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Commission européenne

MÉMO

Bruxelles, le 11 juin 2013

Foire aux questions Ciel unique: la Commission prend des mesures pour désencombrer l’espace aérien européen

Qu'est-ce que le ciel unique européen?

Le ciel unique européen (CUE) est une initiative phare européenne visant à adapter l’architecture du contrôle du trafic aérien européen aux besoins futurs en matière de capacité et de sécurité. S’appuyant sur des initiatives lancées à la fin des années 1990, le premier paquet sur le ciel unique (CUE I) a été adopté en 2004, et le second (CUE II) en 2009.

La mise en œuvre intégrale du ciel unique européen permettra:

  • de multiplier par dix le niveau de sécurité aérienne;

  • de tripler la capacité de l’espace aérien;

  • de réduire de moitié les coûts de gestion du trafic aérien;

  • de diminuer de 10 % les incidences de chaque vol sur l’environnement.

Comment le ciel unique européen fonctionne-t-il?

L’idée centrale du CUE est de faire passer la conception de la gestion du trafic aérien du niveau national au niveau de l’UE afin de profiter d’économies d’échelle et d’éliminer les obstacles administratifs et techniques découlant de l’héritage des approches nationales. Ce changement exige une intervention au niveau de l’UE.

Penchons-nous à présent sur le fonctionnement du ciel unique européen.

1. Blocs d'espace aérien fonctionnels (functional airspace blocks ou FAB): en vertu des différentes propositions sur le ciel unique européen, les organismes nationaux de contrôle du trafic aérien collaborent au sein de blocs d’espace aérien régionaux (appelés blocs d’espace aérien fonctionnels) afin de gagner en efficience et de réduire les coûts et les émissions polluantes (voir la carte ci-après).

2. Objectifs: des objectifs de performance contraignants à atteindre au niveau national ou au niveau des FAB sont définis dans des domaines essentiels: la sécurité, la capacité, l'efficacité économique et l'environnement. Ces objectifs de performance sont le moteur de l’ensemble du processus de réforme, tandis que d'autres volets de l'initiative doivent permettre de les atteindre. Les organismes de contrôle du trafic aérien doivent coopérer et s’adapter pour atteindre les objectifs et fournir de meilleurs services à moindre coût. Les objectifs locaux sont fixés par les États membres, sur la base d’objectifs convenus à l’échelle de l’UE avec la Commission européenne.

3. Gestionnaire de réseau: le gestionnaire de réseau (Eurocontrol) apporte son appui au processus en assumant certaines missions dont la mise en œuvre doit être centralisée pour plus d'efficience, telles que la conception des routes ou la coordination des fréquences radio. Il est également responsable de la coordination des courants de trafic aérien entre les prestataires de services nationaux.

4. Nouvelles technologies: le fonctionnement global du système dépend de la réussite de la phase de déploiement du programme SESAR, qui est le pilier technologique du ciel unique européen. Le projet SESAR a pour but de moderniser les équipements et les procédures actuels, qui datent souvent de plusieurs décennies en raison de la difficulté de changer de technologie lorsqu'il faut simultanément préserver une interopérabilité mondiale.

Quel est le problème?

Bien que tous les États membres restent déterminés à mettre en œuvre le CUE, les résultats sont toujours bien en-deçà des attentes initiales.

L'Europe est donc confrontée à des problèmes de différents ordres:

Congestion: l’Europe va être confrontée à une pénurie des capacités, étant donné que le nombre de vols devrait augmenter de 50 % au cours des 10 à 20 prochaines années. Actuellement, quelque 9 millions de vols empruntent l’espace aérien européen chaque année.

Coût: le manque d’efficacité dû à la fragmentation de l’espace aérien européen entraîne chaque année des surcoûts de l’ordre de 5 milliards d’euros pour les compagnies aériennes et leurs clients.

Pollution: le fait que le profil des vols ne soit pas optimal continue à avoir de graves conséquences pour l'environnement. Les polluants atmosphériques (NOx) ont augmenté dans l'UE entre 1990 et 2010: alors qu'ils représentaient 1,8 % des émissions totales de l'UE-27, ce pourcentage est monté à 5,8 %.

Retards et allongement des parcours: ils augmentent la longueur moyenne des vols de 42 kilomètres, ce qui se traduit pour les avions par une augmentation de la consommation de carburant, des émissions plus élevées, l’obligation de payer davantage de redevances coûteuses et des retards accrus.

Décrochage par rapport à la concurrence: les États-Unis contrôlent un espace aérien de même taille, avec un trafic plus dense, pour un coût presque deux fois moins élevé.

À une époque où les compagnies aériennes de l’UE sont confrontées à une rude concurrence au niveau mondial, il est difficile d’ignorer le potentiel d'économies inexploité du ciel unique européen, qui s'élève à 5 milliards d’euros par an1. Plus vite le ciel unique européen sera mis en œuvre, plus vite les bénéfices qu'on en attend se matérialiseront. Nous devons accélérer le développement des premières initiatives et, au besoin, favoriser le développement de nouvelles mesures.

Pourquoi le ciel unique n'apporte-t-il pas les résultats escomptés?

Depuis le lancement de la réforme du ciel unique, les germes de nombreuses améliorations ont également été plantés. La croissance continue des coûts de la GTA (gestion du trafic aérien) a été stoppée – mais les réductions de coûts attendues n'ont pas encore été réalisées. On voit apparaître les premiers signes indiquant que l'allongement de parcours imposé aux avions, se doublant d'une hausse des émissions et du coût du carburant, à cause des restrictions qui pèsent sur la GTA commence, lui aussi, à diminuer lentement. En outre le gestionnaire de réseau nouvellement créé a réussi, en très peu de temps, à amener toutes les parties concernées à participer aux travaux de planification, pour établir ce qui devrait devenir, à terme, un réseau de routes véritablement européen. Avec l'application des premières règles du CUE et de l'AESA, on assiste à une première vague d'améliorations liées au cadre réglementaire, même si elles interviennent beaucoup plus tard et sont moins abouties que prévu.

L’expérience montre cependant que les États membres, en qualité de propriétaires uniques ou majoritaires des prestataires de services, ont une forte tendance à privilégier les flux de recettes stables que dégage le système de services de contrôle aérien financé par les usagers, et peuvent donc se montrer réticents à approuver une évolution fondamentale vers un espace aérien opérationnel plus intégré.

Actuellement, les processus décisionnels du ciel unique européen permettent trop facilement à des intérêts constituant des chasses gardées nationales de bloquer toute avancée.

Pour cette raison, l'initiative Ciel unique 2+ propose un ensemble de mesures destinées à «resserrer les boulons» – c'est-à-dire les structures et processus décisionnels – dans le cadre de la réforme du ciel unique pour permettre la fixation d'objectifs plus ambitieux, combinée à une souplesse accrue dans les cas où cela est vraiment nécessaire – et à instaurer un contrôle d'application beaucoup plus rigoureux.

Que proposons-nous?

La Commission propose d'actualiser les quatre règlements créant le ciel unique européen (CUE) et de modifier les règles régissant l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA). Les éléments essentiels des propositions qui constituent le paquet CUE2+ sont décrits ci-dessous.

Amélioration de la sécurité et de la supervision

La sécurité reste la priorité numéro un dans le secteur de l’aviation. Les autorités nationales de surveillance (ANS) ont été créées en 2004 pour superviser la sécurité et la performance des organismes de contrôle du trafic aérien ainsi que pour garantir qu'ils appliquent les règles arrêtées d'un commun accord. Des audits récents d'États membres ont montré que, malgré des avancées importantes dans un premier temps, l'indépendance de ces autorités souffre encore de graves lacunes. Dans de nombreux cas, les organismes de contrôle du trafic aérien exercent un contrôle direct sur l'autorité chargée de les superviser. Le paquet CUE2+ vise à remédier à cette situation de plusieurs manières.

Il exige tout d'abord une séparation institutionnelle complète des autorités par rapport aux entités qu’elles supervisent, en vue d'assurer une véritable indépendance de la gestion. Il prévoit aussi un canal de financement stable pour garantir l'indépendance financière. Enfin, il prévoit la coopération, l'organisation de formations et la mise en réseau des autorités ainsi que des échanges d’experts au niveau de l’UE, afin que les autorités possèdent les compétences nécessaires et les moyens de s'acquitter de leurs missions avec efficience. Ces mesures auront un effet très positif tant sur la supervision que sur la sécurité.

À propos des objectifs de performance

La réforme du système européen de gestion du trafic aérien est guidée par quatre objectifs de performance essentiels: la sécurité, l'environnement, la capacité et l’efficacité économique. Ces objectifs sont au cœur même du processus de réforme, étant donné qu'ils imposent aux organismes de contrôle du trafic aérien d'évoluer et de fournir de meilleurs services à moindre coût.

Ces dernières années, la réalisation des objectifs de performance est loin d'avoir été à la hauteur du niveau d’ambition global. En effet, dans le système actuel, les États membres ont le dernier mot sur les objectifs et sur l’adoption de mesures correctrices lorsque les objectifs ne sont pas atteints.

La proposition de la Commission renforcera le système de performance en améliorant l'indépendance et la transparence de la fixation des objectifs et en renforçant le contrôle de leur application. Elle renforcera le rôle de la Commission dans la définition d’objectifs ambitieux. Le processus de fixation des objectifs sera raccourci et davantage fondé sur des données objectives, afin qu'il puisse bénéficier de données actualisées et de prévisions de trafic précises. Parallèlement, l'indépendance de l’organe d’évaluation des performances, en tant que principal conseiller technique, sera renforcée et des sanctions pourront être appliquées au cas où les objectifs ne seraient pas atteints.

En outre, les objectifs nationaux seront rendus plus adaptables de manière à pouvoir, en tant que de besoin, être transposés au niveau des blocs d'espace aérien fonctionnels ou au niveau d'un État, d'un prestataire de services individuel ou même d'un aéroport donné. Alors que les systèmes actuels fixent un objectif uniforme à tous les prestataires, cette adaptation permet aux États membres de tenir compte du fait que certains prestataires de services se sont déjà améliorés tandis que d'autres accusent du retard.

À propos des services d'appui

Les services d'appui constituent pour l'heure le principal facteur de coût dans la gestion du trafic aérien.

Actuellement, les services de contrôle du trafic aérien sont presque toujours fournis par de grands prestataires de services monopolistiques. Cette situation est naturelle pour les prestataires de services opérationnels (contrôle du trafic aérien et services d'information de vol), étant donné que, dans les faits, il est impossible par exemple d'avoir deux tours de contrôle concurrentes dans le même aéroport; ils constituent donc des monopoles naturels dont l'efficience doit se fonder sur une régulation économique attentive, c’est-à-dire le système de performance.

En revanche, les services d'appui (services météorologiques, de communication, de navigation, de surveillance et d'information aéronautique) sont différents et pourraient aussi être fournis dans des conditions de concurrence sur le marché. Des études ont d'ailleurs montré que le plus gros potentiel d’amélioration – lorsqu'on compare les performances avec celles enregistrées dans d'autres parties du monde – réside dans les services d'appui.

La Commission propose de séparer les services d'appui, qui pourraient alors faire l'objet d'une mise en concurrence selon les règles normales applicables aux marchés publics, garantissant la transparence du processus de sélection et la primauté des facteurs qualité et coûts par rapport à la nationalité. Les choix en matière de propriété et de structure des prestataires de services d'appui resteront ouverts. Selon des estimations prudentes, l'introduction des règles classiques sur les marchés publics permettrait de réaliser des économies de l'ordre de 20 %. Une telle mesure n'est pas seulement un gage d'efficience accrue: elle permettra à de nouveaux acteurs d'entrer sur le marché et encouragera les investissements et l'innovation dans de nouveaux produits.

Un souci des clients renforcé

Trop souvent, les organismes de contrôle du trafic aérien ne consultent leurs clients – les usagers de l'espace aérien – qu'à titre de simple formalité, ou ne concentrent leur attention que sur leur propre compagnie aérienne nationale. Le paquet CUE2+ cherche à introduire une orientation clients plus marquée en intégrant dans la législation certaines bonnes pratiques sectorielles en matière de consultation, ainsi que la possibilité, pour les différents groupes d'usagers de l'espace aérien, d'approuver les plans d'investissement des prestataires.

Les usagers (pour lesquels le système est conçu, en fin de compte) pourront ainsi être dûment entendus et pourront à leur tour assurer l'introduction synchronisée d'équipements nouveaux et d'autres investissements majeurs, tant au sol qu'à bord des aéronefs.

Plus de souplesse pour permettre la conclusion de partenariats industriels dans les blocs d’espace aérien fonctionnels

Les blocs d’espace aérien fonctionnels (FAB) visent à remplacer l’actuelle mosaïque de 27 blocs de trafic aérien nationaux par un réseau de blocs régionaux de plus grande taille, afin de gagner en efficience, de tailler dans les coûts et de réduire les émissions polluantes.

À l'origine, les FAB correspondaient à une forme assez prescriptive de coopération entre les États membres et les prestataires de services, s'adressant à des entités de fourniture de services d'une taille assez importante. Or, il n'existe pas de modèle universel et, au lieu de développer des synergies, les FAB se sont souvent transformés en exercices administratifs formels.

Avec le paquet CUE2+, les FAB deviendront des partenariats industriels plus souples, qui permettront aussi la participation à plusieurs FAB dans la mesure où ils apportent les améliorations nécessaires en matière de performance. Les FAB se concentreront véritablement sur la performance et ne seront plus de simples constructions politiques mais serviront d'instrument économique fonctionnant selon une approche ascendante.

Renforcer le gestionnaire de réseau

Le gestionnaire de réseau (fonction assumée par Eurocontrol) s'avère déjà prometteur mais l'expérience acquise montre que son rôle pourrait encore être renforcé. Il doit davantage être un «prestataire de services des prestataires de services», qui privilégie les synergies et la coopération industrielle au niveau du réseau. Si, à ce stade, le champ d'activités du gestionnaire de réseau reste plutôt limité, les propositions ouvrent la voie à l’introduction d’un éventail plus large comprenant jusqu'à 10 nouveaux services tels que les réseaux d'information, la surveillance des systèmes techniques et la conception de l'espace aérien. Le gestionnaire de réseau pourrait fournir ces services à des organismes de contrôle du trafic aérien locaux ou régionaux, permettant ainsi la réalisation d'économies d’échelle. Ce mode de fonctionnement garantira la mise en oeuvre ou la fourniture optimales des nouvelles technologies et des nouveaux services et permettra d'intégrer la mosaïque de systèmes nationaux de gestion du trafic aérien en un réseau cohérent. Les services pourraient soit être fournis de manière centrale, soit être externalisés par le gestionnaire de réseau.

L’AESA, Eurocontrol et le paysage institutionnel

Enfin nous devons veiller à ce que les activités des différentes entités intervenant à l'échelon de l'UE ne se chevauchent pas mais se complètent mutuellement de manière optimale, et faire en sorte que la machinerie législative soit au point pour assurer l'existence de règles de qualité pour les prochaines phases de développement du ciel unique européen et de SESAR.

Cet objectif sera atteint en veillant à ce que les trois organisations au niveau européen se concentrent sur leurs atouts respectifs. Certaines de ces évolutions ne sont pas abordées dans le cadre du CUE2+ mais, par exemple, dans les discussions en cours sur la réforme de la convention Eurocontrol, ce qui n'ôte rien à leur importance. Eurocontrol devrait se concentrer de plus en plus sur les activités opérationnelles décrites ci-dessus, liées à la fonction de gestionnaire de réseau, en mettant à profit son expérience opérationnelle et son expertise considérables. Quant à l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), elle devrait privilégier la coordination de l'élaboration des règles techniques et faire en sorte qu'elles soient dûment consultées et qu'elles soient d'une qualité élevée et constante. Elle devrait aussi continuer à exercer ses missions de supervision; le paquet CUE2+ renforcera l'appui qu'elle doit apporter aux autorités des États membres. Enfin, la Commission devrait se concentrer sur la régulation économique (système de performance, tarification, FAB, etc.) et sur la stratégie politique.

Cette répartition des rôles évitera que des ressources soient gaspillées et que les difficultés de mise en œuvre que nous avons rencontrées par le passé se posent à nouveau.

Quelles seront les prochaines étapes?

La proposition de la Commission sera examinée par le Parlement européen et le Conseil à partir de juillet 2013.

Pour plus d’informations:

MEMO/12/774

1 :

Estimation tirée de rapports de l’organe d’évaluation des performances du ciel unique européen et de la commission d’examen des performances.


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