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Memo: EU führt vorläufige Antidumpingzölle auf chinesische Solarpaneele ein

European Commission - MEMO/13/497   04/06/2013

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europäische Kommission

VERMERK

Brüssel, 4. Juni 2013

Memo: EU führt vorläufige Antidumpingzölle auf chinesische Solarpaneele ein

Die Europäische Kommission führte heute vorläufige Antidumpingzölle auf die Einfuhren von Solarpaneelen und deren Schlüsselkomponenten (d. h. Solarzellen und Wafer) aus China ein. Eine Untersuchung ergab, dass chinesische Solarpaneele in Europa weit unter ihrem normalen Marktwert verkauft werden. Mit den Zöllen soll der Schädigung der europäischen Industrie durch diese unlautere Handelspraxis – Dumping – abgeholfen werden.

Während die Dumpingspanne bei durchschnittlich 88 % liegt, werden für die festgelegten Antidumpingzölle im Mittel nur 47,6 % angesetzt; dieser Zollsatz ist erforderlich, um die Schädigung der europäischen Industrie durch Dumping zu beenden. Ferner gilt ab dem 6. Juni während einer zweimonatigen Übergangsperiode ein verminderter Zollsatz von 11,8 %. Bei dem Zoll handelt es sich um einen sogenannten Wertzoll, d. h. um einen Prozentsatz des Einfuhrwertes, der vorläufig für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten gilt.

Die Untersuchung wird nun fortgesetzt. Falls endgültige Maßnahmen eingeführt werden sollen, müsste dies innerhalb von 15 Monaten nach Einleitung der Untersuchung, d. h. bis Anfang Dezember 2013, geschehen. Die endgültigen Maßnahmen würden dann fünf Jahre gelten.

Die von der Untersuchung betroffenen Waren sind Solarpaneele und ihre Schlüsselkomponenten, d. h. Solarzellen und Solarwafer. Zur Herstellung eines Solarpaneels werden Solarwafer zu Zellen verarbeitet und diese wiederum zu Modulen, d. h. Paneelen, zusammengefügt. Bei einigen Herstellern findet eine integrierte, alle drei Schritte umfassende Produktion statt, während andere nur Wafer, Zellen und/oder Module herstellen.

Die Untersuchung und ihre Ergebnisse

Die Untersuchung wurde am 6. September 2012 auf Antrag von EU ProSun eingeleitet. Dem Branchenverband zufolge werden Solarpaneele aus China in der EU gedumpt, d. h. unterhalb des Marktwertes verkauft; dies habe eine bedeutende Schädigung der Fotovoltaikindustrie der EU zur Folge (MEMO/12/647).

Die innerhalb eines strengen Rechtsrahmens durchgeführte Untersuchung umfasste eine vollständige Analyse des Dumpings durch chinesische ausführende Unternehmen, der Schädigung der Fotovoltaikindustrie der EU infolge dieses Dumpings sowie des Interesses aller EU-Akteure (Unionshersteller, Lieferanten von Bestandteilen wie Silicium, Monteure, Einführer, Verwender und Verbraucher). Sie ergab Folgendes:

  1. Es liegt Dumping seitens der ausführenden Hersteller in China vor: Chinesische Solarpaneele werden auf dem europäischen Markt weit unter ihrem normalen Marktwert verkauft. Die Dumpingspanne beträgt im Durchschnitt 88 %, dies bedeutet, dass der faire Preis eines nach Europa verkauften chinesischen Solarpaneels 88 % höher sein müsste als sein Verkaufspreis. In einigen Fällen wurden Dumpingspannen von bis zu 112,6 % festgestellt.

  2. Der betroffene Wirtschaftszweig der Union erlitt eine bedeutende Schädigung in Form schwindender Marktanteile in der EU sowie sinkender Verkaufspreise und einer geringeren Rentabilität, welche eine Reihe von Insolvenzen europäischer Hersteller zur Folge hatte.

  3. Es besteht ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Dumping und der festgestellten Schädigung.

  4. Die Einführung von Maßnahmen läuft dem Unionsinteresse nicht zuwider.

Auf der Grundlage dieser Ergebnisse wurde die Einführung eines Antidumpingzolls in zwei Stufen beschlossen. In den ersten beiden Monaten werden 11,8 % erhoben und ab dem 6. August sind Zölle in Höhe von 37,3 % bis 67,9 % (durchschnittlich 47,6 %) auf Solarpaneele aus China zu zahlen. Ab dem 6. August gelten für die chinesischen Unternehmen, die an der Untersuchung mitgearbeitet haben, niedrigere, für die nichtmitarbeitenden höhere Zollsätze.

Wie wurde der Zoll berechnet?

Allgemein werden Zollsätze nach der „Regel des niedrigeren Zolls“ festgelegt. Bei dieser handelt es sich um eine der sogenannten WTO-plus-Verpflichtungen der EU, die der Kommission die Möglichkeit einräumt einen Zollsatz unterhalb der Dumpingspanne festzulegen, wenn dieser niedrigere Zollsatz ausreicht, um die Schädigung des Wirtschaftszweigs der Union zu beseitigen. Dieser faire Ansatz kommt den Ausführern zugute und geht über die Verpflichtungen der EU gemäß den WTO‑Regeln hinaus. In der Praxis ist die Schadenspanne der Satz, durch den „die Schädigung beseitigt wird“, d. h. sie soll die Preise auf ein Niveau heben, auf dem der Wirtschaftszweig der Union einen angemessenen Gewinn erzielen kann.

Zudem wurde es angesichts der besonderen Umstände und zur kurzfristigen Sicherung der Versorgung für sinnvoll erachtet, die vorläufigen Zölle in zwei Stufen einzuführen. In einer Phase mit einem niedrigeren Zoll sollte es ausreichende Liefermengen geben, um die Nachfrage zu befriedigen und dem Wirtschaftszweig der Union sollte es gleichzeitig möglich sein, sich der neuen Situation zu stellen und die Produktion allmählich hochzufahren.

Da China von der EU nicht als „Marktwirtschaftsland“ anerkannt wird, wurde Indien als das am ehesten geeignete Vergleichsland ausgewählt. Diese Wahl wird von der chinesischen Seite nicht angefochten, wurde Indien doch von zahlreichen – auch chinesischen – Parteien als Vergleichsland vorgeschlagen. Indien wurde zudem gegenüber anderen möglichen Vergleichsländern wie den USA eindeutig der Vorzug gegeben.

Auf welcher Grundlage beschließt die Europäische Kommission die Einführung vorläufiger Zölle?

Antidumpingverfahren unterliegen genauen Vorschriften, welche sich sowohl aus den WTO-Regeln als auch aus den EU-Rechtsvorschriften ergeben. Beide Regelwerke sind ausführlicher als die aller anderen handelspolitischen Bereiche.

Ist ein Wirtschaftszweig der Union der Ansicht, dass Wareneinfuhren aus einem Nichtmitgliedsland subventioniert oder zu Preisen unterhalb des Marktwertes verkauft werden und den Wirtschaftszweig der Union, der dieselbe Ware herstellt, schädigen, kann er einen Antrag auf Einleitung eines Verfahrens bei der Europäischen Kommission stellen. Der Branchenverband EU ProSun hat einen solchen Antrag in Bezug auf chinesische Solarpaneele und deren Schlüsselkomponenten gestellt. Er legte Beweise für mutmaßliches Dumping und eine mutmaßliche Subventionierung vor, welche die europäischen Hersteller schädigten. Die Kommission leitete am 6. September 2012 ein Antidumpingverfahren und am 8. November 2012 ein Antisubventionsverfahren ein.

Im Laufe des Verfahrens werden alle Parteien angehört. Die Europäische Kommission versandte Fragebogen an verschiedene interessierte Parteien, etwa an ausführende Hersteller, Unionshersteller, Einführer, Lieferanten von Bestandteilen wie Silicium, Monteure und deren repräsentativen Verbände. Sie suchte um Informationen zu Ausfuhren, Produktion, Verkäufen und Einfuhren von Solarpaneelen nach. Nach Eingang der Antworten der interessierten Parteien überprüften Kommissionsbeamte die Daten vor Ort in den Betrieben der meisten mitarbeitenden Unternehmen.

Während der gesamten Untersuchung haben alle interessierten Parteien das Recht, ihren Standpunkt geltend zu machen, der Kommission Informationen vorzulegen und/oder an Anhörungen teilzunehmen. Die Kommission berücksichtigte alle bislang eingegangenen Stellungnahmen und ging in der vorläufigen Verordnung auf sie ein.

Die interessierten Parteien sind nun aufgefordert, innerhalb von 30 Tagen weitere Stellungnahmen vorzulegen, auf die die Kommission in der noch laufenden Untersuchung eingehen wird.

Die Berechnungsmethoden der Kommission sind in allen Fällen transparent und kohärent. Die nicht vertraulichen Fassungen des Dossiers sind allen interessierten Parteien zugänglich. Zölle werden auf der Grundlage ausführlicher Berechnungen beschlossen, die auf den von den Parteien vorgelegten und von der Kommission überprüften Daten beruhen. Der etwaige Zollsatz soll die Schädigung des Wirtschaftszweigs der Union beseitigen und gleiche Wettbewerbsbedingungen wiederherstellen – nicht mehr und nicht weniger. Es handelt sich also niemals um einen Strafzoll. In diesem Fall hat sich die Kommission mit der Einführung eines Zolls von 11,8 % in den ersten beiden Monate sogar für eine noch moderatere Vorgehensweise entschieden.

Auf der Grundlage der eingeholten Informationen traf die Kommission die vorläufige Feststellung, dass Dumping in erheblichem Maße stattfand und dass die bedeutende Schädigung des Wirtschaftszweigs der Union durch die gedumpten Einfuhren verursacht wurde. Die Untersuchung bezog auch andere Faktoren ein, die möglicherweise zu der Schädigung beitrugen.

Zusätzlich führte die Kommission die sogenannte Prüfung des Unionsinteresses durch, mit der festgestellt werden soll, ob die Einführung von Maßnahmen der Wirtschaft der Union insgesamt Kosten verursachen würde, die den Nutzen für die Antragsteller übertreffen. Als einziges WTO-Mitglied nimmt die EU solche Prüfungen systematisch vor und geht damit über ihre WTO-Verpflichtungen hinaus. Im vorliegenden Fall kam die Kommission vorläufig zu dem Schluss, dass der wirtschaftliche Nutzen für die Unionshersteller mögliche negative Folgen der Maßnahmen überwiegen würde.

Die Kommission ermittelte, welcher Zollsatz notwendig ist, um die schädigende Wirkung des Dumpings zu beseitigen. Die Zölle wurde in Höhe der Schadenspanne (im Durchschnitt 47,6 %) festgelegt. Diese liegt unterhalb der Dumpingspanne (durchschnittlich 88 %), es wurde somit die Regel des niedrigeren Zolls angewandt. Dies bedeutet, dass der Zollsatz ausreichend ist, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für den betroffenen Wirtschaftszweig der Union wiederherzustellen.

Was geschieht als Nächstes?

Für einen Zeitraum von sechs Monaten werden vorläufige Antidumpingzölle eingeführt. Am 6. Juni um eine Minute nach Mitternacht Ortszeit tritt der Zoll von 11,8 % in Kraft, d. h. der Antidumpingzoll auf Einfuhren von Solarpaneelen wird in Dover eine Stunde später angewandt als beispielsweise im Hafen von Rotterdam.

Im Anschluss an die heutige Entscheidung wird die Kommission die Ergebnisse für die interessierten Parteien offenlegen, welche innerhalb eines Monats dazu Stellung nehmen können. Die Untersuchung wird fortgeführt. Etwaige endgültige Maßnahmen müssten spätestens am 5. Dezember 2013 eingeführt werden.

Sobald die Kommission vorläufige Feststellungen getroffen hat, können nach den rechtlichen Bestimmungen beide Parteien Verhandlungslösungen vorschlagen. Die Kommission hat ihre Bereitschaft erklärt, mit China sonstige Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie ein Zoll in Höhe von 47,6 % zu erörtern. Sowohl in den WTO-Regeln als auch in den EU-Rechtsvorschriften (Art. 8 der Antidumpinggrundverordnung der EU) ist diese Möglichkeit in Form einer Preisverpflichtung, d. h. einer Vereinbarung, nicht unter einem bestimmten Mindestpreis zu verkaufen, vorgesehen. Hierfür gilt eine Reihe rechtlicher Anforderungen, welche insbesondere besagen, dass die angebotene Verpflichtung die Schädigung durch das Dumping beseitigen, praktisch durchführbar sein und ihre Umsetzung kontrollierbar sein muss.

Der Antragsteller hat zudem zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens die Möglichkeit, seinen Antrag zurückzuziehen. In diesem Fall kann die Kommission die Einstellung der Untersuchung beschließen.

Die Europäische Kommission kann dem Rat bis zum 5. Dezember a) den Abschluss der Untersuchung ohne Maßnahmen oder b) die Einführung endgültiger Antidumpingmaßnahmen für eine Dauer von fünf Jahren vorschlagen. Nach den derzeit geltenden Regeln kann der Rat den Vorschlag der Kommission mit einfacher Mehrheit ablehnen. Die endgültigen Ergebnisse werden im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.

Schlüsselfaktoren für den Kontext dieser Untersuchung

Marktanteil

Die chinesischen Einfuhren machten 2011/12 über 80 % des Unionsmarkts aus. Sollten keine Maßnahmen eingeführt werden, dürfte der Marktanteil Chinas noch weiter wachsen. Damit besteht das Risiko, dass der gesamte Wirtschaftszweig der Union, der im genannten Zeitraum einen Anteil von 13 % am EU-Markt hielt, in kürzester Zeit seinen Betrieb einstellen muss. 2009 entfiel auf die EU-Hersteller noch ein Anteil von 19 % am EU-Markt.

Überkapazitäten in China:

Die Produktionskapazität der Volksrepublik China lag 2012 bei über 55 Gigawatt (GW), was etwa 150 % des weltweiten Verbrauchs gleichkam. Anders ausgedrückt kann China heute also anderthalb Mal so viele Solarpaneele produzieren wie weltweit nachgefragt werden. Die überschüssige chinesische Produktionskapazität betrug etwa 27 GW oder ca. 90 % der weltweiten Nachfrage im Jahr 2012. Der Verbrauch in der EU lag 2012 bei etwa 15 GW. Die überschüssige chinesische Produktionskapazität entspricht damit fast der doppelten EU-Gesamtnachfrage im Jahr 2012. Diese Überkapazität geht auf einen massiven, staatlich geförderten Investitionsboom in den letzten Jahren zurück. Bemerkenswert ist auch, dass die chinesische Produktionskapazität 2009, also vor drei Jahren, nur 6,5 GW ausmachte.

Insolvenzen in der EU:

Im Bezugszeitraum (2009 bis Juli 2012) und den verfügbaren Daten zufolge

  1. meldeten etwa 40 EU-Hersteller Insolvenz an,

  2. stellten etwa 6 EU-Hersteller die Produktion (teilweise oder ganz) ein,

  3. zogen sich etwa 2 EU-Hersteller aus der Solarbranche zurück,

  4. wurden etwa 4 EU-Hersteller von chinesischen Investoren übernommen.

Auswirkungen auf die Beschäftigung:

Die vom Beratungsunternehmen Prognos erstellte Studie wurde von einer die Antidumpinguntersuchung ablehnenden Interessengruppe in Auftrag gegeben. Demnach wären bei Einführung von Maßnahmen 242 000 Stellen gefährdet. Nach Ansicht der Kommission würden in der EU im Falle der Einführung von Maßnahmen deutlich weniger Arbeitsplatz verloren gehen, als die Schätzungen der Studie nahelegen. Unter anderem basiert die Studie auf den Daten von 2011, als die Nachfrage besonders hoch war. Im darauf folgenden Jahr ging der Verbrauch beträchtlich zurück und mit ihm die Zahl der Arbeitsplätze. Die Studie von Prognos berücksichtigt diese Entwicklung nicht. Ferner hängen zahllose Projektentwickler und Monteure nicht ausschließlich von der Solarbranche ab, sondern können auf andere Geschäftstätigkeiten ausweichen. Die Lieferanten der Komponenten (beispielsweise polykristallines Silicium, Geräte) arbeiten weltweit und sollten in der Lage sein, den teilweisen Wegfall des chinesischen Marktes durch höhere Lieferungen an andere Märkte auszugleichen; Einführer ihrerseits sollten ihre Waren auch aus anderen Drittländern beziehen können.

In einer Studie von PriceWaterhouseCoopers wird der Schluss gezogen, dass die in der Studie von Prognos verwendete Methode unzuverlässig und inkohärent ist und dass sich die Maßnahmen insgesamt positiv auf die Beschäftigung auswirken werden.

Der Handel zwischen der EU und China:

2012 führte die EU aus China Waren im Wert von 289,7 Mrd. EUR ein und führte Waren im Wert von 143,8 Mrd. EUR nach China aus. Der bilaterale Warenhandel zwischen der EU und China liegt bereits deutlich über 1 Mrd. EUR täglich. 2012 importierte die EU Solarpaneele im Wert von 11,5 Mrd. EUR aus China.

Zollamtliche Erfassung der Einfuhren

Auf Antrag des Wirtschaftszweigs der Union und auf der Grundlage der vorgelegten Belege wurde am 5. März 2013 eine Verordnung zur zollamtlichen Erfassung von Solarpaneelen aus China veröffentlicht (Veröffentlichung im Amtsblatt der EU). Dabei handelt es sich um eine Verwaltungsmaßnahme. Wenn das Verfahren die Stufe der endgültigen Maßnahmen erreicht hat, kann darüber entschieden werden, ob die Maßnahmen rückwirkend eingeführt werden sollen (bis zu drei Monate vor den vorläufigen Zöllen, also möglicherweise rückwirkend ab dem 5. März 2013).

Antisubventionsuntersuchung

Parallel zu dieser Untersuchung läuft eine am 8. November 2012 vom selben Antragsteller beantragte Antisubventionsuntersuchung (MEMO/12/844). Etwaige vorläufige Antisubventionsmaßnahmen müssten bis zum 7. August 2013 ergriffen werden. Wie im Fall der Antidumpinguntersuchung müssten etwaige endgültige Maßnahmen Anfang Dezember 2013 eingeführt werden.

Weitere Informationen

IP/13/501: Pressemitteilung

MEMO/13/499: Stellungnahme von EU-Handelskommissar Karel De Gucht

MEMO/13/497: Faktenblatt

MEMO/13/498: Fragen und Antworten zur Entscheidung der EU, vorläufige Antidumpingzölle auf Solarpaneele aus China einzuführen

MEMO/12/647: EU leitet Antidumpinguntersuchung über Einfuhren von Solarpaneelen aus China ein, 6. September 2012

Fragen und Antworten zu Antidumpingverfahren

http://ec.europa.eu/trade/tackling-unfair-trade/trade-defence/anti-dumping/

Weitere Unterlagen über die Antidumpinguntersuchung über Einfuhren von Solarpaneelen aus China

http://trade.ec.europa.eu/tdi/case_details.cfm?ref=ong&id=1895&sta=21&en=31&page=2&c_order=date&c_order_dir=Down

Weitere Informationen zu den Handelsbeziehungen der EU mit China

http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/china/

Veröffentlichung der Verordnung im Amtsblatt der EU

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:152:0005:0047:FR:PDF


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