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Memo: l'UE istituisce dazi antidumping provvisori sui pannelli solari cinesi

European Commission - MEMO/13/497   04/06/2013

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Commissione europea

Memo

Bruxelles, 4 giugno 2013

Memo: l'UE istituisce dazi antidumping provvisori sui pannelli solari cinesi

La Commissione europea ha istituito oggi dazi antidumping provvisori sulle importazioni di pannelli solari e delle relative componenti essenziali (celle e wafer) dalla Cina. Un'inchiesta ha riscontrato che i pannelli solari cinesi sono venduti in Europa a prezzi molto inferiori al valore normale di mercato. Questa pratica commerciale sleale, il dumping, causa un pregiudizio all'industria europea. I dazi saranno istituiti per controbilanciare tale pregiudizio.

Malgrado il tasso di dumping medio praticato sia dell'88%, i dazi antidumping istituiti saranno fissati, in media, al 47,6%, corrispondente al valore minimo necessario per eliminare il danno causato dal dumping all'industria europea. Inoltre, vi sarà un periodo di transizione con un livello di dazio ridotto, pari all'11,8%, a decorrere dal 6 giugno. Il dazio dovrà essere pagato sotto forma di dazio "ad valorem", cioè come percentuale del valore delle importazioni. Si tratta di un dazio provvisorio, istituito per un periodo massimo di sei mesi.

L'inchiesta sarà portata avanti. Le eventuali misure definitive, della durata di cinque anni, devono essere istituite entro 15 mesi dall'apertura dell'inchiesta, cioè entro l'inizio di dicembre 2013.

I prodotti oggetto dell'inchiesta sono i pannelli solari e le relative componenti essenziali, celle e wafer solari. Per produrre un pannello solare, i wafer solari sono trasformati in celle e le celle sono assemblate in moduli, i pannelli. Alcuni produttori hanno integrato le tre fasi della produzione mentre altri producono solo wafer, celle e/o moduli.

I risultati dell'inchiesta

L'inchiesta è stata aperta il 6 settembre 2012 a seguito di una denuncia presentata da EU ProSun, un'associazione delle industrie interessate, che sosteneva che i pannelli solari cinesi erano esportati in dumping nell'UE a prezzi inferiori al valore di mercato causando così un pregiudizio notevole all'industria fotovoltaica europea (MEMO/12/647).

L'inchiesta è stata condotta nel rispetto di un quadro normativo rigoroso, con un'analisi completa del dumping praticato dalle società esportatrici cinesi, del conseguente pregiudizio arrecato all'industria europea del fotovoltaico e dell'interesse di tutte le parti coinvolte dell'UE (produttori dell'Unione, fornitori di componenti quali il silicio, installatori, importatori, utilizzatori e consumatori) e ha mostrato che:

  1. i produttori esportatori cinesi praticano il dumping: i pannelli solari cinesi sono venduti sul mercato europeo a un prezzo molto inferiore al valore normale di mercato, con un margine medio di dumping dell'88%. Ciò significa che il valore equo di un pannello solare cinese venduto in Europa dovrebbe essere in realtà più elevato dell'88% rispetto al prezzo al quale è venduto. In alcuni casi sono stati riscontrati margini di dumping fino al 112,6%;

  2. l'industria dell'Unione interessata ha subito un pregiudizio notevole, che si è tradotto in perdita di quote di mercato nell'UE, nella diminuzione dei prezzi di vendita e in un calo della redditività, provocando numerosi casi di insolvenza dei produttori dell'Unione;

  3. vi è un nesso di causalità tra il dumping e il pregiudizio riscontrato;

  4. l'istituzione di misure non è contraria all'interesse dell'Unione.

Sulla base di tali risultati è stato deciso di istituire un dazio antidumping con un processo in due fasi: per due mesi verrà riscosso un dazio dell'11,8%, mentre a partire dal 6 agosto i dazi istituiti sui pannelli solari dalla Cina saranno compresi tra il 37,3% e il 67,9% (47,6% in media). A partire dal 6 agosto le società cinesi che hanno collaborato all'inchiesta pagheranno una tariffa inferiore, quelle che non hanno collaborato incorreranno invece in tariffe più elevate.

Come è stato calcolato il dazio?

In genere l'aliquota del dazio è stabilita facendo riferimento alla "regola del dazio inferiore". La "regola del dazio inferiore" è un cosiddetto impegno "OMC-plus" dell'UE, che consente alla Commissione di istituire i dazi a un livello inferiore al margine di dumping se tale livello è sufficiente a eliminare il pregiudizio arrecato all'industria dell'UE. Questo approccio equo è favorevole agli esportatori e va al di là di quanto richiesto dai nostri obblighi nell'ambito dell'OMC. In pratica, il margine di pregiudizio è l'importo "che elimina il pregiudizio", che mira cioè a far aumentare i prezzi a un livello tale da consentire all'industria dell'UE di realizzare un ragionevole profitto sulle vendite.

Inoltre, in considerazione delle circostanze eccezionali e, in particolare, della necessità di garantire la stabilità dell'approvvigionamento nel breve periodo, si ritiene opportuno introdurre i dazi provvisori in due fasi. Il periodo in cui sarà in vigore un dazio inferiore assicurerà un approvvigionamento sufficiente a soddisfare la domanda, consentendo all'industria dell'Unione di adeguarsi alla situazione e di aumentare gradualmente l'approvvigionamento.

Poiché l'UE non riconosce alla Cina lo status di "economia di mercato", è stata scelta l'India come paese di riferimento più appropriato e ragionevole. La scelta non è stata contestata dalla Cina: numerose parti, anche cinesi, avevano anch'esse proposto l'India ed espresso la propria preferenza rispetto ad alternative quali gli USA.

Su quale base la Commissione europea decide di istituire dazi provvisori?

Le procedure antidumping sono governate da norme ben definite, sia nell'OMC che nell'UE, le due normative più articolate nell'ambito della politica commerciale.

Se un'industria dell'UE ritiene che le importazioni di un prodotto da un paese terzo siano oggetto di sovvenzioni o siano vendute a prezzi inferiori al valore di mercato, causando così un pregiudizio all'industria dell'UE che produce lo stesso prodotto, essa può presentare una denuncia alla Commissione europea. EU ProSun, un'associazione delle industrie interessate, ha presentato una denuncia di questo tipo riguardante i pannelli solari e le loro componenti essenziali, fornendo elementi di prova di dumping e sovvenzioni potenziali che stavano causando un pregiudizio ai produttori europei. Il 6 settembre 2012 la Commissione ha aperto un procedimento antidumping e l'8 novembre 2012 un procedimento antisovvenzioni.

Tutte le parti sono state sentite durante la procedura. La Commissione europea ha inviato questionari a varie parti interessate, quali i produttori esportatori, i produttori dell'Unione, gli importatori, i fornitori di componenti quali il silicio, gli installatori e le loro associazioni rappresentative, chiedendo informazioni sulle esportazioni, la produzione, le vendite e le importazioni di pannelli solari. Dopo aver ricevuto le risposte delle parti interessate, la Commissione ha verificato in loco i dati, presso le sedi della maggior parte delle società che hanno collaborato.

Durante l'inchiesta tutte le parti interessate hanno il diritto di presentare osservazioni e fornire informazioni alla Commissione, nonché di prendere parte alla audizioni. La Commissione ha tenuto conto di tutte le osservazioni finora ricevute e ha replicato nel regolamento provvisorio.

Le parti interessate sono ora invitate a presentare entro 30 giorni ulteriori osservazioni di cui la Commissione terrà conto durante il resto dell'inchiesta.

La Commissione applica sempre metodi di calcolo trasparenti e coerenti. Tutte le parti interessate hanno accesso alla versione non riservata del dossier. I dazi sono stabiliti in base a calcoli dettagliati basati sui dati forniti dalle parti e verificati dalla Commissione. L'aliquota del dazio eventualmente istituito non è né inferiore né superiore a quanto necessario per eliminare il pregiudizio causato all'industria dell'UE e ripristinare condizioni di parità. I dazi, pertanto, non sono mai punitivi. In questo caso specifico è stato scelto un approccio ancor più moderato, con l'istituzione di un dazio pari all'11,8% per i primi due mesi.

Sulla base delle informazioni raccolte la Commissione ha stabilito provvisoriamente che è stato praticato un dumping significativo e che il pregiudizio notevole arrecato all'industria dell'Unione è causato dalle importazioni in dumping. L'analisi ha inoltre riguardato altri fattori che potrebbero aver contribuito al pregiudizio.

Inoltre, la Commissione ha effettuato la cosiddetta "analisi dell'interesse dell'Unione", che valuta se la potenziale istituzione di misure avrebbe per l'economia complessiva dell'Unione un costo superiore al beneficio per i denuncianti. L'UE è il solo membro dell'OMC che effettua sistematicamente questo tipo di analisi e, così facendo, va sistematicamente al di là di quanto previsto dai propri obblighi nell'ambito dell'OMC. La Commissione ha concluso provvisoriamente che i potenziali effetti negativi delle misure saranno compensati dal beneficio economico per i produttori dell'Unione.

La Commissione ha valutato il livello del dazio necessario a neutralizzare gli effetti pregiudizievoli del dumping. Sono state istituite misure a livello del pregiudizio (in media il 47,6%), inferiore al livello del dumping (in media l'88%), applicando la regola del dazio inferiore. Il livello del dazio è sufficiente a ripristinare condizioni di parità per l'industria dell'UE interessata.

Fase successiva

I dazi antidumping provvisori sono istituiti per un periodo di sei mesi. Il dazio pari all'11,8% entra in vigore il 6 giugno a mezzanotte e un minuto, ora locale: questo significa che il dazio antidumping sulle importazioni di pannelli solari si applica un'ora più tardi a Dover che, ad esempio, nel porto di Rotterdam.

A seguito della decisione di oggi la Commissione comunicherà i risultati alle parti interessate che avranno un mese per presentare osservazioni. L'inchiesta proseguirà e le eventuali misure definitive dovranno essere istituite entro il 5 dicembre 2013.

Quando la Commissione ha raggiunto i risultati iniziali la normativa prevede la possibilità per entrambe le parti di suggerire soluzioni negoziate. La Commissione ha comunicato di essere disponibile a discutere con la Cina altre misure che sarebbero equivalenti al dazio del 47,6%. Sia le regole del WTO che la normativa dell'UE (Art. 8 del regolamento antidumping di base dell'UE) offrono questa possibilità sotto forma di un impegno in materia di prezzi, vale a dire un accordo di non vendere al di sotto di un determinato prezzo. Tale impegno è disciplinato da una serie di requisiti giuridici. Tra i più importanti: la misura proposta deve eliminare il livello di dumping pregiudizievole, deve essere applicabile nella pratica e deve poter essere monitorata.

Il denunciante ha anche la possibilità di ritirare la denuncia in ogni stadio del procedimento. In tal caso, la Commissione può decidere di portare a termine l'inchiesta.

Entro il 5 dicembre 2013 la Commissione europea può proporre al Consiglio a) di chiudere il caso senza istituire misure o b) di istituire misure antidumping definitive con una durata di cinque anni. Secondo le norme attuali il Consiglio può respingere la proposta della Commissione a maggioranza semplice. I risultati finali saranno pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Fatti essenziali per comprendere il contesto dell'inchiesta

Quota di mercato

Le importazioni cinesi rappresentavano oltre l'80% del mercato dell'Unione nel 2011/12. È probabile che la quota di mercato detenuta dai cinesi cresca ulteriormente se non verranno istituite misure. Di conseguenza, vi è il rischio che l'industria dell'Unione, che nello stesso periodo deteneva una quota di mercato del 13%, finisca ben presto per cessare del tutto l'attività. Nel 2009, la quota che i produttori dell'UE detenevano sul mercato dell'UE era del 19%.

Sovraccapacità in Cina

Nel 2012 la capacità di produzione cinese è stata di oltre 55 gigawatt (GW), corrispondente all'incirca al 150% del consumo mondiale. In altre parole, la produzione cinese corrisponde oggi a una volta e mezzo la domanda domanda mondiale di pannelli solari. La capacità produttiva in eccesso nel 2012 è stata intorno ai 27 GW, vale a dire circa il 90% della domanda mondiale. Il consumo dell'UE nel 2012 è stato di circa 15 GW. La capacità di produzione cinese in eccesso, pertanto, corrispondeva a quasi il doppio dell'intera domanda dell'UE nel 2012. Tale sovraccapacità è il risultato dell'enorme boom degli ultimi anni sostenuto dagli investimenti del governo. Si noti che tre anni fa, nel 2009, la capacità di produzione cinese si attestava a soli 6,5 GW.

Insolvenze nell'UE:

Secondo i dati disponibili nel periodo in esame (2009 – luglio 2012):

  1. circa 40 produttori dell'UE si sono dichiarati insolventi;

  2. circa 6 produttori dell'UE hanno fermato la produzione (alcuni in parte);

  3. circa 2 produttori dell'UE hanno abbandonato il settore del solare;

  4. circa 4 produttori dell'Ue sono stati rilevati da investitori cinesi.

Effetto sull'occupazione:

Uno studio pubblicato dalla società di consulenza Prognos, commissionato da un gruppo di interesse che si oppone all'inchiesta antidumping, indica che l'istituzione delle misure metterebbe a rischio 242 000 posti di lavoro. La Commissione ritiene che tale studio sovrastimi significativamente la perdita di posti di lavoro nell'UE in caso di istituzione delle misure. Tra le altre cose, lo studio si basa su dati 2011, un periodo in cui la domanda era particolarmente elevata. Il consumo si è notevolmente ridotto nell'anno successivo, e di conseguenza è diminuito il numero di posti di lavoro. Lo studio Prognos non tiene conto di tale evoluzione. Inoltre, la maggioranza degli sviluppatori di progetti e degli installatori non dipende esclusivamente dal settore solare ma ha altre attività commerciali. I fornitori di componenti (ad es. polisilicio, macchinari) operano su scala mondiale e dovrebbero riuscire a compensare la perdita parziale del mercato cinese aumentando le vendite su altri mercati, e mentre gli importatori dovrebbero potersi rifornire da altri paesi terzi.

Un altro studio effettuato da PriceWaterhouseCoopers ha concluso che la metodologia usata nello studio Prognos è inaffidabile e incoerente e che le misure avranno nel complesso un impatto positivo sull'occupazione.

Commercio UE-Cina

Nel 2012 l'UE ha importato dalla Cina merci per 289,7 miliardi di EUR, mentre le esportazioni dell'UE verso la Cina ammontavano a 143,8 miliardi. Il commercio bilaterale in merci tra l'UE e la Cina supera già nettamente il valore di 1 miliardo di EUR al giorno. Nel 2012, il valore delle importazioni nell'UE di pannelli solari cinesi ammontava a 11,5 miliardi di EUR.

Registrazione delle importazioni

A seguito di una richiesta dell'industria dell'Unione, e sulla base degli elementi di prova forniti, il 5 marzo 2013 è stato pubblicato un regolamento che disponeva la registrazione delle importazioni di pannelli solari dalla Cina (Pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea). Si tratta di un passaggio amministrativo che rende possibile, qualora il procedimento raggiunga la fase delle misure definitive, l'istituzione retroattiva delle misure (fino a tre mesi prima dell'istituzione delle misure provvisorie, quindi già a partire dal 5 marzo 2013).

Inchiesta antisovvenzioni

È in corso un'inchiesta antisovvenzioni parallela, aperta l'8 novembre 2012 a seguito di una denuncia presentata dallo stesso denunciante (MEMO/12/844). Le eventuali misure provvisorie devono essere istituite entro il 7 agosto 2013. Anche in questo caso, come nell'inchiesta antidumping, le eventuali misure definitive devono essere istituite entro l'inizio di dicembre 2013.

Per ulteriori informazioni

IP/13/501 Comunicato stampa: l'UE istituisce dazi antidumping provvisori sui pannelli solari cinesi

MEMO/13/499: Osservazioni del Commissario UE per il Commercio Karel De Gucht in merito alla decisione

MEMO/13/498: Domande e risposte sulla decisione dell'UE di istituire dazi antidumping provvisori sui pannelli solari cinesi

MEMO/13/647

Pubblicazione del regolamento nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:152:0005:0047:it:PDF

Sulle inchieste antidumping:

http://ec.europa.eu/trade/tackling-unfair-trade/trade-defence/anti-dumping/

Inchieste in corso sulle importazioni di pannelli solari e delle loro componenti essenziali (moduli e celle) dalla Cina:

Antidumping

http://trade.ec.europa.eu/tdi/case_details.cfm?ref=ong&id=1895&sta=21&en=31&page=2&c_order=date&c_order_dir=Down

Antisovvenzioni

http://trade.ec.europa.eu/tdi/case_details.cfm?ref=ong&id=1932&sta=1&en=20&page=1&c_order=date&c_order_dir=Down


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