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Comisión Europea

NOTA INFORMATIVA

Bruselas, 11 de junio de 2013

Preguntas más frecuentes: Cielo Único: la Comisión adopta medidas para poner fin a la congestión del espacio aéreo europeo

¿Qué es el Cielo Único Europeo?

El Cielo Único Europeo (Single European Sky – SES) es una iniciativa europea emblemática para reformar la configuración del control del tráfico aéreo europeo, a fin de satisfacer las necesidades futuras en materia de capacidad y de seguridad. Basándose en iniciativas de finales de los años noventa, el primer paquete de medidas del Cielo Único Europeo (CUE 1) se adoptó en 2004 y el segundo, (CUE 2), en 2009.

Con la plena aplicación de los paquetes CUE:

  • la seguridad se multiplicará por diez,

  • la capacidad del espacio aéreo se triplicará,

  • los costes de la gestión del tránsito aéreo se reducirán a la mitad,

  • el impacto sobre el medio ambiente de cada vuelo se reducirá en un 10 %.

¿Cómo funciona?

La idea central del Cielo Único Europeo es transferir del nivel nacional al nivel de la UE la configuración de la gestión del tráfico aéreo con objeto de beneficiarse de eficiencias de escala y superar las barreras administrativas y técnicas heredadas de los legados nacionales. La consecución de estos objetivos requiere una intervención a nivel de la UE.

¿Cómo funciona?

1. FAB (bloques funcionales de espacio aéreo): en el marco de las distintas propuestas sobre el Cielo Único Europeo, las organizaciones nacionales de control del tráfico aéreo operan conjuntamente en bloques regionales de espacio aéreo (FAB) con el fin de aumentar la eficiencia, reducir costes y limitar las emisiones. Véase el mapa a continuación.

2. Objetivos: se establecen cuatro objetivos de rendimiento fundamentales y vinculantes que deberán realizarse a nivel nacional o de los FAB en materia de seguridad, capacidad, eficiencia y protección del medio ambiente. Estos objetivos de rendimiento impulsan el proceso de reforma en su conjunto, al tiempo que otros componentes de la iniciativa apoyan su realización. Las organizaciones de control del tráfico aéreo deben adaptarse y cooperar para alcanzar los objetivos perseguidos y prestar un servicio mejor a un coste menor. Los objetivos locales serán definidos por los Estados miembros, basándose en los objetivos a nivel de la UE acordados con la Comisión Europea.

3. Gestor de la red: el gestor de la red (Eurocontrol) contribuye a este proceso mediante la ejecución de determinadas tareas que se realizan de manera más eficiente de forma centralizada, en concreto el diseño de las rutas y la coordinación de las radiofrecuencias. Es asimismo responsable de coordinar los flujos del tráfico aéreo entre los prestadores de servicios nacionales.

4. Nueva tecnología: todo ello depende del éxito de la implantación del programa SESAR, el elemento tecnológico del Cielo Único Europeo. SESAR tiene por objetivo la modernización de los equipos y los procedimientos actuales, cuya concepción data, en muchos casos, de hace varias décadas debido a la dificultad de introducir innovaciones tecnológicas en un sector en que es necesario asegurar la interoperabilidad a nivel mundial.

¿Cuál es el problema?

Aunque todos los Estados miembros siguen comprometidos en la consecución del Cielo Único Europeo, su nivel de ejecución sigue estando muy por debajo de las expectativas iniciales.

Esto significa que Europa debe abordar los siguientes problemas:

Congestión: Europa se enfrenta a una saturación de su capacidad, teniendo en cuenta las previsiones de aumento del número de vuelos en un 50 % en los próximos 10 a 20 años. En la actualidad, unos 9 millones de vuelos cruzan el espacio aéreo europeo.

Coste: las ineficiencias derivadas de la fragmentación del espacio aéreo europeo originan unos costes suplementarios de casi 5 000 millones de euros anuales a las compañías aéreas y a sus clientes.

Contaminación: el impacto medioambiental de perfiles de vuelo poco eficientes sigue siendo significativo. Entre 1990 y 2010, las emisiones de contaminantes atmosféricos (NOx) en la UE han ido en aumento, pasando del 1,8 % al 5,8 % del total de las emisiones de los 27 Estados miembros.

Retrasos y rutas más largas: se añaden 42 kilómetros a la distancia de un vuelo medio, con lo que se obliga a las aeronaves a consumir más combustible, generar más emisiones, pagar derechos de uso más altos y provocar mayores retrasos.

A la zaga de nuestros iguales: los Estados Unidos controlan el mismo volumen de espacio aéreo, con más tráfico, con unos costes de casi la mitad.

En un momento en que las compañías aéreas europeas se enfrentan a una fuerte competitividad mundial, no es posible ignorar las ganancias potenciales que representa el Cielo Único Europeo y que podrían estimarse en 5 000 millones de euros anuales1. Cuanto más rápidamente se haga realidad el Cielo Único Europeo, antes se materializarán los beneficios esperados. Se impone impulsar las iniciativas originales y promover otras nuevas que demuestren su utilidad.

¿Por qué el Cielo Único no está dando los resultados esperados?

Cuando se inició la reforma del Cielo Único, se plantaron también las semillas de muchas reformas. Se ha detenido el continuo aumento de los costes de gestión del tráfico aéreo, pero no se han alcanzado aún las reducciones de costes previstas. Ya son palpables los primeros indicios de reducción de la distancia extra que las aeronaves se ven obligadas a recorrer a causa de las restricciones (alargamiento de las rutas) y que aumentan el volumen de las emisiones y los costes de combustible. Además, se ha creado el gestor de la red que ha conseguido, en muy poco tiempo, sentar a la mesa a todas las partes interesadas para planificar lo que deberá convertirse en una verdadera red europea de rutas. El marco regulador ha comenzado a mejorar con la aplicación de las primeras normas del Cielo Único Europeo y de la AESA (Agencia Europea par la Seguridad Aérea), aunque más tardíamente y con menor intensidad de lo esperado.

No obstante, la experiencia demuestra que los Estados miembros, ya posean en exclusiva o mayoritariamente la propiedad de las empresas prestadoras de servicios, tienen una fuerte tendencia a centrarse en el flujo constante de ingresos del sistema de servicios de control del tráfico aéreo, financiado por los usuarios, y pueden, por lo tanto, mostrarse reacios a aprobar un cambio fundamental hacia un funcionamiento más integrado del espacio aéreo.

En la actualidad, los procesos de toma de decisiones en el ámbito del Cielo Único Europeo permiten con demasiada facilidad que los intereses nacionales bloqueen los avances propuestos.

Por esta razón, la iniciativa CUE 2+ propone un paquete de medidas encaminadas a reforzar los engranajes de las estructuras y los procesos de toma de decisiones del Cielo Único, con el fin de propiciar objetivos más ambiciosos, en combinación con una mayor flexibilidad cuando sea realmente necesaria, y garantizar una supervisión mucho más reforzada de su cumplimiento.

¿Cuáles son las propuestas?

La Comisión propone actualizar los cuatro Reglamentos relativos al Cielo Único Europeo y modificar las normas que rigen la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA). Los elementos fundamentales de estas propuestas, conocidas como «paquete CUE 2 +», son los siguientes:

Mejorar la seguridad y la supervisión

La seguridad sigue siendo la primera prioridad de la aviación. Las autoridades nacionales de supervisión se crearon en 2004 con objeto de supervisar la seguridad y el rendimiento de la organización de control del tráfico aéreo, así como de velar por su adecuación a las normas acordadas conjuntamente. A pesar de los importantes avances iniciales, recientes auditorías realizadas por los Estados miembros han puesto de manifiesto la persistencia de importantes deficiencias en lo que respecta a la independencia de dichas autoridades. En muchos casos, las organizaciones de control del tráfico aéreo ejercen un control directo sobre la autoridad que debe supervisarlas. CUE 2 + aspira a hacer frente a esta situación de varias maneras.

En primer lugar, requiere la plena separación institucional entre las autoridades supervisoras y las entidades que supervisan, a fin de garantizar una verdadera independencia de gestión. En segundo lugar, establece un canal de financiación estable, con objeto de asegurar la independencia financiera. Por último, prevé también la cooperación, la formación y la creación de redes de autoridades supervisoras, así como el intercambio de expertos a nivel de la UE para garantizar que estas cuentan con las competencias y los medios necesarios para ejercer eficazmente sus funciones. Estas medidas tendrán un efecto muy positivo tanto en lo que respecta a la supervisión como a la seguridad.

Objetivos de rendimiento

La reforma de la gestión del tráfico aéreo en Europa tiene cuatro objetivos de rendimiento fundamentales: la seguridad, la eficiencia, la capacidad y el medio ambiente. Estos objetivos constituyen el núcleo del proceso de reforma, ya que obligan a las organizaciones de control del tráfico aéreo a ofrecer mejores servicios a un coste menor.

En los últimos años, los resultados obtenidos en relación con estos objetivos han estado muy por debajo del nivel general de expectativas. Esto es debido a que en el marco del sistema actual los Estados miembros tienen la última palabra en materia de los objetivos concretos y las medidas correctoras aplicables en caso de no alcanzarse estos objetivos.

La propuesta de la Comisión mejorará el sistema de evaluación del rendimiento mediante la fijación de objetivos más independientes, transparentes y de fácil aplicación. Reforzará el papel de la Comisión en la definición de objetivos ambiciosos. Dicho proceso de definición de objetivos se acortará y dará más peso a elementos de información concretos, a fin de basarse en datos más actualizados y previsiones de tráfico más exactas. Al mismo tiempo, aumentará la independencia del organismo de evaluación del rendimiento, en su calidad de consejero técnico clave, y permitirá la aplicación de sanciones cuando no se cumplan los objetivos.

Además, los objetivos nacionales estarán más adaptados para que puedan, en su caso, centrarse en los bloques funcionales de espacio aéreo, en el nivel nacional, en un prestador de servicios concreto o incluso en un determinado aeropuerto. Como los sistemas actuales establecen un único objetivo uniforme para todos los prestadores de servicios, esta adaptación individualizada permitirá a los Estados diferenciar a la hora de fijar los objetivos a los prestadores que ya han realizado mejoras de los que aún van a la zaga.

Servicios de apoyo

Los servicios de apoyo son los mayores generadores de costes en la gestión del tráfico aéreo.

Actualmente, los servicios de control del tráfico aéreo son casi siempre prestados por grandes operadores monopolísticos. Esta situación es natural en el caso de los servicios básicos (control del tráfico aéreo y servicios de información de vuelo), ya que es prácticamente imposible, por ejemplo, tener dos torres de control competidoras en el mismo aeropuerto y son, por lo tanto, monopolios naturales cuya eficiencia debe basarse en una cuidadosa regulación económica, es decir, el sistema de evaluación del rendimiento.

Por otra parte, los servicios de apoyo propiamente dichos (servicios de meteorología, comunicación, navegación, vigilancia e información aeronáutica) son diferentes y podrían prestarse también en condiciones de competencia de mercado. Además, los estudios realizados han puesto de manifiesto que en estos servicios el potencial de mejora es el más elevado si se compara con el rendimiento en otras partes del mundo.

La Comisión propone la separación de los servicios de apoyo a fin de que puedan ser objeto de licitación con arreglo a las normas de contratación públicas normales que garanticen la transparencia del proceso de selección y la prevalencia de los criterios de calidad y de costes en detrimento del criterio de nacionalidad. El régimen de propiedad y la estructura de las empresas prestadoras de servicios de apoyo serían de libre elección. Según las estimaciones más cautas, podría obtenerse un ahorro del 20 % mediante la aplicación de las normas de contratación pública habituales. Además de la mejora de eficiencia, también se abre la puerta a la entrada de nuevos operadores en el mercado y se fomenta la inversión y la innovación en nuevos productos.

Más orientación al cliente

Demasiadas organizaciones de control del tráfico aéreo consultan a sus clientes (los usuarios del espacio aéreo) como una simple formalidad, o incluso se centran únicamente en su propia compañía aérea nacional. CUE 2 + pretende mejorar la atención al cliente mediante la incorporación en la legislación de algunas de las mejores prácticas del sector en materia de consulta, así como de la posibilidad de que los distintos grupos de usuarios del espacio aéreo participen en la elaboración de los planes de inversión de los prestadores.

De este modo, los usuarios (cuando exista este sistema) podrán ser tenidos en cuenta debidamente y estos a su vez podrán garantizar una introducción sincronizada de nuevos equipos y otras grandes inversiones, tanto en tierra como en la aeronave.

Más flexibilidad para promover la creación de asociaciones industriales en los bloques funcionales de espacio aéreo

Los bloques funcionales de espacio aéreo (FAB) deberán sustituir el actual mosaico de 27 bloques de tráfico aéreo nacionales mediante la creación de una red mayor de bloques regionales, a fin de aumentar la eficiencia, reducir costes y limitar las emisiones.

Tradicionalmente, los bloques funcionales de espacio aéreo (FAB) eran más bien una forma preceptiva de cooperación entre los Estados miembros y los prestadores de servicios, dirigidos a la constitución de entidades de prestación de servicios de mayor dimensión. Sin embargo, un modelo único no es válido para todas las situaciones y, con frecuencia, los FAB se han convertido en un mero ejercicio de carácter administrativo en vez de un instrumento para crear sinergias.

Con CUE 2 + los FAB se convertirán en asociaciones industriales más flexibles, que también permitirán la participación en más de un bloque funcional de espacio aéreo siempre que presten las necesarias mejoras de rendimiento. De este modo se garantizará que el objetivo real de estos bloques es el rendimiento y su utilización como instrumentos comerciales con un enfoque ascendente y no meras construcciones políticas.

Reforzar la función del gestor de la red

La función del gestor de la red (Eurocontrol) ya está dando resultados prometedores, pero podría reforzarse sobre la base de la experiencia adquirida. Debería ser más un «prestador de servicios de los prestadores de servicios» centrado en el logro de sinergias a nivel de la red y en la cooperación industrial. Aunque en estos momentos el ámbito de las actividades del gestor de la red es muy limitado, las propuestas abren la puerta a la introducción de hasta diez nuevos servicios, tales como creación de redes de información, seguimiento de los sistemas técnicos y diseño del espacio aéreo. Estos servicios pueden ser prestados por el gestor de la red a las organizaciones locales o regionales de control del tráfico aéreo con objeto de obtener economías de escala. De este modo, se optimiza la introducción de nuevas tecnologías y la prestación de servicios y se garantiza la integración del actual mosaico de sistemas de control del tráfico aéreo nacionales en una red coherente. Los servicios podrían prestarse de manera centralizada o ser externalizados por el gestor de la red.

AESA, Eurocontrol y contexto institucional

Es necesario, por último, garantizar que las actividades de las diversas organizaciones existentes a nivel de la UE no se solapan, sino que se complementan eficazmente, y que los mecanismos regulatorios producen normas de elevada calidad en las próximas etapas de desarrollo de Cielo Único Europeo y de SESAR.

Para ello, las tres organizaciones de ámbito europeo deberán centrarse en sus puntos fuertes respectivos. Algunas de estas cuestiones no se abordan en el paquete CUE 2 + sino, por ejemplo, en los debates en curso sobre la reforma del Convenio de Eurocontrol, pero no dejan de ser importantes. Eurocontrol debe centrarse cada vez más en las actividades operativas del gestor de la red antes descritas, basándose en su considerable experiencia y competencia técnica. La Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA), por otra parte, deberá centrar su atención en la coordinación de la elaboración de normas técnicas y velar por que estas sean objeto de la consulta adecuada y tengan un elevado nivel de coherencia y calidad. También deberá seguir desempeñando funciones de supervisión y con CUE 2 + reforzará su apoyo a las autoridades de los Estados miembros. Por último, la Comisión deberá ocuparse de la regulación económica (sistema de evaluación del rendimiento, tarificación, bloques funcionales de espacio aéreo, etc.) y de la estrategia política.

De este modo se garantizará el aprovechamiento de los recursos y se podrá evitar el tipo de dificultades de ejecución encontradas en el pasado.

¿Qué va a suceder a continuación?

La propuesta de la Comisión se debatirá en el Parlamento Europeo y el Consejo a partir de julio de 2013.

Para más información, véase:

MEMO/12/774

1 :

Según cálculos documentados en los informes del Organismo de Evaluación del Rendimiento del Cielo Único Europeo y de la Comisión de Evaluación del Rendimiento.


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