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Comisión Europea

MEMO

Bruselas, 17 Julio 2013

Ayudas estatales: la Comisión pide la recuperación de ayudas fiscales concedidas por España a determinadas Agrupaciones de Interés Económico (AIE) y a sus inversores - Preguntas frecuentes:

¿Cuál es el papel de la Comisión europea en materia de ayudas estatales?

El Artículo 108(3) del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prevé que los Estados Miembros tienen que notificar las ayudas estatales a la Comisión europea para su autorización previa. La Comisión examina si las ayudas notificadas son compatibles con las normativas en materia de ayudas estatales que protegen la competencia en el mercado interior de la UE.

Si se infringe esta obligación jurídica, la Comisión puede investigar con el fin de verificar si esas ayudas son o no compatibles con las normas en materia de ayudas estatales. La Comisión tiene asimismo la obligación de examinar las denuncias que recibe. Si la Comisión concluye que se atribuyeron ayudas incompatibles, tienen que ser devueltas a las autoridades públicas que las atribuyeron, para restablecer la situación que prevalía anteriormente a la distorsión de competencia.

La Comisión europea actúa para aplicar la normativa sobre las ayudas estatales bajo el control de la Corte de Justicia de la Unión Europea.

¿Por qué la Comisión europea decidió investigar el sistema español de arrendamiento fiscal (el llamado 'tax lease')?

Las autoridades españolas nunca notificaron a la Comisión europea el Sistema español de arrendamiento fiscal aplicable a las empresas navieras desde 2002 (SEAF), en violación del Artículo 108(3) del Tratado y a pesar de que notificaron a la Comisión el régimen de tributación por tonelaje aplicable este mismo año.

La Comisión recibió varias denuncias desde mayo de 2006. Según las denuncias, el régimen español (SEAF) permitía que las empresas de transporte marítimo adquirieran buques en España con un descuento de entre un 20 % y un 30 %. En particular, dos federaciones nacionales de astilleros y un astillero individual denunciaron a la Comisión que este régimen provocaba la pérdida de contratos de construcción naval de sus miembros en beneficio de los astilleros españoles. El 13 de julio de 2010, asociaciones de construcción naval de siete países europeos firmaron una petición contra el sistema. Al menos una empresa naviera apoyó estas denuncias.

¿Cómo funciona el sistema español de arrendamiento fiscal?

Una operación del SEAF permite a un propietario tener un buque nuevo construido con un descuento respecto al precio que cobra el astillero. Con el fin de obtener el precio rebajado, una empresa naviera debe aceptar no comprar el buque directamente al astillero, sino a una agrupación de interés económico (AIE).

En la práctica, la AIE arrienda el buque a una compañía de arrendamiento desde la fecha en que comienza su construcción. Cuando finaliza la construcción, la AIE fleta el buque a la compañía naviera la cual comienza a explotar el buque.

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Los beneficios fiscales están generados al nivel de los inversores de la AIE fiscalmente transparente. La empresa naviera recibe un descuento sobre el precio del buque, conservando los inversores de la AIE el resto de los beneficios. Junto a la AIE, en una operación del SEAF intervienen otros intermediarios.

La recogida de los beneficios fiscales por la AIE se produce en dos fases.

  • En una primera fase, se aplica una amortización anticipada y acelerada del buque arrendado en el marco del régimen «normal» del impuesto de sociedades, lo que genera grandes pérdidas para la AIE. En virtud de la transparencia fiscal de las AIE, estas pérdidas fiscales pueden deducirse de los ingresos propios de los inversores en proporción a su participación en la AIE.

  • En condiciones normales, el ahorro fiscal que permite esta amortización anticipada y acelerada del coste del buque se debe compensar posteriormente mediante el aumento de los impuestos a pagar. Sin embargo, en la segunda fase, el ahorro fiscal resultante de la transferencia de las pérdidas iniciales a los inversores se conserva gracias a que la AIE pasa al régimen de tributación de los ingresos en función del tonelaje («TT») y a la exención total de los beneficios de capital resultantes de la venta del buque.

¿En qué consiste la ayuda estatal en este caso?

La Comisión considera que la amortización acelerada (3 a 5 años en lugar de 10) a partir de la fecha en que el activo entre en servicio es aplicable a todas las empresas establecidas en España y para todos los bienes susceptibles de amortización. Se trata de una norma general y no ayudas estatales.

En cambio, la aplicación de esta amortización acelerada de forma anticipada, es decir antes de que el activo comience a ser explotado y desde el momento en que empieza la construcción, solo estaba disponible para las AIE involucradas en operaciones de arrendamiento fiscal para la construcción de buques de navegación marítima, sobre la base de una autorización previa obligatoria de la administración tributaria española. Asimismo, la exención de impuestos sobre la plusvalía obtenida en el momento de la venta del buque a una compañía naviera solo estaba disponible para operaciones de este tipo y sometidos a la misma autorización de la administración tributaria. Por fin, la aplicación del régimen de tributación por tonelaje en vez del régimen general del impuesto de sociedades también supone una ventaja y por lo tanto ayuda estatal.

¿Quiénes se beneficiaron de la ayuda?

Los beneficiarios directos de las medidas fiscales son las AIE y, en virtud de la transparencia fiscal de estas entidades, sus miembros, es decir los inversores.

En efecto, las AIE se han beneficiado de la amortización anticipada de la embarcación, de la aplicación del régimen de tributación por tonelaje y de la exención de la plusvalía en el momento en que la propiedad del buque pasó de la AIE a su utilizadora final, la compañía naviera.

¿Por qué se prohíben ayudas de este tipo en la UE? ¿Hay parte de las ayudas que son compatibles?

Las ayudas concedidas de forma selectiva por un Estado miembro pueden reforzar la posición de una empresa respecto a otras empresas que compiten en el comercio dentro de la Unión europea. Para evitar que las ayudas estatales vulneren la competencia dentro del mercado interior de la UE, solo pueden ser autorizadas por la Comisión en determinadas condiciones contempladas en directrices publicadas por la Comisión. Este marco común garantiza que se preserve la competencia en el mercado anterior.

En particular, las ayudas estatales a compañías navieras pueden autorizarse bajo ciertas condiciones establecidas en las Directrices sobre ayudas de Estado al transporte marítimo. Estas directrices prevén que dichas compañías se puedan beneficiar del régimen de tributación al tonelaje. Sin embargo, las AIE participantes en el SEAF no son elegibles en base a dichas directrices, ya que no se trata de compañías marítimas, sino de arrendadores de buques.

Las normas europeas sobre ayudas estatales tampoco permiten la amortización anticipada de la embarcación y la exención de la plusvalía para las AIE.

Por lo tanto, las AIE y sus inversores se beneficiaron de ventajas fiscales indebidas, en violación de las normas de la UE.

Sin embargo, la Comisión estima que la transferencia parcial de la ventaja a las empresas navieras consistente en una rebaja ha contribuido, en cierta medida, a la realización de los objetivos de interés común perseguidos por las Directrices sobre ayudas de Estado al transporte marítimo. Solo en eso la ayuda al nivel de las AIE puede ser compatible (en la medida en que las AIE actúan como intermediarios que canalizan una ventaja que persigue objetivos de interés común a las empresas navieras). Las Directrices se deben aplicar mutatis mutandis a esta ventaja transferida para determinar qué parte de la ayuda es compatible.

¿Quién tendrá que devolver las ayudas incompatibles y a quién?

La Comisión instó a España a reclamar a los inversores en las AIE el reembolso de las ayudas incompatibles que recibieron después del 30 de abril de 2007. Estas ayudas deberán ser devueltas al Estado español y por consiguiente retornarán al presupuesto del Estado.

Las ayudas concedidas con anterioridad a esa fecha no tendrán que ser reembolsadas, en aplicación del principio de seguridad jurídica. En efecto, en vista de la complejidad de las medidas en cuestión, la Comisión no puede excluir que haya podido haber inseguridad jurídica generada por la Decisión de 2001 relativa a Brittany Ferries, por lo que respecta a la calificación del SEAF como ayuda estatal. Sin embargo, esta inseguridad se disipó con la publicación el 30 de abril de 2007 en el Diario Oficial de la UE de la Decisión de la Comisión relativa a los “GIE fiscales” franceses, donde la Comisión determinó que dicho régimen, parecido al SEAF, constituía ayuda estatal y que dicha ayuda era parcialmente incompatible.

Solo deberán ser devueltas las ayudas incompatibles: por supuesto, ni la ventaja resultante de una medida general - como la amortización acelerada - ni el importe de las ayudas recibidas que se consideran compatibles con las Directrices sobre ayudas al transporte marítimo, tendrán que ser reembolsados por las AIE.

Cabe destacar también que, en conformidad con la decisión de la Comisión, los beneficiarios (las AIE y las empresas participantes, es decir, los inversores) no pueden transferir a terceras partes (por ejemplo, los astilleros) la obligación de reembolsar la ayuda, incluso en virtud de contratos vigentes firmados por las partes en operaciones SEAF.

¿Qué cantidad debería ser recuperada?

Corresponde a las autoridades españolas determinar qué parte de la ayuda debe ser recuperada de cada una de las AIE concernidas y de los inversores, sobre la base de la decisión de la Comisión que indica cuáles ayudas son incompatibles. La Comisión no ha determinado el importe recibido por cada beneficiario individualmente. Sin embargo, la decisión de la Comisión explica cómo se puede calcular la cuantía de la ayuda concedida a los beneficiarios individuales.

¿Creará esta decisión incertidumbre jurídica que impida la futura financiación de buques en España?

La decisión sólo se refiere al antiguo sistema de arrendamiento fiscal aplicado por España.

En noviembre de 2012, la Comisión aprobó un régimen notificado por España de amortización anticipada de activos (véase IP/12/1241). De conformidad con ese nuevo régimen, la amortización acelerada es aplicable a todos los tipos de activos, a partir de la fecha de inicio de su construcción, siempre y cuando su período de construcción sea de 12 meses como mínimo. Se aplica a los activos de todos los orígenes. La medida no está sujeta a la aprobación previa de la administración fiscal y no está relacionada – como era el caso de la versión anterior de amortización anticipada – con la exención del impuesto sobre la plusvalía.

Este esquema, plenamente compatible con las normas europeas sobre ayudas estatales, está disponible para su uso. Por lo tanto, la decisión no introduce inseguridad jurídica de cara al futuro.

¿Qué dijo la Comisión sobre el sistema francés?

En 2006 la Comisión estableció que un sistema francés de arrendamiento fiscal que tenía los mismos efectos que el SEAF – el llamado sistema de “GIE fiscales” franceses – constituía ayuda estatal y que era incompatible en la medida en que excedía los niveles de ayuda máximos previstos en las Directrices sobre ayudas de Estado al transporte marítimo. La decisión se publicó en el Diario Oficial de la UE el 30 de abril de 2007. El hecho de que el SEAF fuera un régimen de arrendamiento fiscal similar al régimen francés debería haber alertado a España y a los beneficiarios de que el sistema español podía constituir ayuda estatal.

La decisión sobre el sistema francés ordenó la recuperación de las ayudas incompatibles concedidas después de la publicación de la decisión de abrir la investigación formal el 13 de abril de 2005. La Comisión renunció a pedir la recuperación de las ayudas incompatibles concedidas antes de esta fecha por razones vinculadas al principio de seguridad jurídica. La Comisión no pudo excluir que haya podido haber inseguridad jurídica generada por la Decisión de 2001 relativa a Brittany Ferries, por lo que respecta la calificación del sistema de “GIE fiscaux” como ayuda estatal.

En el caso del SEAF, la Comisión toma en cuenta esta misma inseguridad jurídica y no pide la recuperación de las ayudas incompatibles concedidas hasta abril de 2007, cuando se publicó la decisión de la Comisión sobre los “GIE fiscaux” que expresó claramente la posición de la Comisión sobre el régimen de arrendamiento fiscal francés.

¿Cuál es el estándar jurídico en la UE para la seguridad jurídica y de confianza legítima cuando se trata de ayudas estatales?

Los dos principios fundamentales del control de ayudas estatales son la obligación de notificación previa a la Comisión y la recuperación de las ayudas incompatibles concedidas ilegalmente.

Bajo condiciones muy estrictas, la recuperación no debe ser ordenada en caso de violación de un principio general del derecho europeo como es el principio de protección de la confianza legítima o el principio de seguridad jurídica.

La confianza legítima sería fruto de una acción de la Comisión que hubiera ofrecido garantías concretas, incondicionales y concordantes que hubieran dado esperanzas justificadas a las autoridades o beneficiarios del régimen de que éste era legal. Según la jurisprudencia, en principio no puede reconocerse confianza legítima en ausencia de una notificación adecuada, a menos que se observen circunstancias excepcionales.

Según la jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica impide que la Comisión retrase indefinidamente el ejercicio de sus facultades y no supone une acción de la institución interesada. Se requieren dos elementos acumulativos para que se infrinja ese principio: la existencia de un conjunto de elementos que den lugar a una situación de incertidumbre en relación con la regularidad de la medida; una prolongada pasividad por parte de la Comisión a pesar de tener conocimiento de la ayuda. Con anterioridad a la decisión sobre el SEAF, la Comisión y el Tribunal de primera instancia han considerado que la violación del principio de seguridad jurídica podía impedir la recuperación en solo dos ocasiones (incluida la decisión sobre los “GIE fiscales” franceses; en la única otra ocasión el Tribunal de primera instancia anuló la decisión de la Comisión).

¿Por qué la Comisión no reconoce que hubo inseguridad jurídica sobre el SEAF hasta el 2011?

Desgraciadamente, las autoridades españolas no notificaron el SEAF a la Comisión, en violación de su obligación bajo el Tratado. En 2001, la Comisión recibió una denuncia sobre un sistema de arrendamiento fiscal. Las autoridades españolas respondieron el 28 de enero de 2002 a la petición de información de la Comisión que no había sistema de arrendamiento fiscal disponible. En estas circunstancias, no se puede concluir que la Comisión conocía en este momento la existencia del sistema. En realidad, la Comisión no la conoció hasta que recibió denuncias en 2006 y 2007. El tiempo transcurrido entre la primera denuncia en 2006 y la apertura de la investigación formal no es excesivo a la vista del número de medidas fiscales, de la complejidad de las operaciones de arrendamiento fiscal y de su falta de transparencia. Además, la Comisión no demoró su investigación: mandó diferentes peticiones de información entre septiembre de 2006 y mayo de 2010 y se mantuvo regularmente en contacto con las autoridades españolas. Por fin, la Comisión recibió solo en octubre de 2010 una nueva denuncia incluyendo un elemento importante para la evaluación del sistema: un estudio completo elaborado por expertos tributarios describiendo el funcionamiento pormenorizado del sistema y sus efectos.

En cambio, la Comisión no puede excluir que haya podido haber inseguridad jurídica generada por la Decisión de 2001 relativa a Brittany Ferries (que describía el sistema de “GIE fiscaux” franceses como una medida general, y por tanto no ayuda estatal), por lo que respecta la calificación del SEAF como ayuda estatal. Sin embargo, esta inseguridad se disipó con la publicación el 30 de abril de 2007 en el Diario Oficial de la UE de la Decisión de la Comisión relativa a los “GIE fiscales” franceses, donde la Comisión determinó que dicho régimen, parecido al SEAF, constituía ayuda estatal y que dicha ayuda era parcialmente incompatible.

¿No concluyó la Comisión en 2009 que el SEAF era compatible, creando esperanzas justificadas para España y los inversores?

No. En marzo de 2009, solo hubo un intercambio bilateral de cartas entre la comisaria Neelie Kroes y la ministra noruega responsable de comercio e industria, en respuesta a alegaciones que el SEAF favorecería a los astilleros españoles. Esta carta no es un documento público y no fue publicada por la Comisión.

En esta carta, la Comisaria confirmó que la Dirección general de Competencia había investigado ya el asunto y que a raíz de su petición, España había publicado una declaración pública – en realidad un juicio tributario – confirmando que la medida no podía ser utilizada solo para adquirir buques construidos en astilleros españoles sino también para los buques producidos en otros Estados Miembros. La carta concluía de forma prudente que, en vista de esta aclaración, no era necesaria una nueva acción a este respecto (es decir, por lo que se refiere a la discriminación basada en la nacionalidad del astillero) y a este punto.

En todo caso, la carta ni siquiera mencionaba, y aún menos tomaba posición alguna, sobre la presencia de ayuda estatal al nivel de AIE y/o sus inversores.

Por consiguiente, la carta no ofrecía en ningún caso garantías específicas, incondicionales y concordantes que pudieran generar una confianza legítima en que el régimen no incluía una ayuda estatal en beneficio de la AIE y/o sus inversores.

¿Qué tipos de ayudas estatales permitidas por las normas de la UE se pueden conceder en el sector naval?

Los Estados miembros pueden ayudar a las compañías navieras a seguir siendo competitivas a nivel internacional, de acuerdo con las Directrices sobre ayudas de Estado al transporte marítimo, en particular mediante la aplicación de un impuesto sobre los beneficios en función del tonelaje de su flota. Hasta la fecha, la Comisión ha autorizado el régimen impositivo en función del tonelaje de 16 Estados miembros. En 2002, la Comisión autorizó en concreto el régimen español, previa notificación por parte del Gobierno español. Como en otros Estados miembros, el régimen impositivo en función del tonelaje español es opcional y sustituye, en el caso de las empresas y las actividades que pueden acogerse a él, a las normas habituales para determinar el impuesto de sociedades.

También existen otras posibilidades de conceder ayudas a las empresas de transporte marítimo (ayudas para la inversión, ayudas regionales, ayudas para la formación o ayudas para la reestructuración).

Los Estados miembros pueden conceder ayudas a los astilleros bajo condiciones establecidas en el Marco sobre ayudas estatales a la construcción naval. Se puede conceder bajo la forma de ayudas regionales (asunto SA.34584), créditos a la exportación (asunto SA.34583) y ayudas a favor de investigación y desarrollo («I+D»).

Como principio general, las ayudas estatales deben ser notificadas a y aprobadas por la Comisión antes de ser concedidas a sus beneficiarios.


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