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Commissione europea

MEMO

Bruxelles, 30 gennaio 2013

Ferrovie europee: le sfide che ci attendono

Il quarto pacchetto ferroviario

La Commissione europea ha adottato in data odierna il quarto pacchetto ferroviario, che si articola in sei proposte legislative vertenti su quattro aspetti fondamentali (v. IP/13/65).

  • Omologazioni valide in tutta l'UE: affinché le imprese possano risparmiare tempo e denaro, treni e materiale rotabile dovrebbero essere costruiti e certificati per la circolazione in tutta Europa. Dovrebbe esistere un unico certificato di sicurezza che permetta alle imprese di operare in tutta l'UE.

  • Una struttura funzionante: affinché la rete ferroviaria sia gestita in modo efficiente e non discriminatorio, la Commissione propone di potenziare i gestori dell'infrastruttura e di separare la funzione di gestione dei binari dalla circolazione dei treni.

  • Maggiore libertà di accesso alla rotaia: al fine di promuovere l'innovazione e l'efficienza, la Commissione propone di aprire ai nuovi operatori e servizi il trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia.

  • Una forza lavoro competente: la vitalità del settore ferroviario dipende dalla competenza e dalla motivazione della forza lavoro. Il pacchetto ferroviario permette agli Stati membri, in caso di trasferimento di contratti di servizio pubblico, d'intervenire maggiormente a tutela del personale.

PARTE 1: Efficienza delle norme e delle omologazioni

Le regole attuali

L'Agenzia ferroviaria europea (ERA), istituita nel 2004 con il secondo pacchetto ferroviario, ha una funzione centrale nella promozione dell'interoperabilità, perché svolge un'opera di armonizzazione delle norme tecniche in tutto il mercato dell'UE elaborando le specifiche tecniche di interoperabilità (STI).

Accanto alle STI dell'UE continuano tuttavia a vigere norme tecniche e di sicurezza adottate a livello nazionale (riguardo, in particolare, alle procedure di esercizio del trasporto su rotaia) che generano inutili complicazioni per le imprese ferroviarie. L'ERA calcola in oltre 11 000 il numero di norme nazionali attualmente vigenti nell'UE1. Sussistono inoltre divergenze notevoli nelle procedure seguite dalle varie autorità nazionali di sicurezza per l'autorizzazione dei veicoli e la certificazione di sicurezza.

Il problema

Sussistono tuttavia ostacoli tecnici e amministrativi, dai quali derivano costi amministrativi eccessivi e barriere all'ingresso sul mercato che colpiscono soprattutto i nuovi operatori e i produttori di veicoli ferroviari: la procedura di autorizzazione di un veicolo ferroviario nuovo può infatti durare anche 2 anni e costare fino a 6 milioni di EUR.

Nonostante l’armonizzazione delle norme UE, l'autorizzazione del veicolo e il certificato di sicurezza sono rilasciati dal singolo Stato membro.

L’impresa ferroviaria è anche tenuta a pagare all'autorità nazionale di sicurezza il costo della procedura di omologazione: alcune imprese hanno dovuto investire l’equivalente di 2 uomini-anno e pagare fino a 70 000 EUR in spese amministrative e di consulenza2: una barriera all’ingresso al mercato davvero alta. Il problema si pone maggiormente nel trasporto merci, nel quale i nuovi operatori sono più vulnerabili alla complessità e ai ritardi delle procedure in quanto dispongono spesso di risorse umane e finanziarie limitate.

Secondo le cifre fornite dai portatori d'interesse, il costo della procedura di autorizzazione può ammontare, per paese, al 10% dei costi delle locomotive: se queste sono destinate a circolare in tre Stati membri diversi, il costo complessivo potrebbe aggirarsi sulla percentuale del 30%.

In alcuni Stati membri il principale ostacolo all'ingresso di nuove imprese ferroviarie è stato ravvisato nella burocrazia legata al processo di ingresso sul mercato.

Le nuove proposte

La Commissione intende ridurre le spese amministrative delle imprese ferroviarie e favorire l'ingresso di nuovi operatori sul mercato.

In base alle nuove proposte, l'Agenzia ferroviaria europea diverrà lo "sportello unico" per il rilascio dell'autorizzazione del veicolo valida in tutta l'UE, sotto forma di "passaporto del veicolo", e del certificato pan-UE di sicurezza degli operatori.

A tal fine:

  1. la Commissione propone una revisione del regolamento sull'ERA per attribuire all'Agenzia la competenza del rilascio dell'autorizzazione del veicolo e della certificazione di sicurezza delle imprese ferroviarie e per potenziarne il ruolo di vigilanza sulle norme nazionali e di controllo delle autorità nazionali di sicurezza;

  2. quest'ampliamento di competenze si tradurrà in modifiche delle direttive sulla sicurezza ferroviaria e sull'interoperabilità, grazie alle quali il pacchetto potrà chiarire e semplificare le disposizioni vigenti, consolidare le modifiche precedenti e attualizzare la normativa in funzione del trattato di Lisbona e del nuovo quadro legislativo per la commercializzazione dei prodotti.

Nel nuovo regime l'ERA rilascerà le autorizzazioni dei veicoli e, in collaborazione con la pertinente autorità nazionale di sicurezza, i certificati di sicurezza alle imprese ferroviarie sulla scorta di una richiesta trasmessa all'ERA stessa. Svolgerà inoltre un ruolo più incisivo nell'agevolazione dell'impiego del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS). Saranno altresì migliorati la struttura di governance e i metodi operativi interni dell'Agenzia.

Scopo di tali misure è ridurre del 20% sia il tempo di cui una nuova impresa ferroviaria ha bisogno per entrare sul mercato, sia il costo e la durata della procedura di autorizzazione del materiale rotabile, con un risparmio complessivo previsto per le imprese dell'ordine di 500 milioni di EUR in 5 anni.

La proposta della Commissione al riguardo prevede modifiche dei seguenti atti legislativi:

  1. direttiva 2004/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa alla sicurezza delle ferrovie comunitarie;

  2. direttiva 2008/57/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008, relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario comunitario;

  3. regolamento (CE) n. 881/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, che istituisce un’Agenzia ferroviaria europea.

PARTE 2: Una struttura funzionante

Le regole attuali

La separazione contabile è obbligatoria dal 1991, mentre dal 2001 le funzioni del gestore dell'infrastruttura allora indicate come "essenziali", in particolare l'assegnazione delle tracce ferroviarie e i canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura, devono essere separate dalle operazioni di trasporto.

Di fatto, alcuni Stati membri contestano il significato esatto delle norme UE, che non hanno quindi attuato in toto. Inoltre, le norme impongono la separazione dell’assegnazione delle tracce ferroviarie dai canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura soltanto per la holding dell'operatore nazionale storico. Altre funzioni, quali le decisioni sulla manutenzione, la gestione quotidiana del traffico ferroviario o le decisioni sullo sviluppo dell'infrastruttura, possono essere eseguite da un soggetto collegato all'impresa ferroviaria (operatore ferroviario), ossia, in pratica, dall'operatore nazionale storico. Sorge, a dir poco, il forte sospetto che gli operatori storici abbiano sfruttato questa possibilità per discriminare surrettiziamente i nuovi operatori.

D'altro canto, oltre la metà dei 25 Stati membri dotati di un sistema di trasporto ferroviario si è spinta oltre gli obblighi sanciti della normativa UE, optando per la separazione istituzionale (ossia nessun rapporto di proprietà o controllo) fra un gestore dell'infrastruttura a pieno titolo e gli operatori di trasporto. Altri Stati membri hanno scelto strutture più complicate, vale a dire una struttura a integrazione totale (con delega a organismi esterni delle due funzioni essenziali del gestore dell'infrastruttura) o una struttura di holding con affidamento della gestione dell'infrastruttura a uno dei soggetti giuridici che ne fanno parte.

Il problema

In quanto monopoli naturali, non sempre i gestori dell'infrastruttura sono attenti alle esigenze del mercato né – indicano i dati forniti dagli utenti – la governance attuale li incentiva a sufficienza a rispondervi.

Inoltre, non vi sono incentivi sufficienti per la cooperazione a livello europeo e intermodale. Per massimizzare gli effetti positivi di rete è necessario un nucleo di sistema ferroviario unionale che colleghi tutti gli Stati membri, realizzabile soltanto mediante la collaborazione fra gestori dell'infrastruttura, la promozione della cooperazione transfrontaliera e l'impulso all'efficienza derivante dalla condivisione delle migliori pratiche.

I nuovi operatori del mercato hanno espresso aspre critiche contro i gestori dell'infrastruttura inseriti in strutture integrate, perché, nei servizi di trasporto passeggeri, si sono verificati casi in cui questi hanno messo in atto discriminazioni contro i nuovi operatori che si affacciavano sul mercato, ad esempio aumentando considerevolmente i canoni per l'accesso agli impianti di servizio e alle stazioni.

I vigenti obblighi di separazione non impediscono, di fatto, i conflitti d'interesse, e le funzioni che attualmente non sono indicate come essenziali (quali pianificazione degli investimenti, finanziamento e manutenzione) possono sfociare in una discriminazione dei nuovi operatori. Inoltre, le asimmetrie nell'informazione attribuiscono vantaggi competitivi agli operatori storici, mentre permane il rischio di sussidi incrociati, ossia la possibilità che i fondi destinati allo sviluppo dell'infrastruttura siano invece sviati e usati per dare un vantaggio competitivo alle attività di trasporto dell'operatore storico.

Inefficienza di gestione dell'infrastruttura

La normativa vigente non ha eliminato la possibilità che si verifichino determinati problemi.

Esempi concreti – In Francia, il gestore dell'infrastruttura RFF versa alla SNCF un canone annuale fisso di circa 3 miliardi di EUR come corrispettivo dei compiti di gestione della rete, modalità che non permette alla RFF di controllare adeguatamente se il canone è usato in maniera ottimale.

Lungo il corridoio Rotterdam-Genova i gestori dell'infrastruttura hanno investito somme ingenti nel potenziamento della capacità e nella realizzazione dell'interoperabilità dei sistemi di controllo-comando dei treni in base all'ERTMS. Nel processo hanno confidato che gli altri gestori dell'infrastruttura si attenessero ai calendari concordati; tuttavia, poiché in Germania gli investimenti non saranno effettuati prima di vari anni, i benefici previsti potranno essere tratti soltanto molto più avanti.

In conclusione, i gestori dell'infrastruttura non hanno risposto ai bisogni del mercato dei servizi di trasporto, con conseguente inefficienza nell'uso dei fondi pubblici e nel settore nel suo complesso.

Distorsioni della concorrenza e iniquità nell'accesso al mercato

La normativa vigente non ha eliminato la possibilità che si verifichino determinati problemi.

Esempi concreti – L'autorità garante della concorrenza tedesca ha riscontrato che il sistema di tariffazione TPS 1998 permette d'imporre alla DB Regio canoni inferiori del 25%-40% a quelli applicati ai concorrenti.

L'operatore storico austriaco OBB Infrastruktur ha disposto un aumento considerevole dei canoni per i servizi di trasporto passeggeri quando il nuovo operatore WestBahn ha annunciato l'avvio di operazioni in concorrenza sulla tratta Vienna-Salisburgo.

A seguito di una denuncia, l'Autorità garante della concorrenza italiana ha inflitto alla società Ferrovie dello Stato (FS) una sanzione di 300 000 EUR dopo aver deliberato che FS, attraverso le società controllate RFI e Trenitalia, aveva messo in atto una "complessa e unitaria strategia" per precludere alla società Arenaways (concorrente di FS), ormai in stato fallimentare all'epoca della delibera, l'accesso alla redditizia tratta Milano-Torino negli anni 2008-2011.

In sintesi, agli ex monopolisti nazionali del trasporto ferroviario è ancora permesso di esercitare un notevole grado di controllo sull'accesso all'infrastruttura. Per i gestori dell'infrastruttura collegati agli operatori di trasporto è difficile garantire l'accesso non discriminatorio a tutte le imprese ferroviarie tenendo specificamente in considerazione gli interessi delle imprese ferroviarie inserite in una struttura integrata.

Le nuove proposte

Le nuove proposte sulla governance prevedono misure fondamentali tese al conseguimento degli obiettivi seguenti.

Potenziare i gestori dell'infrastruttura affinché controllino tutte le funzioni su cui ruota la rete ferroviaria, comprese la pianificazione degli investimenti nell'infrastruttura, il funzionamento quotidiano e la manutenzione, e la fissazione degli orari. In base alle nuove proposte, tutte le funzioni inerenti a sviluppo, esercizio (gestione del traffico compresa) e manutenzione dell'infrastruttura saranno accentrate in un unico soggetto, il gestore dell'infrastruttura, senza che gli sia per questo impedito di dare in appalto ad imprese ferroviarie, mantenendo il ruolo di supervisore, lavori specifici di rinnovo o manutenzione.

Sviluppare la rete a beneficio di tutti i soggetti. A tal fine la Commissione propone l'istituzione di un comitato di coordinamento, nel quale tutti gli utenti dell'infrastruttura potranno far presenti le loro esigenze sapendo che le loro difficoltà saranno esaminate in modo adeguato. L'obiettivo è stimolare nei gestori dell'infrastruttura l'orientamento al mercato e far sì che la loro politica di assegnazione dell'infrastruttura, tariffazione, manutenzione e rinnovo soddisfi la domanda di tutti gli utenti dell'infrastruttura ferroviaria.

Intensificare la cooperazione transfrontaliera tra gestori dell'infrastruttura. La Commissione propone l'istituzione di una rete dei gestori dell'infrastruttura per far sì che questi esaminino adeguatamente, coordinandosi, le problematiche di dimensione transfrontaliera e paneuropea, fra cui l'attuazione della rete transeuropea di trasporto (TEN-T), dei corridoi merci ferroviari e del piano d'implementazione dell'ERTMS.

Separare la gestione dei binari dalla circolazione dei treni. Date le numerose proteste degli utenti e le prove di comportamenti discriminatori, la Commissione è giunta alla conclusione che i gestori dell'infrastruttura debbano operare in indipendenza operativa e finanziaria da qualsiasi operatore di trasporto attivo nel settore della circolazione dei treni: è questo un elemento essenziale per eliminare potenziali conflitti d'interesse e assicurare a tutte le imprese un accesso non discriminatorio agli impianti di servizio.

A tal fine occorre: (1) estendere gli obblighi d'indipendenza a tutte le funzioni del gestore dell'infrastruttura; (2) rafforzare tali obblighi d'indipendenza.

In linea generale la proposta della Commissione conferma la separazione istituzionale come via più semplice e trasparente per assicurare la necessaria indipendenza.

In base alla proposta, la separazione istituzionale fra gestori dell'infrastruttura e imprese ferroviarie (senza nessun rapporto di proprietà tra le due tipologie di soggetti) diverrebbe la norma a partire dalla data di entrata in vigore della direttiva. Inoltre, non sarebbe più possibile creare nuove strutture di holding nel settore ferroviario.

Le imprese ferroviarie, indipendenti dai gestori dell'infrastruttura, avrebbero accesso immediato al mercato interno del trasporto passeggeri nel 2019.

La Commissione ammette tuttavia che anche una struttura a integrazione verticale, ossia una holding, è in grado di assicurare la necessaria indipendenza erigendo "muraglie cinesi" a garanzia della separazione giuridica, finanziaria e operativa, ad esempio: organi decisionali nettamente separati per impedire pratiche discriminatorie; flussi finanziari separati (con separazione contabile e garanzie per assicurare che le imprese ferroviarie non ottengano finanziamenti incrociati grazie alle entrate del gestore dell'infrastruttura); sistemi informatici separati per evitare fughe di dati commerciali riservati; periodi di decantazione tassativi in caso di trasferimento di personale, per eliminare i conflitti di lealtà.

Nella prospettiva della totale apertura del mercato del trasporto passeggeri nel 2019, l'impresa ferroviaria inserita in una struttura a integrazione verticale non potrà operare in Stati membri diversi dal proprio se la Commissione non avrà accertato che sono state predisposte tutte le misure di salvaguardia atte ad assicurare la necessaria indipendenza giuridica, finanziaria e operativa e, quindi, l'effettiva parità di condizioni e la possibilità di libera concorrenza sul mercato nazionale dell'impresa.

PARTE 3: Apertura dei mercati nazionali del trasporto passeggeri

Che cosa vuol dire aprire i mercati nazionali del trasporto passeggeri

Rientra nei servizi nazionali di trasporto passeggeri per ferrovia il 94% del mercato del trasporto passeggeri per ferrovia dell'UE.

Nell’UE le imprese potranno offrire servizi di trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia secondo uno dei modi seguenti:

1) offrendo servizi commerciali concorrenziali

ossia varando e operando servizi propri in concorrenza con altri operatori, come già avviene, ad esempio, sulle linee italiane ad alta velocità in cui l'operatore di Stato (Ferrovie dello Stato) e il nuovo operatore NTV prestano entrambi servizi sulla tratta Napoli-Roma-Milano;

2) aggiudicandosi una gara d'appalto

ossia proponendosi per contratti di servizio pubblico nel trasporto ferroviario, che coprono il 90% circa dei tragitti ferroviari nell'UE, in particolare la maggior parte dei treni regionali e per pendolari e alcuni a più lunga percorrenza, e per i quali l'aggiudicazione mediante gara sarà ora obbligatoria (come già avviene in alcuni Stati membri, ad es. coi servizi regionali nei Laender tedeschi, per i quali sono i Laender stessi ad indire le gare, oppure con il sistema di concessioni ferroviarie vigente nel Regno Unito).

La situazione attuale

I mercati dei servizi di trasporto merci per ferrovia sono completamente aperti alla concorrenza dal gennaio 20073, quelli dei servizi di trasporto internazionale di passeggeri dal 1° gennaio 20104. Nel diritto dell'UE i mercati del trasporto nazionale di passeggeri sono rimasti chiusi, anche se alcuni Stati membri hanno deciso di aprirli comunque alla concorrenza5.

L'impatto dell'apertura dei servizi di trasporto merci per ferrovia è stato positivo e ha determinato un considerevole aumento del trasporto ferroviario di merci negli Stati membri che hanno rispettato pienamente gli obblighi giuridici nella lettera e nello spirito. Più problematica è stata l'apertura del mercato del trasporto internazionale di passeggeri, almeno in parte a causa dell'attuale crisi economica che scoraggia le iniziative imprenditoriali nel settore.

Il problema

I mercati di trasporto nazionale di passeggeri restano in gran parte chiusi6.

Soltanto la Germania, la Svezia, l'Italia, il Regno Unito, l'Austria e la Repubblica ceca hanno aperto alla concorrenza il mercato del trasporto nazionale di passeggeri.

L'esperienza maturata in tali mercati aperti indica miglioramenti della qualità e della disponibilità dei servizi, una soddisfazione dei passeggeri in aumento di anno in anno e una crescita del numero di passeggeri trasportati che, in alcuni casi, supera il 50% nell'arco di 10 anni. Altrove l'aggiudicazione dei contratti di servizio pubblico mediante gara ha permesso un risparmio del 20-30%, che potrà essere reinvestito nel miglioramento dei servizi.

Attualmente, tuttavia, le disposizioni del regolamento n. 1370/2007 escludono il settore ferroviario dall'obbligo di aggiudicare i servizi di contratto pubblico mediante gara, mentre la direttiva 91/440 non prevede il diritto generale di accesso alla rotaia per la prestazione di servizi di trasporto nazionale di passeggeri: le ferrovie possono quindi rimanere monopoli nazionali. A norma del regolamento n. 1370/2007, per i contratti di servizio pubblico nel settore ferroviario le autorità degli Stati membri possono scegliere tra l'aggiudicazione diretta e l'indizione di una procedura di gara.

In pratica, in 16 dei 25 Stati membri che dispongono di un sistema ferroviario, l'operatore storico detiene una quota di mercato superiore al 90%. Il 47% di tutti i passeggeri-km nell'UE, che coprono la maggior parte dei servizi locali e regionali e vari servizi a lunga percorrenza, rientrano negli obblighi di servizio pubblico, ma sono attribuiti agli operatori storici mediante aggiudicazione diretta con diritti di esclusiva. Se la situazione rimane invariata, vari operatori storici nazionali continueranno a beneficiare delle aggiudicazioni dirette, escludendo di fatto i nuovi operatori e mantenendo basso il livello di concorrenza. Con ogni probabilità sarebbe quindi escluso qualsiasi miglioramento dell'efficienza delle ferrovie e del livello di servizio.

In Austria, ad esempio, il nuovo operatore Westbahn ha segnalato che, se gli fossero concesse le stesse sovvenzioni che l'operatore storico ÖBB riceve dal governo austriaco per la tratta Salisburgo-Graz, sarebbe in grado di assicurare 7 corse giornaliere anziché le 3 prestate da ÖBB, i cui costi di personale sono superiori del 20% a quelli dei concorrenti.

Se la situazione rimane invariata, in molti mercati nazionali permarranno situazioni di monopolio che precluderanno la possibilità di realizzare i miglioramenti del servizio indotti dalla pressione concorrenziale.

Le nuove proposte

Qualità migliore e scelta maggiore grazie all’apertura dei mercati

La Commissione propone di modificare sia il regolamento (CE) n. 1370/2007 sul servizio pubblico, per sancire l'obbligatorietà dell'aggiudicazione mediante gara dei contratti di servizio pubblico nel trasporto ferroviario, sia la direttiva 2012/34/UE, per dare accesso generale alla prestazione di servizi di trasporto nazionale di passeggeri, seppur con la possibilità di limitarlo qualora sia compromesso l'equilibrio economico (sostenibilità economica) del contratto di servizio pubblico.

Le imprese potranno offrire nell'UE servizi di trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia secondo una delle modalità seguenti: offrendo servizi commerciali concorrenziali (libero accesso) oppure proponendosi per contratti di servizio pubblico nel trasporto ferroviario, che coprono il 90% circa dei tragitti ferroviari nell'UE e per i quali l'aggiudicazione mediante gara sarà obbligatoria.

Nelle disposizioni proposte dalla Commissione, l'aggiudicazione mediante gara si applicherà soltanto ai contratti superiori a determinate soglie, perché non avrebbe senso organizzare una procedura di gara per un piccolo contratto con previsioni di risparmio esiguo sui costi per le autorità pubbliche. Per assicurare che operi sul mercato un numero sufficiente di offerenti in grado di assicurare la prestazione richiesta, sarà fissato per i contratti di servizio pubblico un massimale stabilito in funzione dei treno-km o in percentuale del volume complessivo dei servizi di trasporto passeggeri per ferrovia prestati nel quadro dei contratti di servizio pubblico in ciascuno Stato membro. Per non penalizzare eccessivamente gli attuali contratti aggiudicati direttamente, saranno previste misure transitorie per l'introduzione dell'aggiudicazione mediante gara.

In considerazione delle proteste delle imprese, la Commissione propone anche misure atte a superare gli altri due ostacoli all'ingresso di nuove imprese sul mercato illustrati qui di seguito.

Accesso ai treni – al materiale rotabile

I costi del materiale rotabile ferroviario (locomotive, carrozze e complessi) sono molto elevati e possono essere ammortati in un ciclo di vita operativa di 30-40 anni o più. In base alla modifica proposta (dell'art.) della direttiva 91/440, i contratti di servizio pubblico sono però limitati a 15 anni e, di fatto, hanno spesso durata più breve. In mancanza di un meccanismo per gestire il rischio del valore residuo del materiale rotabile al termine del contratto di servizio pubblico, gli offerenti dovrebbero maggiorare il prezzo in considerazione del rischio (con conseguente costo proibitivo dei contratti di servizio pubblico). In alternativa, la soluzione più probabile è che le offerte sarebbero presentate soltanto dalle imprese ferroviarie nazionali esistenti che hanno accesso al materiale rotabile, svuotando così di gran parte del senso la finalità di apertura alla concorrenza.

Per ovviare al problema e agevolare l'accesso al materiale rotabile, la Commissione propone d'imporre alle autorità competenti di assumersi il rischio finanziario del valore residuo del materiale rotabile scegliendo opportunamente il mezzo, ad es. assumendo la proprietà del materiale rotabile, fornendo una garanzia bancaria per l'acquisto di materiale nuovo o istituendo una società di noleggio di materiale rotabile (ROSCO).

I nuovi operatori incontrano difficoltà nell’accedere ai servizi essenziali. L'accesso al materiale rotabile costituisce per i nuovi operatori una discriminante importante ai fini sia delle operazioni in libero accesso sia delle procedure di gara per i contratti di servizio pubblico. In almeno 8 Stati membri l'impresa ferroviaria storica è ancora egemone nella proprietà del materiale rotabile e non è in grado, o non vuole, metterlo a disposizione dei nuovi operatori a condizioni commerciali interessanti. Risulta che, in Germania e in Austria, l'operatore storico preferisca demolire il materiale rotabile piuttosto che metterlo in vendita. In Italia, per altri versi, le gare per l'aggiudicazione dei contratti di servizio pubblico hanno incontrato ostacoli perché il finanziamento pubblico per l'acquisto di materiale rotabile è riservato all'operatore storico. I nuovi operatori devono quindi affrontare grandi rischi finanziari inerenti ai tempi di acquisto e omologazione del materiale rotabile.

Accesso non discriminatorio a sistemi integrati di emissione di biglietti

La Commissione propone l'instaurazione di sistemi nazionali facoltativi di emissione biglietti a condizioni non discriminatorie, che consentirà agli Stati membri e agli operatori di offrire sistemi di emissione biglietti su scala nazionale e permetterà di chiarire le disposizioni vigenti ed eliminare incertezze giuridiche dalla normativa.

I sistemi obbligatori di emissione biglietti su scala nazionale gestiti dagli operatori storici, ad esempio in Germania e nella Repubblica ceca, si traducono in discriminazione quando permettono di caricare commissioni fino al 25% su ciascuna emissione. Viene così scoraggiato l'ingresso in nuovi mercati, con conseguente calo della pressione concorrenziale e, quindi, degli incentivi a migliorare l'efficienza e la qualità. In alcuni Stati membri il rimborso ai nuovi operatori richiede tempi fino a 2 anni, mentre in altri è effettuato entro 8 giorni dietro una commissione dell'1,5%. Se ogni operatore gestisse un sistema di biglietteria diverso, ne risulterebbe penalizzata l'offerta di servizi al passeggero, perché la necessità di pagare commissioni sull'emissione di biglietti sottrarrebbe risorse finanziarie al miglioramento del servizio, riducendo l'interesse complessivo della rotaia rispetto ad altri modi di trasporto.

La proposta della Commissione al riguardo prevede modifiche dei seguenti atti legislativi:

  1. direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico;

  2. regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia (obblighi di trasporto pubblico).

PARTE 4: Mantenere nelle ferrovie una forza lavoro competente

Le regole attuali

Per offrire ai lavoratori le garanzie necessarie per il periodo successivo all'apertura dei mercati, la normativa vigente, come la direttiva sui trasferimenti di imprese7, fissa le condizioni per il trasferimento del personale al momento dell'aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico e del trasferimento ad altra impresa ferroviaria di attivi quali il materiale rotabile. A norma del regolamento sugli obblighi di servizio pubblico, le autorità competenti possono prevedere il trasferimento del personale e/o la fissazione di standard nei casi in cui il contratto di servizio pubblico sia aggiudicato ad altra impresa ferroviaria.

Il problema

Nel prossimo decennio si profilano per il settore ferroviario le sfide simultanee dell'invecchiamento della forza lavoro e degli effetti dell'apertura del mercato sull'efficienza: nell'arco del periodo andrà in pensione il 30% circa dell'intera forza lavoro delle ferrovie, con la probabile conseguenza di carenza di personale, e nel contempo varie imprese ferroviarie dovranno probabilmente procedere ad una ristrutturazione per migliorare produttività ed efficienza.

Come dimostra l'esperienza degli Stati membri che hanno già liberalizzato il mercato del trasporto nazionale per ferrovia, l'apertura del mercato non dovrebbe determinare una diminuzione dei livelli occupazionali: che, in passato, sono anzi scesi nei paesi in cui il mercato era chiuso. La produttività e l'interesse maggiori del trasporto su rotaia determineranno un aumento della domanda e nuovi investimenti, ad esempio nel materiale rotabile, che andranno verosimilmente a vantaggio delle condizioni di lavoro.

La disponibilità di personale competente e molto motivato nel settore dei trasporti è comunque essenziale ai fini dell'offerta di servizi di trasporto efficienti e competitivi.

Le proposte

La Commissione propone pertanto quanto segue:

  1. alle imprese ferroviarie paneuropee sarà imposto di istituire comitati aziendali europei, in linea con la direttiva del Consiglio in materia8, e di partecipare al comitato di dialogo sociale settoriale sulle ferrovie;

  2. nella tutela dei lavoratori gli Stati membri possono andare oltre gli obblighi generali sul trasferimento di imprese sanciti dall'UE imponendo alla nuova impresa che si è aggiudicata il contratto di servizio pubblico di assorbire il personale della vecchia al momento del passaggio di consegne.

1 :

Valutazione d'impatto su interoperabilità e sicurezza.

2 :

Valutazione d'impatto su interoperabilità e sicurezza.

3 :

Direttiva 2004/51/CE che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio.

4 :

Direttiva 2007/58/CE che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio.

5 :

Stati membri quali Regno Unito, Germania, Svezia e Italia hanno unilateralmente aperto alla concorrenza il mercato nazionale.

6 :

Stati membri quali Regno Unito, Germania, Svezia e Italia hanno unilateralmente aperto alla concorrenza il mercato nazionale.

7 :

Direttiva 2001/23/CE del Consiglio.

8 :

Direttiva 2009/38/CE


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