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Die Zukunft des Stahls in Europa sichern

European Commission - MEMO/13/523   11/07/2013

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, 11. Juni 2013

Die Zukunft des Stahls in Europa sichern

Zum ersten Mal seit dem Davignon-Plan von 1977 und elf Jahre nach Auslaufen des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS-Vertrag) im Jahr 2002 schlägt die EU nun einen umfassenden Aktionsplan für die Stahlindustrie vor.

Die europäische Stahlindustrie weist viele Stärken auf, darunter moderne Produktionsanlagen, fortschrittliche Produkte, anspruchsvolle Kunden, die eine stetige Innovation und Weiterentwicklung von Produkten verlangen, ein großer Binnenmarkt und qualifizierte Arbeitskräfte. Allerdings steht die Stahlindustrie heute vor großen Herausforderungen wie einer geringen Nachfrage, steigenden Energiekosten, der Abhängigkeit von Rohstoffeinfuhren, einem harten und oft unfairen Wettbewerb sowie strengen Umweltauflagen. Es besteht ein erhöhtes Risiko, dass Werke geschlossen werden und Arbeitsplätze verloren gehen.

In diesem Memo werden die Herausforderungen analysiert, mit denen die Stahlindustrie konfrontiert ist, und es wird der heute veröffentlichte Aktionsplan der Europäischen Kommission erläutert. Ziel ist es, die strategische Bedeutung von Stahl für die EU und dessen enge Verbindungen zu nachgelagerten Industriezweigen wie dem Automobil-, Bau- und Elektroniksektor aufzuzeigen. Es wird unmissverständlich klargestellt, dass die Stahlerzeugung in Europa eine Zukunft hat.

A. Herausforderungen

Die Stahlnachfrage in Europa liegt derzeit 27 % unter dem Vorkrisenniveau. Von 2007 bis 2011 sank die Beschäftigung im Stahlsektor um 10 %, da mehrere Produktionsstandorte stillgelegt wurden oder ihre Produktion drosseln mussten. Die EU liegt jedoch bei der Stahlerzeugung mit über 360 000 Beschäftigten, einem jährlichen Volumen von mehr als 177 Mio. t Stahl und einem Anteil von 11 % an der globalen Produktion nach wie vor weltweit auf Platz zwei.

In der Stahlindustrie bestehen derzeit weltweite Überkapazitäten von etwa 542 Mio. t; davon entfallen knapp 200 Mio. t auf China. Bleiben die Kapazitäten nach 2014 konstant, so könnte es beim derzeitigen Wachstum fünf bis sieben Jahre dauern, bis die Nachfrage sich den Kapazitäten angepasst hat.

Der Wettbewerb ist stark ausgeprägt und der Anteil der chinesischen Stahlindustrie an der globalen Stahlproduktion beläuft sich nunmehr auf knapp 50 %, so dass China sich zum weltweit größten Stahlexporteur entwickelt hat. In den Vereinigten Staaten haben die im Zuge der Schiefergasrevolution gesunkenen Energiekosten eine Verbesserung der Wettbewerbsposition der US-Stahlindustrie mit Blick auf die Kosten bewirkt. Nun fließen dort neue Investitionen in den Stahlsektor. Die USA werden möglicherweise bald ein Nettoexportland für Stahl, wodurch das weltweite Überangebot noch weiter steigen wird. Einige Nachbarländer (Russland, die Ukraine und die Türkei) haben ihre Stahlproduktionskapazitäten erheblich ausgebaut, so dass sie Stahl in die EU exportieren können.

Der Wettbewerb ist allerdings nicht immer fair – so kann eine wachsende Tendenz zum Schutz einheimischer Stahlerzeuger durch die Verhängung von Ausfuhrbeschränkungen und Ausfuhrabgaben auf Rohstoffe festgestellt werden, wodurch sich die Produktionskosten in der EU unnötig erhöhen. Derartige Praktiken werden in Indien, China, der Russischen Föderation und Ägypten angewandt. In China und den USA wurden Beschränkungen für Investitionen in den heimischen Stahlsektor eingeführt und dessen Bevorzugung bei öffentlichen Aufträgen gefördert.

Der OECD zufolge wird die globale Stahlnachfrage – hauptsächlich aus dem Bau-, Verkehrs- und Maschinenbausektor in den aufstrebenden Volkswirtschaften – bis 2025 auf 2,3 Mrd. t steigen. Die Stahlindustrie in der EU muss unbedingt gerüstet sein, um von der künftig steigenden Nachfrage uneingeschränkt profitieren zu können.

B. Aktionsplan für die Stahlindustrie – Stahl hat eine Zukunft in Europa

Wir müssen die Nachfrage nach Stahl aus der EU sowohl innerhalb der EU als auch in Drittstaaten stimulieren, die Kosten senken und eine innovative, nachhaltige Stahlproduktion steigern. Nur mit gezielten Maßnahmen der EU, der Mitgliedstaaten und der Unternehmen wird die Stahlindustrie in der EU ihre Wettbewerbsfähigkeit wiedererlangen und die nächste Generation von Stahlprodukten entwickeln, die für andere europäische Schlüsselindustrien von zentraler Bedeutung sind.

1. Den richtigen Regulierungsrahmen sicherstellen

Im Einklang mit der Agenda der Kommission für intelligente Regulierung1 müssen die EU-Vorschriften ihre Ziele wirksam und effizient erreichen. Die Kommission ist entschlossen, übertriebenen Verwaltungsaufwand, Unvereinbarkeiten, Lücken oder wirkungslose Maßnahmen zu ermitteln.

In diesem Kontext wird die Kommission 2013 eine Bewertung der kumulativen Kosten für den Stahlsektor abschließen, um den gesamten Regelungsaufwand für den Sektor in der EU zu prüfen, und sie wird sorgfältig die Auswirkungen neuer Initiativen bewerten, die wesentlichen Einfluss auf die Wettbewerbsfähigkeit der Stahlindustrie haben dürften.

In einigen Mitgliedstaaten werden die operativen Bedingungen der Stahlerzeuger durch Mehrwertsteuerhinterziehung am inländischen Stahlmarkt beeinträchtigt. Die Unternehmen sind auf diese Weise unlauterem Wettbewerb durch die Schattenwirtschaft ausgesetzt und dazu gezwungen, ihre Produktion zu verringern oder Werke zu schließen. Die Kommission wird daher gemeinsam mit den Mitgliedstaaten mögliche Initiativen zur Bekämpfung des illegalen Marktes für Stahlerzeugnisse in der EU, auch hinsichtlich der Mehrwertsteuerhinterziehung, prüfen.

Auch europäische Normen können die nachhaltige Erzeugung von Stahlbauprodukten fördern. Die Stahlindustrie arbeitet bereits an der Entwicklung der Kennzeichnung „SustSteel“ für Stahlbauprodukte. SustSteel stellt darauf ab, die Nachhaltigkeit im Allgemeinen, insbesondere aber in der Herstellung von Stahlbauprodukten voranzubringen. Die Verwendung dieser Kennzeichnung könnte spezifische Normungstätigkeiten erfordern.

2. Die Restrukturierung erleichtern und den Qualifikationsbedarf angehen

Die Beschäftigungsperspektiven im Stahlsektor geben Anlass zu ernsthafter Sorge und bedürfen der vollen Aufmerksamkeit der Politik, nicht zuletzt deshalb, weil in den vergangenen Jahren aufgrund von Restrukturierungen bereits 40 000 Arbeitsplätze verloren gegangen sind.

Die Strukturfonds, insbesondere der Europäische Sozialfonds und der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung, sowie mehrere andere Politikinstrumente können die sozialen Kosten der Anpassung mindern und sicherstellen, dass die notwendigen Qualifikationen erhalten bleiben.

Die Altersstruktur der meisten europäischen stahlerzeugenden Unternehmen lässt darauf schließen, dass über 20 % der derzeitigen Arbeitskräfte im Zeitraum von 2005 bis 2015 und knapp 30 % bis 2025 aus der Branche ausscheiden werden. Der Sektor muss daher in der Lage sein, junge und kreative Talente anzuziehen.

Die Kommission wird verschiedene Maßnahmen einleiten, fordert aber auch die Mitgliedstaaten und Unternehmen auf, an der Umsetzung folgender Maßnahmen mitzuwirken:

  1. Förderung der Beschäftigung junger Menschen im Stahlsektor durch den Ausbau von Ausbildungsprogrammen und speziell auf die Jugend ausgerichtete Anwerbeverfahren;

  2. Einrichtung eines Europäischen Qualifikationsrats für die Stahlindustrie, um die in den Bereichen Qualifikationsentwicklung und Beschäftigung tätigen nationalen Organisationen zusammenzuführen;

  3. Unterstützung von Allianzen für branchenspezifische Fertigkeiten im Rahmen des Programms „Erasmus für alle“, die gemeinsame Curricula und Methoden konzipieren und umsetzen;

  4. Unterstützung einer Politik der aktiven Weiterbildung und des lebenslangen Lernens, unter anderem im Bereich Energieeinsparung durch Ausbildung von Energieauditoren und Energiemanagern;

  5. bei Bedarf effiziente Gestaltung des Einsatzes der EU-Fonds durch eine spezielle Taskforce bei größeren Rationalisierungen oder Stilllegungen;

  6. Vorlage eines Qualitätsrahmens für die Antizipierung von Wandel und Restrukturierungen, in dem von allen Interessenträgern umzusetzende bewährte Verfahren präsentiert werden;

  7. weitere Anwendung von Kofinanzierungsregeln und eines verminderten Eigenbeitrags für Programmländer bei den Strukturfonds;

  8. Gewährleistung, dass die Vergabe von EU-Mitteln dem Aspekt der Nachhaltigkeit der Investitionen bei der Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen Rechnung trägt.

3. Die Stahlnachfrage ankurbeln

In der EU hängt die Stahlnachfrage von der wirtschaftlichen und finanziellen Lage in einigen wenigen wichtigen Industriezweigen ab, die selbst von der Finanzkrise in Mitleidenschaft gezogen worden sind.

Auf den Bau- und Automobilsektor entfallen zusammengenommen etwa 40 % der Stahlnachfrage. Die EU-Initiativen, die auf diese Sektoren abstellen – CARS 2020, mit der die Nachfrage nach mit alternativen Kraftstoffen betriebenen Fahrzeugen stimuliert wird, und die Strategie für die nachhaltige Wettbewerbsfähigkeit des Baugewerbes, die die Renovierung des Gebäudebestands fördert – müssen umgesetzt werden.

4. Die Nachfrage fördern, indem der Zugang zu Auslandsmärkten verbessert wird und gleiche Wettbewerbsbedingungen auf internationaler Ebene sichergestellt werden

Die EU ist ein offener Markt, doch viel zu oft wenden stahlproduzierende Drittstaaten Handelsbeschränkungen an oder verursachen Verzerrungen, um ihrer eigenen Stahlindustrie unfaire Vorteile zu verschaffen. Zu diesem Zweck werden Zollschranken, nichttarifäre Maßnahmen, Ausfuhranreize und -subventionen eingesetzt.

Im Stahlsektor sind ein fairer internationaler Wettbewerb und gleiche Wettbewerbsbedingungen besonders wichtig. Die Stahlerzeugung ist von Rohstoffen abhängig, die in Europa knapp sind. Stahlschrott, eine Vorleistung in der Stahlproduktion, wird in Europa wiederverwertet, doch selbst hier besteht ein Mangel, was zum Teil auf illegale Ausfuhren zurückzuführen ist.

Die bilaterale und multilaterale Handelspolitik und insbesondere die Verhandlungen über Freihandelsabkommen (FHA) sind die Schlüsselinstrumente, um den Zugang zu Drittlandsmärkten und Rohstoffen sicherzustellen. Sie werden durch handelspolitische Schutzinstrumente unterstützt, mit denen unfaire Handelspraktiken beseitigt werden sollen. Im Jahr 2012 wurden nach Beschwerden der Industrie über unfaire Handelspraktiken elf neue Untersuchungen zu Eisen- und Stahlprodukten eingeleitet.

Die Kommission wird außerdem

  1. gegen unfaire Handelspraktiken vorgehen und rechtzeitig über die Entwicklung der Stahleinfuhren aus Nicht-EU-Ländern berichten,

  2. die Schrottmärkte überwachen und einen Vorschlag zur Stärkung der Verordnung über die Verbringung von Abfällen vorlegen, um den Mitgliedstaaten erweiterte Kontrollkapazitäten einzuräumen und gegen illegale Ausfuhren vorzugehen, und auf diese Weise die Versorgungssicherheit der Stahlerzeuger zu verbessern, die Schrott als Rohmaterial verwenden,

  3. Kokskohle und andere wesentliche Elemente für die Stahlerzeugung in die Liste kritischer Rohstoffe aufnehmen,

  4. mit den wichtigsten Erzeugerländern außerhalb der EU zusammenarbeiten, um sich einen Überblick über die Entwicklungen im Sektor zu verschaffen und gemeinsame Ansätze für die Bewältigung der weltweiten Herausforderungen zu entwickeln, vor denen der Wirtschaftszweig steht.

5. Mit der richtigen Energie-, Klima-, Ressourcen- und Energieeffizienzpolitik die Wettbewerbsfähigkeit erhöhen

Auf die Energiekosten entfällt ein Anteil von etwa 40 % der Betriebskosten in der Stahlerzeugung. Wie in anderen energieintensiven Industrien sind die Energiekosten auch in der Stahlindustrie einer der wichtigsten Faktoren für die Wettbewerbsfähigkeit.

Die europäische Industrie muss höhere Energiepreise zahlen als die meisten ihrer internationalen Wettbewerber – Preise, die zwischen 2005 und Anfang 2012 real um 27 % gestiegen sind. Die künftige Energiepolitik muss Wege aufzeigen, wie nachteilige Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der energieintensiven Branchen reduziert oder ausgeglichen werden können.

Die zwischen den EU-Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede bei den Endverbraucherstrompreisen sind auf ein komplexes Zusammenspiel verschiedener Faktoren zurückzuführen, darunter Brennstoffkosten, Steuerpolitik, Marktstruktur, Maßnahmen im Bereich erneuerbare Energien und unterschiedliche Preisregulierungsansätze. Ein hoher Anteil erneuerbarer Energien mit geringen Grenzkosten kann die Großhandelspreise zwar drücken, doch die Folgen des Ausbaus der erneuerbaren Energien könnten sich möglicherweise kurz- bis mittelfristig aufgrund der von den Mitgliedstaaten erhobenen zusätzlichen Abgaben für erneuerbare Energien negativ auf die Endverbraucherpreise auswirken. Ein effizienter Energiebinnenmarkt wird den Wettbewerb stimulieren und für Preissenkungen sorgen. Dies setzt jedoch eine angemessene grenzüberschreitende und transeuropäische Energieinfrastruktur voraus, die nur im Wege gezielter Maßnahmen der EU und ihrer Mitgliedstaaten geschaffen werden kann.

Eine weitere Herausforderung ist der mit dem Emissionshandelssystem (ETS) verbundene Anstieg der Strompreise. Besonders hart trifft er Produzenten, die Elektrolichtbogenöfen und als primären Rohstoff recycelten Schrott einsetzen. Erforderlich sind kontinuierliche Investitionen in die Energieeffizienz: Anlagen, die die besten verfügbaren Techniken nutzen, arbeiten bereits jetzt nahe an ihrem thermodynamischen Limit.

Die Stahlindustrie ist einer der größten Verursacher von CO2-Emissionen, weshalb hier ein besonderes Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen gegeben ist. Deshalb werden der Stahlindustrie Emissionsberechtigungen zu 100 % des Benchmark-basierten Werts unentgeltlich zugeteilt. Nach den ETS-Beihilfe-Leitlinien kann ab dem 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2020 ein finanzieller Ausgleich gewährt werden.

Weitere wichtige Impulse für technologische Änderungen werden von der Klimapolitik ausgehen. Es bedarf eines stabilen und transparenten Rechtsrahmens, wenn langfristige Investitionen sichergestellt werden sollen, wie sie für die Erneuerung der industriellen Basis unverzichtbar sind. Die Klimapolitik der EU für die Zeit nach 2020 wird eine entscheidende Rolle spielen ebenso wie die Verpflichtungen und Bestrebungen von Nicht-EU-Ländern. Kurzfristig könnte der verstärkte Einsatz von Schrott einen wichtigen Beitrag zur Reduzierung von Emissionen leisten, doch ist hochwertiger Schrott in der EU nur begrenzt verfügbar. Voraussetzung für die stärkere Nutzung von Schrott ist die Verbesserung und Förderung des Recyclingmarkts.

Von zentraler Bedeutung ist die erfolgreiche Demonstration bahnbrechender Technologien zur Verringerung von CO2-Emissionen, einschließlich industrieller CO2-Abscheidung und ‑Speicherung (CCS). Hier gilt es allerdings, große Herausforderungen zu bewältigen, wie die hohen Kosten, die Sensibilisierung der Öffentlichkeit und die mangelnde öffentliche Akzeptanz.

Eine weltweite Vergleichbarkeit gewährleisten und Emissionsnormen festlegen

Erforderlich sind weitergehende Verpflichtungen sowie effiziente Überwachungs-, Berichterstattungs- und Überprüfungsmechanismen, die die Transparenz des künftigen internationalen Klimaschutzübereinkommens gewährleisten. Unverzichtbar sind außerdem international anerkannte Messstandards, wenn verhindert werden soll, dass die EU-Stahlindustrie in unfairer Weise benachteiligt wird.

Ein innovativer Ansatz zur Unterstützung der EU-Klimapolitik und zur Verwirklichung der Ziele des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen ist die Festlegung europäischer Normen für die Bewertung der Treibhausgasemissionen energieintensiver Industrien. Die Ermittlung quantifizierbarer Beiträge zur Reduzierung von Emissionen auf der Ebene einzelner Betriebe und einzelner Sektoren erfordert transparente Methoden und einen soliden Konsens über Überwachungs-, Berichterstattungs- und Überprüfungsverfahren sowie grundlegende Leistungsindikatoren. Entsprechende Normen werden es ermöglichen, die Leistungsfähigkeit von Anlagen weltweit zu vergleichen.

Die Kommission schlägt unter anderem vor,

  1. für die Mitgliedstaaten Informationen zu Förderregelungen für erneuerbare Energien sowie zur wettbewerblichen Beurteilung langfristiger Stromverträge zu erstellen;

  2. die Zusammensetzung und die Treiber von Energiepreisen und ‑kosten zu analysieren und über die Strompreise für industrielle Endnutzer sowie über die einzelnen Preiskomponenten in der EU und anderen großen Volkswirtschaften Bericht zu erstatten;

  3. die Auswirkungen des ETS auf die Strompreise in der EU zu analysieren und im Kontext der Debatte über die Klimapolitik 2030 den Bedarf an geeigneten Maßnahmen zu prüfen, mit denen dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen in bestimmten Sektoren entgegengewirkt werden kann;

  4. die Verarbeitung bestimmter geschmiedeter Eisenerzeugnisse in die Liste der Sektoren aufzunehmen, bei denen ein Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht;

  5. bewährte Verfahren im Bereich der Energieeffizienz und Investitionen in die Energieeffizienz (neue Heizkessel, Hochdruck-Wiedergewinnungsturbinen, Rückgewinnung von Abwärme usw.) zu fördern.

Die Mitgliedstaaten können zur Verwirklichung dieser Emissionsreduktionsziele beitragen, indem sie

  1. die Auswirkungen aller nationalen Maßnahmen auf die Energiepreise für energieintensive Industrien bewerten und geeignete Maßnahmen zur Senkung der Energiekosten für diese Industrien prüfen;

  2. einen Teil der ETS-Erlöse für Forschungs- und Innovationsprojekte in energieintensiven Industrien einsetzen;

  3. das Funktionieren des Marktes verbessern und die Versorgungssicherheit im Energiesektor erhöhen;

  4. Initiativen zur gemeinsamen Stromerzeugung, langfristige Verträge und Partnerschaften in Erwägung ziehen.

Die Kommission wird die Auswirkungen der getroffenen Maßnahmen bewerten und – soweit erforderlich – zusätzliche Empfehlungen formulieren, wie die Energiekosten für energieintensive Industrien minimiert werden können.

6. Innovation fördern

Die europäische Stahlindustrie entwickelt ständig neue Stahlarten für spezifische Anwendungen. Soll dieser Wettbewerbsvorteil stärker ausgespielt werden, müssen innovative Forschung und Entwicklung (FuE) deutlich stärker vorangetrieben werden, als dies in der Vergangenheit der Fall war. Dies gilt insbesondere für die äußerst kostspieligen Pilot- und Demonstrationsphasen.

Die Europäische Innovationspartnerschaft (EIP) für Rohstoffe fördert Innovationen entlang der Stahlwertschöpfungskette, angefangen bei der Exploration und Gewinnung der Rohstoffe bis hin zu einer effizienten Verarbeitung, einem effizienten Recycling oder einer Substitution.

Die Kommission wird

  1. im Rahmen von Horizont 2020 FuE-Demonstrations- und Pilotprojekte zu neuen, saubereren, ressourcen- und energieeffizienteren Technologien, einschließlich öffentlich-privater Partnerschaften (ÖPP) wie etwa SPIRE (Sustainable Process Industry through Resource and Energy Efficiency) und des strategischen Energietechnologie-Plans (Strategic Energy Technology Plan – SET-Plan), angemessen unterstützen;

  2. die finanzielle Förderung – über die Forschungsphase hinaus – stärker auf die Maßstabvergrößerung und die Pilotphase konzentrieren;

  3. im Rahmen der Europäischen Innovationspartnerschaft für Rohstoffe alle Optionen für die Förderung von Innovationen in der Stahlindustrie entlang der Rohstoff-Wertschöpfungskette, einschließlich Recycling, prüfen.

Diese Maßnahmen der Kommission können durch spezielle Programme auf der Ebene der Mitgliedstaaten ergänzt werden. Auch die Europäische Investitionsbank kann einen Beitrag leisten, indem sie Anträge auf Langzeitfinanzierungen für Projekte prüft, die darauf abzielen, die Einhaltung der Genehmigungsanforderungen der Industrieemissionsrichtlinie auf der Grundlage der besten verfügbaren Technik sicherzustellen.

Darüber hinaus kommen dem Stahlsektor staatliche Unterstützungsmaßnahmen zugute, die der Verwirklichung der „EU-2020“-Ziele förderlich sind, insbesondere FuE- und Innovationsbeihilfen, Ausbildungs- und Beschäftigungsbeihilfen und Beihilfen für Umweltschutzmaßnahmen.

Innerhalb von zwölf Monaten nach Verabschiedung des Aktionsplans wird die Kommission bewerten, wie sich dieser auf die Wettbewerbsfähigkeit der Stahlindustrie ausgewirkt hat, und gegebenenfalls weitere Empfehlungen und Hinweise formulieren.

Weitere Informationen

1 :

KOM(2010) 543 und COM(2012) 746


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