuestaria de la zona del euro en su conjunto.

La Comisión procede a varios controles anuales de la ejecución de las prioridades y reformas, centrándose en la zona del euro y en los países con problemas presupuestarios o financieros.

  • Noviembre: El Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento fija las prioridades económicas generales de la UE para el año siguiente, y el Informe sobre el Mecanismo de Alerta determina los Estados miembros que presentan riesgos de desequilibrios económicos. La Comisión publica sus dictámenes sobre los proyectos de planes presupuestarios (para todos los países de la zona del euro) y los programas de asociación económica (para los países de la zona del euro con déficits presupuestarios excesivos). Los ministros de economía y hacienda de los países de la zona del euro también discuten los planes presupuestarios.

  • Diciembre: Los Estados miembros de la zona del euro aprueban sus presupuestos anuales definitivos, teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión y los dictámenes de los ministros de economía y hacienda.

  • Febrero/marzo: El Parlamento Europeo y los ministros competentes de la UE (trabajo, economía y hacienda, y competencia), reunidos en el Consejo, debaten el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento. La Comisión publica sus previsiones económicas de invierno. Basándose en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, el Consejo Europeo adopta las prioridades económicas de la UE. También en esta época del año, la Comisión publica los análisis exhaustivos de los Estados miembros con desequilibrios potenciales (determinados en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento).

  • Abril: Los Estados miembros presentan sus programas de estabilidad/convergencia (planes presupuestarios a medio plazo) y sus programas nacionales de reforma (planes económicos), que deben ajustarse a todas las recomendaciones previas de la UE. Preferentemente, el plazo anual de presentación de estos programas termina el 15 de abril y en ningún caso puede rebasar el 30 de abril. Eurostat publica las cifras comprobadas de deuda y déficit del año anterior, paso importante para asegurarse de que los Estados miembros están cumpliendo sus objetivos fiscales.

  • Mayo: La Comisión propone recomendaciones específicas por países, es decir, directrices estratégicas a medida para cada Estado miembro basadas en las prioridades destacadas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y en la información de los planes recibidos en el mes de abril. También en el mes de mayo, la Comisión publica sus previsiones de primavera.

  • Junio/julio: El Consejo Europeo refrenda las recomendaciones específicas por países y los ministros de la UE las debaten en el Consejo. Los ministros de economía y hacienda de la UE las adoptan en el mes de julio.

  • Octubre: Los Estados miembros de la zona del euro presentan a la Comisión (no más tarde del 15 de octubre) proyectos de planes presupuestarios para el año siguiente. Si algún plan diverge respecto de los objetivos a medio plazo del Estado miembro correspondiente, la Comisión puede solicitar su reelaboración.

UN EJERCICIO MÁS RESPONSABLE DE LA FUNCIÓN PRESUPUESTARIA

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento se instauró al mismo tiempo que la moneda única para conseguir una hacienda pública saneada. No obstante, su modo de aplicación en el periodo anterior a la crisis no logró impedir que se produjeran graves desequilibrios presupuestarios en algunos Estados miembros.

Se ha reformado a través del «paquete de seis medidas» (que adquirió rango legislativo en diciembre de 2011) y el paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria (cuya entrada en vigor se produjo en mayo de 2013), reforzados por el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (cuya entrada en vigor se produjo en enero de 2013 en los 25 países signatarios).

Mejores normas

  1. Límites del déficit global y de la deuda: los límites del 3 % del PIB para el déficit y del 60 % del PIB para la deuda se fijan en el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento y están consagrados en el Tratado. Siguen siendo vigentes.

  2. Mayor énfasis en la deuda: las nuevas normas permiten dar aplicación efectiva al límite de deuda del 60 % del PIB existente, lo que significa que pueden quedar sujetos al Procedimiento de Déficit Excesivo los Estados miembros con ratios de deuda que sean superiores al 60 % del PIB y que no se reduzcan en la medida suficiente (es decir, cuyo exceso por encima del 60 % no disminuya al menos en una media del 5 % anual a lo largo de tres años).

  • Nuevo valor de referencia para los gastos: con arreglo a las nuevas normas, el aumento del gasto público no debe ser superior al del crecimiento potencial del PIB a medio plazo, salvo si está compensado por un aumento equivalente de los ingresos.

  • Importancia de la situación presupuestaria subyacente: el Pacto de Estabilidad y Crecimiento hace más hincapié en el saneamiento de la hacienda pública en términos estructurales (teniendo en cuenta los efectos en el déficit de la desaceleración de la economía o las medidas puntuales). Los Estados miembros fijan sus propios objetivos presupuestarios a medio plazo y los actualizan al menos cada tres años con el fin de aumentar su saldo estructural en un 0,5 % del PIB al año. De este modo, se crea un margen de seguridad para impedir que el déficit global supere el 3 % y se insta a los Estados miembros, especialmente aquellos cuyo nivel de endeudamiento supera el 60 % del PIB, que hagan un mayor esfuerzo en las coyunturas económicas favorables y un menor esfuerzo en las desfavorables.

  1. Pacto presupuestario para 25 Estados miembros: con arreglo al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG), a partir de enero de 2014 los objetivos presupuestarios a medio plazo deben recogerse en la legislación nacional, y los déficits estructurales limitarse al 0,5 % del PIB (porcentaje que puede aumentar al 1 % si la ratio deuda/PIB es considerablemente inferior al 60 %). Estas medidas se conocen como Pacto presupuestario. El Tratado contempla asimismo mecanismos de corrección automáticos en caso de rebasamiento del límite de déficit estructural (o de desviación respecto de la senda de ajuste para su consecución); en tal caso, los Estados miembros tendrían que indicar en su legislación nacional cómo y cuándo rectificarían la desviación en sus sucesivos presupuestos.

  2. Flexibilidad durante las crisis: al centrarse en la situación presupuestaria subyacente a medio plazo, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento puede aplicarse con flexibilidad durante las crisis. Si el crecimiento se deteriora de forma imprevista, los Estados miembros con déficits presupuestarios de más del 3 % del PIB pueden obtener un plazo suplementario para corregirlos, siempre que hayan realizado el esfuerzo estructural necesario. A esta flexibilidad se acogieron en 2012 España, Portugal y Grecia y en 2013 Francia, los Países Bajos, Polonia y Eslovenia.

Mejor cumplimiento de las reglas

  1. Mejor prevención: los Estados miembros son evaluados en relación con el cumplimiento de sus objetivos presupuestarios a medio plazo tal como aparecen fijados en los programas de estabilidad o de convergencia (planes presupuestarios trienales; los primeros para los países pertenecientes a la zona del euro y los segundos para los otros Estados miembros de la UE) que presentan en el mes de abril. Estos planes y programas son publicados y examinados por la Comisión y el Consejo y utilizados en la elaboración de las recomendaciones específicas por países que la Comisión formula cada primavera.

  2. Alerta temprana: si detecta una desviación significativa respecto de los objetivos a medio plazo o de la senda de ajuste hacia su consecución, la Comisión dirige al Estado miembro una advertencia que debe ser refrendada por el Consejo y que puede hacerse pública. Seguidamente, la situación es supervisada a lo largo del año y, si no se rectifica, la Comisión puede proponer un depósito con devengo de intereses del 0,2 % del PIB (solo en la zona del euro), que debe ser aprobado por el Consejo. Este depósito puede reintegrarse al Estado miembro si corrige la desviación.

  3. Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE): si los Estados miembros incumplen el criterio relativo al déficit o el relativo a la deuda, se les aplica un Procedimiento de Déficit Excesivo con arreglo al cual quedan sometidos a una vigilancia reforzada (habitualmente, cada tres o cada seis meses) y se les impone un plazo para corregir su déficit. La Comisión lleva a cabo controles de cumplimiento de las condiciones a lo largo de todo el año sobre la base de las previsiones económicas regulares y los datos de Eurostat. La Comisión puede solicitar información complementaria o recomendar la adopción de medidas adicionales a todos aquellos Estados miembros sujetos al riesgo de incumplir los plazos de corrección del déficit.

  4. Aceleración de las sanciones: las sanciones financieras se imponen con mayor celeridad y pueden incrementarse gradualmente en el caso de los Estados miembros de la zona del euro sometidos al Procedimiento de Déficit Excesivo. El fracaso en la reducción del déficit puede suponer multas del 0,2 % del PIB. Las multas pueden subir hasta un importe máximo del 0,5 % del PIB si se detecta fraude en las estadísticas. Las sanciones pueden incluir la suspensión de la financiación con cargo a los Fondos Regionales de la UE (incluso para los países no pertenecientes a la zona del euro). En paralelo, los 25 Estados miembros firmantes del TECG pueden ser penalizados con una multa del 0,1 % del PIB si no incorporan correctamente el Pacto Presupuestario a su legislación nacional.

  5. Nuevo sistema de votación: las mayor parte de las decisiones de sanción con arreglo al Procedimiento de Déficit Excesivo se adoptan mediante votación por mayoría cualificada inversa, lo que significa que las multas se consideran aprobadas por el Consejo salvo si las revoca una mayoría cualificada de Estados miembros; esta posibilidad era inexistente antes de la entrada en vigor del «paquete de seis medidas». Además, los 25 Estados miembros signatarios del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza han acordado reproducir el mecanismo de voto por mayoría cualificada inversa en fases aún más tempranas del procedimiento, por ejemplo al decidir si se aplica el Procedimiento de Déficit Excesivo a un Estado miembro determinado.

REFUERZO DE LA SUPERVISIÓN EN LA ZONA DEL EURO

La crisis ha puesto de manifiesto que las dificultades en un Estado miembro de la zona del euro pueden tener importantes efectos de contagio en los países vecinos; la necesidad de contener los problemas antes de que adquieran carácter sistémico justifica por lo tanto el refuerzo de la supervisión.

El paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria, que entró en vigor el 30 de mayo de 2003, introdujo un nuevo ciclo de supervisión para la zona del euro, con la presentación, todos los meses de octubre, de los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros (excepto los sometidos a programas de ajuste macroeconómico). A continuación, la Comisión emite su dictamen al respecto.

Este mecanismo permite un seguimiento más exhaustivo de los países de la zona del euro en situación de déficit excesivo y un control más estricto de los que se enfrentan a dificultades más graves.

  • Los Estados miembros sujetos al Procedimiento de Déficit Excesivo deben no solo presentar planes presupuestarios sino también programas de asociación económica que contengan reformas fiscales estructurales detalladas (por ejemplo, los sistemas de pensiones, los sistemas tributarios o la sanidad pública), a fin de corregir sus déficits de forma duradera.

  • Los Estados miembros con dificultades financieras o beneficiarios de programas de ayuda cautelar con cargo al Mecanismo Europeo de Estabilidad son objeto de una supervisión reforzada, lo que implica que están sujetos a misiones periódicas de examen por parte de la Comisión y deben facilitar datos adicionales, por ejemplo, sobre sus sectores financieros.

  • Programas de asistencia financiera: los Estados miembros cuyas dificultades pudieran acarrear «efectos adversos significativos» al resto de la zona del euro pueden ser instados a preparar programas de ajuste macroeconómico completos. La decisión corresponde al Consejo, que actúa por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión. Esos programas están sujetos a misiones de examen trimestrales y al cumplimiento de estrictas condiciones como contrapartida de la posible ayuda financiera.

  • Supervisión post-programas: los Estados miembros siguen sujetos a supervisión una vez concluidos los programas en tanto sigue pendiente el reembolso del 75 % de la asistencia financiera recibida.

EXTENSIÓN DE LA SUPERVISIÓN A LOS DESEQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS

Partiendo de la experiencia de la crisis, las reformas del «paquete de seis medidas» introdujeron un sistema de supervisión de las políticas económicas en sentido amplio, a fin de detectar con mucha más antelación problemas tales como las burbujas inmobiliarias, las crisis bancarias o el declive de la competitividad. Este mecanismo se conoce como procedimiento de desequilibrio macroeconómico y se compone de una serie de pasos consecutivos:

  • Mejor prevención: todos los Estados miembros siguen presentando sus programas nacionales de reforma, ejercicio que se desarrolla ahora todos los meses de abril. Esos programas son publicados por la Comisión y examinados para asegurar que todas las reformas proyectadas se ajustan a las prioridades de crecimiento y de empleo de la UE, incluida la Estrategia Europa 2020 de crecimiento a largo plazo.

  • Alerta temprana: los Estados miembros son sometidos a un cribado para la detección de desequilibrios potenciales merced a un cuadro de once indicadores (a los que se añaden indicadores auxiliares y otra información) que miden la evolución de distintos aspectos económicos a lo largo de un periodo determinado. Todos los meses de noviembre, la Comisión publica los resultados de ese proceso en el Informe sobre el Mecanismo de Alerta (véase MEMO/12/912). El informe determina los Estados miembros para los que se requiere un estudio más detallado (o análisis exhaustivo) pero no extrae conclusiones.

  • Análisis exhaustivos: la Comisión lleva a cabo este tipo de análisis para los Estados miembros que, según el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, presentan un riesgo potencial de desequilibrio. El análisis exhaustivo se publica en primavera y confirma o desmiente la existencia de desequilibrios y su carácter excesivo. Los Estados miembros son instados a tener en cuenta las conclusiones de los análisis exhaustivos en sus planes de reformas para el año siguiente. Los resultados se incorporan a las directrices que la Comisión ofrece a cada Estado miembro en sus recomendaciones específicas por países al final de mayo.

  • Procedimiento de desequilibrios excesivos: si la Comisión concluye que existen desequilibrios excesivos en un Estado miembro determinado, puede recomendar que el Estado miembro elabore un plan de medidas correctoras con el calendario correspondiente para las nuevas medidas. Esta recomendación es aprobada por el Consejo. La Comisión controla a lo largo de todo el año si se están aplicando las políticas recogidas en el plan.

  • Multas para los Estados miembros de la zona del euro: las multas se imponen como último recurso y se perciben en caso de reiterada inaplicación de las medidas oportunas, no a causa de los propios desequilibrios. Por ejemplo, si la Comisión concluye repetidamente que un plan de medidas correctoras no es satisfactorio, puede proponer que el Consejo imponga una multa del 0,1 % del PIB al año (únicamente en la zona del euro). También pueden imponerse sanciones si los Estados miembros no adoptan las medidas recogidas en el plan (la sanción inicial es un depósito con devengo de intereses del 0,1 % del PIB, que puede convertirse en multa en caso de incumplimiento reiterado). Las sanciones se consideran aprobadas salvo si las revoca una mayoría cualificada de Estados miembros.

UN PLAN DIRECTOR PARA EL FUTURO

Las reformas acometidas en los tres últimos años no tienen precedente, pero la crisis ha revelado el gran crecimiento de la interdependencia de nuestras economías desde la fundación de la Unión Económica y Monetaria. Es grande la necesidad de que los países de la zona del euro trabajen codo a codo en la adopción de decisiones que tengan en cuenta los intereses generales de los demás países de esa zona.

Los proyectos de la Comisión para el futuro se recogen en la Comunicación titulada «Un Plan director para una Unión Económica y Monetaria profunda y auténtica», publicada el 28 de noviembre de 2012 (véase IP/12/1272). Este plan indica como reforzar en los próximos meses y años las reformas ya realizadas.

A partir de ese plan director, la Comisión ha desarrollado sus ideas sobre la forma de alentar y apoyar a los Estados miembros que están aplicando reformas difíciles (véaseIP/13/248). Esas propuestas se perfilarán tras el debate correspondiente en el Consejo Europeo.

MÁS INFORMACIÓN

Sobre El Semestre Europeo:

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_en.htm

Sobre el Procedimiento de Déficit Excesivo (incluidos los procedimientos de déficit excesivos en curso, por países):

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm

Sobre el procedimiento de desequilibrios macroeconómicos (incluidos los análisis exhaustivos por países)

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/macroeconomic_imbalance_procedure/index_en.htm


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