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Die wirtschaftspolitische Steuerung der EU im Einzelnen

Commission Européenne - MEMO/13/979   28/05/2014

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, den 28. Mai 2014

Die wirtschaftspolitische Steuerung der EU im Einzelnen

Angesichts der Lehren aus der jüngsten Wirtschafts-, Finanz- und Staatsschuldenkrise sind die EU-Vorschriften in mehreren Schritten reformiert worden, wobei unter anderem neue Strukturen für die haushalts- und wirtschaftspolitische Überwachung und ein neuer Haushaltszeitplan für das Euro-Währungsgebiet eingeführt wurden.

Grundlage für die neuen Regeln, die mit dem Sixpack, dem Twopack und dem Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung eingeführt wurden, ist das Europäische Semester, der Politikkalender der EU. Dieses integrierte System sorgt dafür, dass klarere Regeln gelten und die Politik der Mitgliedstaaten das ganze Jahr über besser koordiniert wird, und es ermöglicht ein regelmäßiges Follow-up und schnellere Sanktionen bei Verstößen. Auf diese Weise werden die Mitgliedstaaten dabei unterstützt, ihre Haushalts- und Reformzusagen einzuhalten, während zugleich die Wirtschafts- und Währungsunion insgesamt robuster wird.

Im Folgenden werden die wesentlichen Merkmale des neuen Systems erläutert.

GANZJÄHRIGE KOORDINIERUNG: DAS EUROPÄISCHE SEMESTER

Vor der Krise folgte die haushalts- und wirtschaftspolitische Planung in der EU unterschiedlichen Verfahren. Ein umfassender Überblick über die auf nationaler Ebene unternommenen Anstrengungen fehlte, und die Mitgliedstaaten hatten keine Gelegenheit, eine gemeinsame Strategie für die EU-Wirtschaft zu erörtern.

Koordinierung und Orientierung

Das 2010 eingeführte Europäische Semester stellt sicher, dass die Mitgliedstaaten ihre haushalts- und wirtschaftspolitische Planung zu bestimmten, über das ganze Jahr verteilten Zeitpunkten mit den EU-Partnern erörtern. Auf diese Weise wird ihnen ermöglicht, zu den Planungen anderer Mitgliedstaaten Stellung zu nehmen, und die Kommission wird in die Lage versetzt, beizeiten politische Leitlinien vorzulegen, bevor auf nationaler Ebene Entscheidungen fallen. Die Kommission beobachtet außerdem, ob die Mitgliedstaaten auf die in der langfristigen EU-Wachstumsstrategie „Europa 2020“ festgelegten Ziele für Beschäftigung, Bildung, Innovation, Klimaschutz und Armutsminderung hinarbeiten.

Ein fester Zeitplan

Der Zyklus beginnt alljährlich mit dem Jahreswachstumsbericht der Kommission im November (allgemeine wirtschaftspolitische Prioritäten der EU), der den Mitgliedstaaten politische Orientierung für das Folgejahr bietet.

Im Frühjahr werden länderspezifische Empfehlungen ausgesprochen, mit denen die Mitgliedstaaten maßgeschneiderte Ratschläge zu tiefgreifenderen Strukturreformen erhalten, die oft nicht innerhalb eines Jahres vollständig umgesetzt werden können.

Gegen Ende des Jahres verstärkt sich die Haushaltsüberwachung im Euro-Währungsgebiet: Die Mitgliedstaaten übermitteln ihre Haushaltsübersichten, die von der Kommission bewertet und von den Finanzministern des Euro-Währungsgebiets erörtert werden. Die Kommission prüft außerdem den finanzpolitischen Kurs des Euro-Währungsgebiets insgesamt.

Die Kommission überwacht die Umsetzung der Prioritäten und Reformen mehrmals im Jahr und legt dabei das Augenmerk auf das Euro-Währungsgebiet und auf Mitgliedstaaten mit schwieriger Haushalts- oder Finanzlage.

  • November: Im Jahreswachstumsbericht (JWB) werden die allgemeinen wirtschaftlichen Prioritäten der EU für das kommende Jahr festgelegt. Der Warnmechanismus-Bericht (WMB) widmet sich der Frage, bei welchen Mitgliedstaaten Ungleichgewichte bestehen oder entstehen könnten. Die Kommission veröffentlicht ihre Stellungnahmen zu den Haushaltsübersichten (für alle Länder des Euro-Währungsgebiets) und den Wirtschaftspartnerschaftsprogrammen (für Länder des Euro-Währungsgebiets mit übermäßigem Haushaltsdefizit). Darüber hinaus werden die Haushaltsübersichten von den Finanzministern des Euro-Währungsgebiets erörtert.

  • Dezember: Die Mitgliedstaaten des Euroraums nehmen unter Berücksichtigung der Ratschläge der Kommission und der Stellungnahmen der Finanzminister endgültige jährliche Haushaltspläne an.

  • Februar/März: Das Europäische Parlament und die betreffenden Ratsformationen (Beschäftigung, Wirtschaft und Finanzen, Wettbewerbsfähigkeit) erörtern den JWB. Die Kommission veröffentlicht ihre Winterprognose. Ausgehend vom JWB legt der Europäische Rat die wirtschaftspolitischen Prioritäten der EU fest. In diesem Zeitraum veröffentlicht die Kommission außerdem den Bericht über vertiefte Prüfungen (In-depth reviews) für (die im WMB ermittelten) Mitgliedstaaten, in denen möglicherweise Ungleichgewichte bestehen.

  • April: Die Mitgliedstaaten legen ihre Stabilitäts-/Konvergenzprogramme (mittelfristige Haushaltspläne) sowie ihre nationalen Reformprogramme (wirtschaftspolitische Pläne) vor, die mit allen früheren EU-Empfehlungen in Einklang stehen sollten. Diese Programme sollten jährlich nach Möglichkeit bis zum 15. April und spätestens bis zum 30. April eingereicht werden. Eurostat veröffentlicht verifizierte Daten zum öffentlichen Defizit und zum öffentlichen Schuldenstand für das Vorjahr. Dies ist von großer Bedeutung, damit festgestellt werden kann, ob die Mitgliedstaaten ihre haushaltspolitischen Ziele einhalten.

  • Mai: Die Kommission schlägt länderspezifische Empfehlungen vor, bei denen es sich um maßgeschneiderte politische Ratschläge für die Mitgliedstaaten handelt, die auf den im JWB ermittelten Prioritäten und den im April übermittelten Plänen basieren. Im Mai veröffentlicht die Kommission außerdem ihre Frühjahrsprognose.

  • Juni/Juli: Die länderspezifischen Empfehlungen werden vom Europäischen Rat gebilligt und von den EU-Ministern in den betreffenden Ratsformationen erörtert. Die europäischen Finanzminister nehmen die länderspezifischen Empfehlungen endgültig im Juli an.

  • Oktober: Die Mitgliedstaaten des Euroraums legen ihre Haushaltsübersichten für das Folgejahr vor (bis 15. Oktober). Ist eine Übersicht nicht mit dem mittelfristigen Haushaltsziel eines Mitgliedstaats vereinbar, kann die Kommission verlangen, dass sie abgeändert wird.

VERANTWORTUNGSVOLLERE HAUSHALTSPOLITIK

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde zur gleichen Zeit wie die einheitliche Währung eingeführt, um solide öffentliche Finanzen zu gewährleisten. Da er jedoch vor der Krise nicht konsequent genug durchgesetzt wurde, konnte die Entstehung schwerwiegender fiskalischer Ungleichgewichte in einigen Mitgliedstaaten nicht verhindert werden.

Der Pakt wurde mit dem Sixpack (der im Dezember 2011 Gesetzeskraft erhielt) und dem Twopack (der im Mai 2013 in Kraft trat) reformiert und durch den Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (der im Januar 2013 in den 25 Unterzeichnerstaaten in Kraft trat) verschärft.

Bessere Vorschriften

  1. Gesamtdefizit und Schuldenobergrenze: Im Stabilitäts- und Wachstumspakt sind eine maximale Defizitquote von 3 % des BIP und eine Obergrenze für den Schuldenstand von 60 % des BIP festgeschrieben, die auch im Vertrag verankert sind. Diese Vorgaben haben weiterhin Bestand.

  2. Stärkerer Fokus auf dem Schuldenstand: Mit den neuen Vorschriften wird die bestehende Schuldenobergrenze von 60 % des BIP nun operationell. Dies bedeutet, dass gegen einen Mitgliedstaat ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit eingeleitet werden kann, wenn dessen Schuldenstand sich auf über 60 % des BIP beläuft und nicht in ausreichendem Maße verringert wird (d. h. wenn der Schuldenstand von über 60 % über drei Jahre im Durchschnitt nicht um mindestens 5 % jährlich zurückgeführt wird).

  3. Neuer Ausgabenrichtwert: Nach den neuen Vorschriften dürfen die öffentlichen Ausgaben nicht schneller als das mittelfristige Potenzialwachstum des BIP steigen, es sei denn, die Ausgabensteigerungen sind durch Einnahmen gegenfinanziert.

  4. Bedeutung der zugrunde liegenden Haushaltsposition: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt konzentriert sich stärker auf die Verbesserung der Haushaltslage in struktureller Betrachtung (d. h. bereinigt um konjunkturelle und Einmaleffekte). Die Mitgliedstaaten setzen ihre mittelfristigen, mindestens alle drei Jahre aktualisierten Haushaltsziele fest, um ihren strukturellen Saldo um 0,5 % des BIP jährlich zu verbessern. Dadurch wird hinsichtlich der Defizitmarke von 3 % eine Sicherheitsmarge geschaffen, wobei die Mitgliedstaaten, insbesondere diejenigen mit einem Schuldenstand von über 60 %, in Phasen des wirtschaftlichen Aufschwungs weiter reichende Anstrengungen als in wirtschaftlich ungünstigen Zeiten unternehmen sollen.

  5. Fiskalpakt für 25 Mitgliedstaaten: Nach dem Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung müssen ab Januar 2014 mittelfristige Haushaltsziele im nationalen Recht verankert sein, wobei für das strukturelle Defizit eine Obergrenze von 0,5 % des BIP gilt (die bei einem Schuldenstand von deutlich über 60 % auf 1 % angehoben werden kann). Die einschlägigen Vorschriften werden unter dem Begriff Fiskalpakt subsumiert. In dem Vertrag ist außerdem vorgesehen, dass bei Überschreiten der Obergrenze für das strukturelle Defizit (oder bei einem Abweichen vom Anpassungspfad) automatisch ein Korrekturmechanismus ausgelöst wird, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, im einzelstaatlichen Recht festzulegen, wie und wann sie ihr Defizit in künftigen Haushalten zurückführen werden.

  6. Flexibilität während einer Krise: Durch die Konzentration auf die zugrunde liegende Haushaltsposition auf mittlere Sicht kann der Stabilitäts- und Wachstumspakt während einer Krise flexibel genutzt werden. Bricht das Wachstum unerwartet ein, so kann Mitgliedstaaten mit Haushaltsdefiziten von über 3 % des BIP mehr Zeit für die Korrektur der Defizite zugestanden werden, sofern die notwendigen strukturellen Anstrengungen unternommen wurden. Dies war 2012 bei Spanien, Portugal und Griechenland, und 2013 bei Frankreich, die Niederlande, Polen und Slowenien der Fall.

Bessere Durchsetzung der Regeln

  1. Bessere Prävention: Die Mitgliedstaaten werden daran gemessen, ob sie die mittelfristigen Ziele gemäß ihren Stabilitäts-/Konvergenzprogrammen (dreijährige Haushaltsplanung, die bei den Mitgliedern des Euroraums erstere und bei den übrigen EU-Mitgliedstaaten letztere Bezeichnung trägt) erreichen, die alljährlich im April vorgelegt werden. Die Programme werden veröffentlicht und von der Kommission und vom Rat geprüft. Sie fließen in die jedes Frühjahr von der Kommission abgegebenen länderspezifischen Empfehlungen ein.

  2. Frühwarnsystem: Bei einer „erheblichen Abweichung“ vom mittelfristigen Haushaltsziel oder dem Anpassungspfad erhält der Mitgliedstaat eine Verwarnung der Kommission, die vom Rat genehmigt werden muss und veröffentlicht werden kann. Die Entwicklung wird ganzjährig überwacht, und falls sich keine Verbesserung einstellt, kann die Kommission eine verzinsliche Einlage in Höhe von 0,2 % des BIP (nur Euro-Währungsgebiet) verlangen, der der Rat ebenfalls zustimmen muss. Korrigiert der Mitgliedstaat die Abweichung, kann diese Einlage rückerstattet werden.

  3. Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (VÜD): Verstößt ein Mitgliedstaat gegen die Defizit- oder Schuldenobergrenze, so wird gegen diesen Mitgliedstaat ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit eingeleitet. Er unterliegt damit einer besonderen Überwachung (die in der Regel alle drei oder sechs Monate vorgenommen wird) und muss sein Defizit innerhalb einer festgesetzten Frist abbauen. Die Kommission überprüft die Einhaltung der Vorgaben ganzjährig auf der Grundlage regelmäßiger Wirtschaftsprognosen und der Daten von Eurostat. Die Kommission kann von Mitgliedstaaten, die Gefahr laufen, die diesbezüglichen Fristen nicht einzuhalten, weitere Informationen anfordern oder ihnen zusätzliche Maßnahmen empfehlen.

  4. Schnellere Sanktionen: Bei Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, greifen finanzielle Sanktionen früher und können schrittweise verschärft werden. Wird das Defizit nicht verringert, können Geldbußen in Höhe von 0,2 % des BIP verhängt werden. Liegt statistischer Betrug vor, können die Geldbußen auf bis zu 0,5 % des BIP erhöht werden. Die Sanktionen können eine Aussetzung der EU-Mittel für die Regionalförderung umfassen (auch für nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörende Mitgliedstaaten). Parallel dazu können die 25 Unterzeichnerstaaten des Vertrags über Stabilität, Koordinierung mit einer Geldbuße von 0,1 % des BIP belegt werden, wenn sie den Fiskalvertrag nicht ordnungsgemäß in nationales Recht überführen.

  5. Neues Abstimmungsverfahren: Die Beschlüsse über die meisten Sanktionen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit werden mit umgekehrter qualifizierter Mehrheit getroffen, d. h. die Geldbußen werden als vom Rat genehmigt betrachtet, wenn keine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten dagegen stimmt. Vor Inkrafttreten des Sixpack war dies nicht möglich. Darüber hinaus haben sich die 25 Unterzeichnerstaaten des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung darauf verständigt, auch früher im Verfahren Beschlüsse mit umgekehrter qualifizierter Mehrheit zu fassen, etwa um zu entscheiden, ob ein Mitgliedstaat einem Defizitverfahren unterworfen wird.

STÄRKERE ÜBERWACHUNG IM EURO-WÄHRUNGSGEBIET

Die Krise hat gezeigt, dass von Schwierigkeiten in einem Mitgliedstaat des Euroraums eine Ansteckungsgefahr für die Nachbarländer ausgehen kann. Um Probleme anzugehen, bevor sie systemisch werden, ist somit eine besondere Überwachung erforderlich.

Mit dem am 30. Mai 2013 in Kraft getretenen „Twopack“ wurde ein neuer Überwachungszyklus für das Euro-Währungsgebiet eingeführt, im Rahmen dessen die Mitgliedstaaten (mit Ausnahme jener, in denen keine makroökonomischen Anpassungsprogramme durchgeführt werden) alljährlich im Oktober Haushaltsübersichten übermitteln. Die Kommission nimmt zu den Übersichten Stellung.

Dies ermöglicht zudem eine eingehendere Beobachtung der Mitglieder des Euroraums mit einem übermäßigen Defizit und eine Überwachung der Mitgliedstaaten, die gravierenderen Schwierigkeiten gegenüber stehen.

  • Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, müssen nicht nur ihre Haushaltsplanung, sondern außerdem Wirtschaftspartnerschaftsprogramme vorlegen, in denen genau beschrieben ist, mit welchen geplanten haushaltspolitischen Strukturreformen (z. B. in den Bereichen Renten, Steuern oder Gesundheitswesen) ihr Defizit langfristig gesenkt werden soll.

  • Mitgliedstaaten mit finanziellen Schwierigkeiten oder einem vorsorglichen Programm des Europäischen Stabilitätsmechanismus werden einer „verstärkten Überwachung“ unterworfen, die regelmäßige Überwachungsmissionen der Kommission und die Bereitstellung zusätzlicher Daten, z. B. Finanzsektordaten, beinhaltet.

  • Finanzhilfeprogramme: Von Mitgliedstaaten, deren Schwierigkeiten „erhebliche nachteilige Auswirkungen” auf den übrigen Euroraum haben könnten, kann die Aufstellung eines umfassenden makroökonomischen Anpassungsprogramms verlangt werden. Darüber befindet der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission. Die Programme unterliegen vierteljährlichen Überwachungsmissionen und knüpfen den finanziellen Beistand an strenge Bedingungen.

  • Überwachung nach Abschluss des Anpassungsprogramms: Die Überwachung der Mitgliedstaaten wird nach Abschluss des Anpassungsprogramms solange fortgesetzt, bis ein etwaiger finanzieller Beistand zu mindestens 75 % zurückgezahlt ist.

ÜBERWACHUNG AUF MAKROÖKONOMISCHE UNGLEICHGEWICHTE AUSGEWEITET

Ausgehend von den Erfahrungen der Krise wurde durch die Sixpack-Reformen zusätzlich zur normalen Überwachung im Rahmen des Europäischen Semesters ein Verfahren zur Überwachung der allgemeinen Wirtschaftspolitik eingeführt, damit Probleme wie Immobilienblasen, Bankenkrisen oder eine sinkende Wettbewerbsfähigkeit früher festgestellt werden können. Dieses Verfahren zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte umfasst eine Reihe aufeinander folgender Schritte:

  • Bessere Prävention: Alle Mitgliedstaaten legen weiterhin nationale Reformprogramme vor, die nun jedes Jahr im April zu übermitteln sind. Sie werden von der Kommission veröffentlicht und geprüft, um sicherzustellen, dass die Reformvorhaben im Einklang mit den Prioritäten der EU für Wachstum und Beschäftigung, einschließlich der Strategie Europa 2020 für langfristiges Wachstum, stehen.

  • Frühwarnsystem: Die Mitgliedstaaten werden anhand eines Scoreboards mit 11 Indikatoren, Hilfsindikatoren und weiteren Informationen zur Messung der volkswirtschaftlichen Entwicklungen im Zeitverlauf auf etwaige Ungleichgewichte hin untersucht. Die Ergebnisse werden alljährlich im November von der Kommission im Warnmechanismus-Bericht veröffentlicht (siehe MEMO/12/912). In diesem Bericht wird ermittelt, welche Mitgliedstaaten im Rahmen einer vertieften Prüfung eingehender untersucht werden müssen; im WMB werden jedoch noch keine Schlüsse gezogen.

  • Vertiefte Prüfungen (In-depth reviews): Die Kommission führt in denjenigen Mitgliedstaaten eine vertiefte Prüfung durch, denen laut WMB Ungleichgewichte drohen. Die vertieften Prüfungen werden im Frühjahr veröffentlicht und geben Aufschluss darüber, ob Ungleichgewichte bestehen oder nicht, und ob es sich um übermäßige Ungleichgewichte handelt. Die betreffenden Mitgliedstaaten werden ersucht, die Feststellungen in ihren Reformprogrammen für das Folgejahr zu berücksichtigen. Follow-ups fließen in die Ratschläge ein, die die Kommission im Rahmen der länderspezifischen Empfehlungen Ende Mai an die einzelnen Mitgliedstaaten richtet.

  • Verfahren bei einem übermäßigen Ungleichgewicht: Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass in einem Mitgliedstaat übermäßige Ungleichgewichte bestehen, kann sie empfehlen, dass der Mitgliedstaat einen Korrekturmaßnahmenplan aufstellt, in dem auch Fristen für die neuen Maßnahmen angegeben sind. Die betreffende Empfehlung wird vom Rat angenommen. Die Kommission beobachtet ganzjährig, ob die politischen Maßnahmen des Plans umgesetzt werden.

  • Geldbußen für Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets: Geldbußen gelten als letztes Mittel und werden erst erhoben, wenn wiederholt versäumt wurde, Maßnahmen zu ergreifen (nicht für die Ungleichgewichte selbst). Kommt die Kommission beispielsweise wiederholt zu dem Schluss, dass der Korrekturmaßnahmenplan nicht zufriedenstellend ist, kann sie dem Rat vorschlagen, eine Geldbuße in Höhe von 0,1 % des BIP jährlich zu verhängen (nur Euro-Währungsgebiet). Sanktionen sind auch anwendbar, wenn ein Mitgliedstaat keine Maßnahmen gemäß dem Plan ergreift (zunächst wird eine verzinsliche Einlage von 0,1 % des BIP verlangt, die bei einer wiederholten Nichterfüllung in eine Geldbuße umgewandelt werden kann). Die Sanktionen gelten als beschlossen, wenn keine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten dagegen stimmt.

EIN KONZEPT FÜR DIE ZUKUNFT

In den vergangenen drei Jahren wurden zwar beispiellose Reformen auf den Weg gebracht, doch hat die Krise gezeigt, dass unsere Volkswirtschaften heute sehr viel enger miteinander verflochten sind als in den Anfängen der Wirtschafts- und Währungsunion. Insbesondere die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets müssen stärker zusammenarbeiten, um politische Entscheidungen zu treffen, die das allgemeine Interesse der anderen Mitglieder des Euro-Währungsgebiets berücksichtigen.

Die Europäische Kommission hat ihre Ideen für die Zukunft im Konzept für eine vertiefte, echte Wirtschafts- und Währungsunion dargelegt, das am 28. November 2012 veröffentlicht wurde (siehe IP/12/1272). In dem Konzept wird erläutert, wie in den nächsten Monaten und Jahren auf den bereits erfolgten Reformen aufgebaut werden kann.

Ausgehend von dem Konzept hat die Kommission Vorschläge erarbeitet, um Mitgliedstaaten, die schwierige Reformen umsetzen, zu ermutigen und zu unterstützen (siehe IP/13/248). Diese Vorschläge werden im Anschluss an die Erörterungen im Europäischen Rat weiterentwickelt.

WEITERE INFORMATIONEN

Zum Europäischen Semester:

http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_de.htm

Zum Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (einschließlich laufender Verfahren einzelner Länder)

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm

Zum Verfahren zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte (einschließlich vertiefter Prüfungen einzelner Länder)

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/macroeconomic_imbalance_procedure/index_en.htm


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