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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, 30. Januar 2013

Anstehende Herausforderungen im europäischen Bahnverkehr

Viertes Eisenbahnpaket

Die Europäische Kommission hat heute das vierte Eisenbahnpaket angenommen, das sechs Legislativvorschläge umfasst und auf vier Schlüsselbereiche ausgerichtet ist (siehe IP/13/65).

  • EU-weit geltende Genehmigungen: Um den Unternehmen Zeit und Geld zu ersparen, sollen Züge und anderes Rollmaterial nur eine einzige Zulassung benötigen, mit der sie in ganz Europa betrieben werden können. Auch die Unternehmen sollen nur noch eine Sicherheitsbescheinigung benötigen, mit der sie EU-weit operieren können.

  • Funktionierende Strukturen: Um einen effizienten und diskriminierungsfreien Betrieb der Bahninfrastruktur zu gewährleisten, schlägt die Kommission vor, dass die Infrastrukturbetreiber gestärkt und die beiden Funktionen Fahrwegbetrieb und Erbringung von Verkehrsleistungen voneinander getrennt werden.

  • Besserer Marktzugang: Zur Förderung von Innovation und Effizienz schlägt die Kommission vor, den inländischen Schienenpersonenverkehr für neue Marktteilnehmer und Dienste zu öffnen.

  • Gut ausgebildete Arbeitskräfte: Voraussetzung für einen dynamischen Eisenbahnsektor sind gut ausgebildete und motivierte Arbeitskräfte. Das Eisenbahnpaket gewährleistet, dass die Mitgliedstaaten bei der Übertragung öffentlicher Dienstleistungsaufträge auf andere Unternehmen zusätzliche Maßnahmen zum Schutz der Beschäftigten ergreifen können.

ABSCHNITT 1: Funktionierende Normen und Genehmigungen

Derzeit geltende Vorschriften

Die 2004 im Rahmen des zweiten Eisenbahnpakets eingerichtete Europäische Eisenbahnagentur (ERA) spielt bei der Verwirklichung der Interoperabilität und der Harmonisierung technischer Normen durch die Ausarbeitung technischer Spezifikationen für die Interoperabilität (TSI), die für den gesamten EU-Markt gültig sind, eine zentrale Rolle.

Neben den TSI bestehen auf nationaler Ebene aber auch noch technische und Sicherheitsvorschriften (insbesondere für den Bahnbetrieb), was die Situation für die Eisenbahnunternehmen unnötig kompliziert macht. Die ERA geht davon aus, dass es derzeit über 11000 solcher nationalen Vorschriften in der EU gibt1. Auch bei der Erteilung von Fahrzeuggenehmigungen und der Ausstellung von Sicherheitsbescheinigungen gehen die nationalen Sicherheitsbehörden sehr unterschiedlich vor.

Worin besteht das Problem?

Es bestehen weiterhin technische und administrative Hindernisse, die übermäßige Verwaltungskosten verursachen und den Marktzugang erschweren, insbesondere für neue Marktteilnehmer und die Hersteller von Schienenfahrzeugen. Die Verfahren für die Genehmigung neuer Schienenfahrzeuge können bis zu zwei Jahre dauern und bis zu 6 Mio. EUR kosten.

Trotz harmonisierter EU-Normen werden die Genehmigungen und Sicherheitsbescheinigungen noch immer von den einzelnen Mitgliedstaaten ausgestellt.

Zudem müssen die Eisenbahnunternehmen für die Zulassungsverfahren Zahlungen an die nationalen Sicherheitsbehörden leisten. Für einige Unternehmen belief sich der Aufwand auf zwei Personenjahre und bis zu 70 000 EUR für Verwaltungs- und Beratungskosten2, was den Markteintritt erheblich erschwert. Im Güterverkehr ist dies besonders kritisch, da neue Marktteilnehmer, deren personelle und finanzielle Mittel begrenzt sind, stärker unter den komplizierten Verfahren und Verzögerungen zu leiden haben.

Aus den Zahlen der Unternehmen geht hervor, dass die Kosten der Genehmigungsverfahren bis zu 10 % der Ausgaben für Lokomotiven je Land ausmachen können. Werden diese Lokomotiven etwa in drei Mitgliedstaaten eingesetzt, könnten die Gesamtkosten einen Anteil von 30 % erreichen.

In einigen Mitgliedstaaten wurde der Verwaltungsaufwand als das Haupthindernis für den Markteintritt neuer Eisenbahnunternehmen erkannt.

Die neuen Vorschläge

Die Kommission möchte die Verwaltungskosten für die Eisenbahnunternehmen verringern und neuen Betreibern den Marktzugang erleichtern.

Die Europäische Eisenbahnagentur soll zur „einzigen Anlaufstelle“ werden, die EU-weit gültige Fahrzeuggenehmigungen, so genannte Fahrzeugausweise, und Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen ausstellt.

Dazu ist Folgendes erforderlich:

  1. Die Kommission schlägt eine Änderung der Agenturverordnung vor, um der Agentur Befugnisse für die Genehmigung von Fahrzeugen und die Ausstellung von Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen zu übertragen. Außerdem soll die ERA eine wichtigere Rolle bei der Überwachung der nationalen Vorschriften und der Beaufsichtigung der nationalen Sicherheitsbehörden spielen.

  2. Die in dem Paket enthaltenen Änderungsvorschläge werden sich auch in den Richtlinien über die Eisenbahnsicherheit und über die Interoperabilität im Eisenbahnverkehr niederschlagen, womit sich Gelegenheit zur Klärung und Vereinfachung der geltenden Bestimmungen, zur Konsolidierung der bisherigen Änderungen und zur Aktualisierung der Vorschriften im Einklang mit dem Vertrag von Lissabon und dem neuen Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten ergibt.

Nach der neuen Regelung wird die ERA Fahrzeuggenehmigungen erteilen und in Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Sicherheitsbehörden – aufgrund entsprechender an die ERA gerichteter Anträge – Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen ausstellen. Sie wird ferner eine wichtigere Rolle bei der Förderung und Einführung des ERTMS übernehmen. Neben diesen Veränderungen werden auch die Leitungsstruktur und die interne Arbeitsweise der Agentur verbessert.

Ziel dieser Maßnahmen ist es, sowohl die Zeit bis zum Markteintritt neuer Eisenbahnunternehmen als auch Kosten und Dauer des Genehmigungsverfahrens für Fahrzeuge um jeweils 20 % zu verringern. Hierdurch dürften sich für die Unternehmen über einen Zeitraum von fünf Jahren Einsparungen von 500 Mio. EUR ergeben.

Der Vorschlag der Kommission sieht diesbezüglich Änderungen für folgende Rechtsakte vor:

  1. Richtlinie 2004/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Eisenbahnsicherheit in der Gemeinschaft

  2. Richtlinie 2008/57/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2008 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft

  3. Verordnung (EG) Nr. 881/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Errichtung einer Europäischen Eisenbahnagentur.

ABSCHNITT 2: Leistungsfähige Strukturen

Derzeit geltende Vorschriften

Seit 1991 gilt die getrennte Rechnungsführung, und seit 2001 müssen die so genannten „wesentlichen Funktionen“ von Infrastrukturbetreibern, insbesondere die Zuweisung von Zugtrassen und die Erhebung von Wegeentgelten, vom Verkehrsbetrieb getrennt sein.

Einige Mitgliedstaaten haben jedoch die genaue Bedeutung der EU-Vorschriften in Frage gestellt und sie bisher nur zum Teil umgesetzt. Darüber hinaus müssen die etablierten nationalen Holdinggesellschaften nur bei der Trassenzuweisung und der Entgelterhebung eine Trennung vornehmen. Andere Funktionen wie Instandhaltungsentscheidungen, Steuerung des laufenden Zugbetriebs und Entscheidungen über den Infrastrukturausbau können von einem mit einem Eisenbahnunternehmen in Verbindung stehenden Akteur (Zugbetreiber) ausgeübt werden, wobei es sich in der Praxis um das etablierte Unternehmen handelt. Hier besteht zumindest die starke Vermutung, dass die etablierten Unternehmen bisher von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und neue Betreiber heimlich diskriminiert haben.

Auf der anderen Seite haben aber auch annähernd die Hälfte der 25 Mitgliedstaaten, die über ein Eisenbahnsystem verfügen, die EU-Anforderungen übertroffen und eine institutionelle Trennung (ohne Eigentum und Kontrolle) zwischen dem regulären Infrastrukturbetreiber und den Verkehrsunternehmen vorgenommen. Andere Mitgliedstaaten haben aufwändigere Strukturen gewählt, beispielsweise eine vollständig integrierte Struktur (Übertragung der beiden wesentlichen Funktionen an externe Stellen) oder eine Holding, in der eine der rechtlichen Einheiten für den Infrastrukturbetrieb zuständig ist.

Worin besteht das Problem?

Als natürliche Monopole reagieren Infrastrukturbetreiber nicht immer auf die Erfordernisse des Marktes, und Hinweise von Nutzerseite lassen den Schluss zu, dass die gegenwärtigen Leitungsstrukturen nicht genügend Anreize bieten, um den Nutzerbedürfnissen gerecht zu werden.

Darüber hinaus sind auch die Anreize für eine europaweite und intermodale Zusammenarbeit unzureichend. Zur Maximierung positiver Netzeffekte benötigt die EU ein Kernnetz, das alle Mitgliedstaaten miteinander verbindet. Dies kann nur verwirklicht werden, wenn die Infrastrukturbetreiber miteinander kooperieren, die grenzübergreifende Zusammenarbeit gefördert und die Effizienz durch den Austausch bewährter Praktiken gesteigert wird.

Mit Blick auf die in Holdingstrukturen integrierten Infrastrukturbetreiber äußern neue Marktteilnehmer deutliche Kritik dahingehend, dass sie Diskriminierungen ausgesetzt sind, etwa indem beim Eintritt neuer Marktakteure im Personenverkehr die Zugangsentgelte für Strecken und Bahnhöfe deutlich erhöht werden.

Interessenkonflikte lassen sich durch die bestehenden Trennungsvorgaben nicht wirksam vermeiden, und Funktionen, die derzeit nicht als wesentlich eingestuft sind (u. a. Investitionsplanung, Finanzierung und Instandhaltung), können zur Diskriminierung neuer Marktteilnehmer führen. Außerdem verschaffen Informationsasymmetrien den etablierten Unternehmen Wettbewerbsvorteile und es besteht fortlaufend die Gefahr der Quersubventionierung, indem für den Infrastrukturausbau bestimmte Mittel zweckentfremdet und dazu verwendet werden, dem etablierten Unternehmen Wettbewerbsvorteile bei seinen Verkehrsleistungen zu verschaffen.

Ineffizienter Infrastrukturbetrieb

Nach heutiger Rechtslage können sich noch immer folgende Probleme ergeben:

Konkrete Beispiele: Der französische Infrastrukturbetreiber RFF zahlt der SNCF einen jährliche feste Vergütung von rund 3 Mrd. EUR für die Durchführung von Aufgaben des Netzmanagements. Eine solche Organisation macht es RFF unmöglich, die optimale Verwendung dieser Vergütung ordnungsgemäß zu kontrollieren.

Die Infrastrukturbetreiber auf dem Bahnkorridor Rotterdam–Genua haben erhebliche Summen investiert, um höhere Kapazitäten zu schaffen und mit Hilfe des ERTMS für interoperable Zugsteuerungs- und -sicherungssysteme zu sorgen. Dabei vertrauten sie darauf, dass sich auch die anderen Infrastrukturbetreiber an die vereinbarten Zeitpläne hielten. Da aber auf deutscher Seite die Investitionen noch einige Jahre auf sich warten lassen werden, wird auch der erwartete Nutzen erst viel später eintreten.

Kurzum, die Infrastrukturbetreiber haben es versäumt, den Erfordernissen des Verkehrsmarkts zu entsprechen, was zu einem ineffizienten Einsatz öffentlicher Gelder und einer ineffizienten Branche insgesamt geführt hat.

Wettbewerbsverzerrungen und unfairer Marktzugang

Nach heutiger Rechtslage können sich noch immer folgende Probleme ergeben:

Konkrete Beispiele: Die deutsche Wettbewerbsbehörde hat festgestellt, dass nach der Entgeltregelung TPS 1998 die DB Regio zwischen 25 % und 40 % niedrigere Entgelte zu entrichten hat als ihre Wettbewerber.

Die etablierte „ÖBB Infrastruktur“ in Österreich hat die Zugangsentgelte für Personenverkehrsdienste deutlich heraufgesetzt, nachdem der neue Anbieter „Westbahn“ die Einrichtung eines konkurrierenden Dienstes auf der Strecke Wien-Salzburg angekündigt hatte.

Aufgrund einer Beschwerde verhängte die italienische Wettbewerbsbehörde (ICA) gegen Ferrovie dello Stato (FS) eine Geldbuße von 300 000 EUR, nachdem festgestellt wurde, dass FS über seine Tochtergesellschaften RFI und Trenitalia eine ,komplexe und abgestimmte Strategie‛ umgesetzt hatte, um Arenaways (einen Wettbewerber von FS), der zum Zeitpunkt des Beschlusses in Konkurs ging, zwischen 2008 und 2011 von der profitablen Strecke zwischen Mailand und Turin fernzuhalten.

Kurzum, den nationalen Eisenbahnmonopolen ist es nach wie vor möglich, den Zugang zur Infrastruktur wesentlich zu kontrollieren. Für Infrastrukturbetreiber mit Verbindungen zu Verkehrsunternehmen ist es problematisch, einerseits allen Eisenbahnunternehmen diskriminierungsfreien Zugang zur Infrastruktur zu gewähren, andererseits aber auch den besonderen Interessen derjenigen Unternehmen, die derselben integrierten Struktur angehören, Rechnung zu tragen.

Die neuen Vorschläge

Die neuen Vorschläge zur Leitungsstruktur richten sich auf folgende Schwerpunkte:

Stärkung der Infrastrukturbetreiber im Hinblick auf die Kontrolle aller Kernfunktionen des Schienennetzes, darunter Planung von Infrastrukturinvestitionen, laufender Betrieb, Instandhaltung und Fahrplanerstellung. Die neuen Vorschläge stellen sicher, dass in Zukunft nur eine Stelle, der Infrastrukturbetreiber, die Funktionen im Zusammenhang mit der Entwicklung, dem Betrieb, einschließlich Verkehrsmanagement, und der Instandhaltung der Infrastruktur wahrnimmt. Bestimmte Erneuerungs- und Instandhaltungsarbeiten können allerdings unter der Aufsicht des Infrastrukturbetreibers als Unteraufträge an Eisenbahnunternehmen vergeben werden.

Damit das Schienennetz im Interesse aller Akteure ausgebaut wird, schlägt die Kommission die Einrichtung eines Koordinierungsausschusses vor, in dem alle Nutzer ihren Bedarf zum Ausdruck bringen können und ihren Problemen angemessen Rechnung getragen wird. Ziel ist es, dass sich die Infrastrukturbetreiber stärker am Markt orientieren und ihre Politik in Sachen Trassenzuweisung, Entgelterhebung, Instandhaltung und Erneuerung dem Bedarf aller Nutzer der Eisenbahninfrastruktur gerecht wird.

Verbesserung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit zwischen den Infrastrukturbetreibern. Die Kommission schlägt die Einrichtung eines Netzwerks von Infrastrukturbetreibern vor, damit grenzübergreifende und gesamteuropäische Fragen von den Infrastrukturbetreibern angemessen und in koordinierter Weise behandelt werden. Dies beinhaltet auch die Verwirklichung des transeuropäischen Verkehrsnetzes, die Güterverkehrskorridore und die Umsetzung des ERTMS-Bereitstellungsplans.

Trennung zwischen Fahrwegbetrieb und Verkehrsleistungen. Angesichts zahlreicher Nutzerbeschwerden und Belegen für Diskriminierung ist die Kommission der Auffassung, dass Infrastrukturbetreiber von den Verkehrsbetreibern, die für die Züge verantwortlich sind, sowohl was den Betrieb angeht als auch in finanzieller Hinsicht unabhängig sein müssen. Dies ist wichtig, um potenzielle Interessenkonflikte aus dem Weg zu räumen und allen Unternehmen diskriminierungsfrei Zugang zu den Gleisen zu gewähren.

Dies erfordert erstens eine Ausweitung der Unabhängigkeitsanforderungen auf alle Funktionen der Infrastrukturbetreiber und zweitens eine Verschärfung dieser Anforderungen.

Grundsätzlich wird in dem Kommissionsvorschlag bestätigt, dass die institutionelle Trennung die einfachste und transparenteste Art ist, die notwendige Unabhängigkeit zu erreichen.

Der Vorschlag sieht vor, dass die institutionelle Trennung zwischen Infrastrukturbetreibern und Eisenbahnunternehmen (ohne jegliches Eigentumsverhältnis) ab Inkrafttreten der Richtlinie zur generellen Regel wird. Die Schaffung neuer Holdingstrukturen im Eisenbahnsektor wäre demnach nicht mehr länger möglich.

Von Infrastrukturbetreibern unabhängige Eisenbahnunternehmen werden ab 2019 unmittelbaren Zugang zum inländischen Personenverkehrsmarkt haben.

Dennoch räumt die Kommission ein, dass ein vertikal integriertes Unternehmen oder eine Holdingstruktur ebenfalls die erforderliche Unabhängigkeit bieten kann, wenn strenge „chinesische Mauern“ für die notwendige rechtliche, finanzielle und operationelle Unabhängigkeit errichtet werden. Dazu zählen beispielsweise vollständig unabhängige Entscheidungsorgane zur Vermeidung von Diskriminierungen, Trennung der Finanzströme (mit getrennter Rechnungsführung und Sicherheiten, dass die Eisenbahnunternehmen nicht aus den Einnahmen der Infrastrukturbetreiber querfinanziert werden), getrennte IT-Systeme, um die Weitergabe vertraulicher Geschäftsdaten zu vermeiden sowie strenge Karenzzeiten bei der Übernahme von Personal, um Loyalitätskonflikte auszuschließen.

Im Hinblick auf die vollständige Öffnung des Personenverkehrsmarkts 2019 könnte Eisenbahnunternehmen, die Teil eines vertikal integrierten Unternehmens sind, der Betrieb in anderen Mitgliedstaaten verwehrt werden, solange sie der Kommission nicht stichhaltig nachweisen können, dass sämtliche Schutzvorkehrungen getroffen wurden, um die für die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen notwendige rechtliche, finanzielle und operationelle Unabhängigkeit zu garantieren, so dass ein fairer Wettbewerb in ihrem inländischen Markt möglich ist.

ABSCHNITT 3: Öffnung des inländischen Schienenpersonen­verkehrs

Was ist darunter zu verstehen?

94 % des Schienenpersonenverkehrs in der EU entfallen auf den Inlandsverkehr.

Eisenbahnunternehmen werden auf zweierlei Art inländische Personenverkehrsdienste in der EU anbieten können:

1) Angebot von Konkurrenzdiensten

In der Praxis heißt das, dass die Unternehmen eigene Verkehrsdienste im Wettbewerb mit anderen Betreibern einrichten und durchführen können, wie dies beispielsweise in Italien der Fall ist, wo das Staatsunternehmen Ferrovie dello Stato und der neue Anbieter NTV Hochgeschwindigkeitsverbindungen zwischen Neapel, Rom und Mailand betreiben.

2) Bewerbung um öffentliche Dienstleistungsaufträge

Etwa 90 % aller Bahnfahrten in der EU unterliegen öffentlichen Dienstleistungsaufträgen, hauptsächlich mit S-Bahnen und Regionalzügen, aber auch auf einigen Fernstrecken. Diese Verkehrsdienste müssen in Zukunft öffentlich ausgeschrieben werden. (In einigen Mitgliedstaaten ist dies bereits heute der Fall, z. B. Nahverkehrsdienste in den deutschen Bundesländern, die von den Ländern selbständig ausgeschrieben werden, oder das Konzessionssystem im britischen Bahnverkehr.)

Wie ist die derzeitige Lage?

Die Märkte für den Schienengüter- und den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr sind bereits seit Januar 20073 bzw. 1. Januar 20104 vollständig für den Wettbewerb geöffnet. Die Märkte für den inländischen Schienenpersonenverkehr sind aber weiter geschlossen, auch wenn einige Mitgliedstaaten bereits von sich aus eine Wettbewerbsöffnung vorgenommen haben5.

Die Liberalisierung des Schienengüterverkehrs hat sich positiv ausgewirkt und zu einem deutlichen Anstieg des Frachtaufkommens in denjenigen Mitgliedstaaten geführt, die Geist und Buchstaben der Rechtsvorschriften in vollem Umfang gefolgt sind. Die Öffnung des grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehrs gestaltet sich zumindest zum Teil schwieriger, da die unternehmerische Tätigkeit in der Branche durch die anhaltende Wirtschaftskrise gebremst wird.

Worin besteht das Problem?

Die Märkte für inländische Schienenpersonenverkehrsdienste sind nach wie vor weitgehend geschlossen6.

Nur Deutschland, Schweden, Italien, das Vereinigte Königreich, Österreich und die Tschechische Republik haben ihre Inlandsmärkte dem Wettbewerb geöffnet.

In diesen liberalisierten Märkten sind Verbesserungen bei der Qualität und der Verfügbarkeit der Dienste zu verzeichnen und die Kundenzufriedenheit nimmt jedes Jahr zu. Innerhalb von zehn Jahren ist die Anzahl der Fahrgäste um mehr als 50 % gestiegen. Anderswo hat die Ausschreibung öffentlicher Verkehrsdienste zu Einsparungen von 20-30 % geführt, die zur Verbesserung der Dienstleistungsqualität reinvestiert werden können.

Laut Verordnung 1370/2007 ist der Eisenbahnsektor allerdings von der Ausschreibungspflicht für öffentliche Verkehrsdienste ausgenommen, und auch die Richtlinie 91/440 sieht kein generelles Zugangsrecht für die Erbringung inländischer Schienenpersonenverkehrdienste vor, so dass die Eisenbahnen als nationale Monopole bestehen bleiben können. Die Verordnung 1370/2007 gibt den Behörden in den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, öffentliche Dienstleistungsaufträge im Eisenbahnsektor entweder direkt oder über Ausschreibungen zu vergeben.

In der Praxis verfügt in 16 der 25 Mitgliedstaaten, die über ein Eisenbahnsystem verfügen, der jeweilige etablierte Betreiber über mehr als 90 % der Marktanteile. Für 47 % der Personenkilometer in der EU, hauptsächlich im Nah- und Regionalverkehr, sowie für einige Fernverbindungen gelten gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die allerdings in Verbindung mit Exklusivrechten direkt den etablierten Betreibern übertragen werden. Ohne entsprechende Veränderungen werden mehrere dieser nationalen Betreiber auch in Zukunft Direktaufträge erhalten, wodurch der Eintritt neuer Anbieter verhindert und das niedrige Wettbewerbsniveau aufrechterhalten wird. Die Effizienz der Eisenbahn und das Dienstleistungsniveau dürften sich hierdurch kaum verbessern.

In Österreich beispielsweise wies der neue Betreiber Westbahn darauf hin, dass es für denselben Betrag, den die etablierten ÖBB an Subventionen für die Strecke Salzburg-Graz vom Staat erhielten, sieben anstatt der von ÖBB angebotenen drei täglichen Verbindungen anbieten könne, und dass die Personalkosten der ÖBB um 20 % höher seien als bei den Konkurrenten.

Ohne entsprechende Veränderungen würden die nationalen Monopole in vielen Inlandsmärkten fortbestehen und wettbewerbsbedingte Verbesserungen der Dienstleistungsqualität verhindert.

Die neuen Vorschläge

Offene Märkte mit mehr Qualität und Auswahlmöglichkeiten

Die Kommission schlägt eine Änderung der Verordnung 1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste vor, um die Ausschreibung solcher Dienste verbindlich vorzuschreiben, sowie eine Änderung der Richtlinie 2012/34/EU, um die Märkte für inländische Schienenpersonenverkehrsdienste zu öffnen, wobei es die Möglichkeit geben soll, den Zugang zu beschränken, wenn das wirtschaftliche Gleichgewicht (d. h. die Wirtschaftlichkeit) eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags gefährdet ist.

Die Unternehmen werden demnächst auf zweierlei Art inländische Personenverkehrsdienste in der EU anbieten können: entweder durch das Angebot konkurrierender Dienste (offener Zugang), oder durch Bewerbung um öffentliche Dienstleistungsaufträge, die sich auf etwa 90 % aller Bahnfahrten in der EU erstrecken, für die in Zukunft eine Ausschreibungspflicht besteht.

Nach den Vorschlägen der Kommission soll diese Ausschreibungspflicht allerdings erst ab einem bestimmten Vertragswert gelten. Ausschreibungsverfahren für kleine Verträge, bei denen nur geringe Einsparungen für die öffentliche Hand zu erwarten wären, hätten zweifellos keinen Sinn. Für öffentliche Dienstleistungsaufträge wird eine Obergrenze festgelegt, und zwar anhand der Zugkilometer oder des gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unterliegenden Anteils am gesamten Schienenpersonenverkehr der einzelnen Mitgliedstaaten, um sicherzustellen, dass der Markt über hinreichend leistungsfähige Bewerber verfügt. Bei der Einführung von Ausschreibungsverfahren sind Übergangsmaßnahmen vorgesehen, damit unverhältnismäßige Beeinträchtigungen von bestehenden, direkt vergebenen Verträgen vermieden werden.

Aufgrund der Beschwerden einiger Unternehmen unterbreitet die Kommission Vorschläge zur Beseitigung zweier weiterer Markteintrittshindernisse:

Zugang zu Zügen und Fahrzeugen

Schienenfahrzeuge wie Lokomotiven, Reisezugwagen und Triebzüge sind ausgesprochen teuer, können allerdings über eine Lebensdauer von 30 bis 40 Jahren oder noch länger abgeschrieben werden. Nach den Änderungsvorschlägen für die Richtlinie 91/440/EWG ist die Laufzeit öffentlicher Dienstleistungsaufträge jedoch auf 15 Jahre begrenzt und liegt häufig sogar noch darunter. Ohne eine Regelung für den Fahrzeugrestwert bei Beendigung eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags wären die Bewerber entweder gezwungen, das Restwertrisiko in ihre Gebote einzuberechnen, was zu einer unverhältnismäßigen Verteuerung führen würde, oder – viel wahrscheinlicher – es blieben nur noch die bestehenden und über Fahrzeuge verfügenden nationalen Eisenbahngesellschaften als Kandidaten übrig, wodurch das Ziel der Ausschreibung, nämlich für mehr Wettbewerb zu sorgen, verfehlt würde.

Um dies zu vermeiden und den Zugang zum Rollmaterial zu erleichtern, schlägt die Kommission vor, die zuständigen Behörden durch geeignete Mittel zur Übernahme des Restwertrisikos zu verpflichten, beispielsweise den Erwerb des Eigentums an den Fahrzeugen, die Leistung einer Bankbürgschaft für die Anschaffung neuer Fahrzeuge oder die Gründung einer Leasinggesellschaft (ROSCO).

Neuen Betreiber wird der Zugang zu wichtigen Dienstleistungen erschwert. Der Zugang zum Rollmaterial ist für neue Betreiber in einem offenen Marktumfeld bei der Bewerbung um öffentliche Dienstleistungsaufträge ein ernsthaftes Problem. In mindestens acht Mitgliedstaaten sind nach wie vor hauptsächlich die etablierten Eisenbahnunternehmen Eigentümer von Fahrzeugen und nicht in der Lage oder willens, sie neuen Betreibern zu attraktiven Geschäftsbedingungen zur Verfügung zu stellen. In Deutschland und Österreich scheinen es die etablierten Unternehmen vorzuziehen, Fahrzeuge zu verschrotten anstatt zum Kauf anzubieten. Auch in Italien wurden Ausschreibungen öffentlicher Dienstleistungsaufträge dadurch behindert, dass öffentliche Mittel zum Kauf von Schienenfahrzeugen dem etablierten Unternehmen vorbehalten sind. Aufgrund der für Erwerb und Zertifizierung von Schienenfahrzeugen notwendigen Zeit führt dies für neue Marktteilnehmer zu erheblichen finanziellen Risiken.

Diskriminierungsfreier Zugang zu integrierten Fahrschein­systemen

Die Kommission schlägt vor, auf freiwilliger Basis und auf der Grundlage der Nichtdiskriminierung nationale Fahrscheinsysteme einzurichten. Dies ermöglicht es den Mitgliedstaaten und den Betreibern, landesweite Fahrscheinsysteme aufzubauen, geltende Bestimmungen zu präzisieren und einige Rechtsunsicherheiten auszuräumen.

Landesweite obligatorische Fahrscheinsysteme etablierter Unternehmen, wie sie in Deutschland und der Tschechischen Republik existieren, führen zu Diskriminierungen, wenn auf den gesamten Fahrscheinverkauf Provisionen von bis zu 25 % berechnet werden können. Dies behindert den Eintritt in neue Märkte, verringert den Wettbewerbsdruck und damit auch die Anreize zur Steigerung von Effizienz und Qualität. In einigen Mitgliedstaaten vergehen bis zu zwei Jahre, bis neue Marktteilnehmer ihre Rückzahlung erhalten (während in anderen Ländern die Zahlungen innerhalb von acht Tagen mit einer Provision von 1,5 % geleistet werden). Hätte jeder Betreiber sein eigenes Fahrscheinsystem, so brächte dies Nachteile für die Reisenden, da die auf den Fahrscheinverkauf erhobenen Provisionen ausgeglichen werden müssten, anstatt das Geld in bessere Dienstleistungen zu investieren. Dies würde auch die Attraktivität der Bahn gegenüber anderen Verkehrsträgern generell beeinträchtigen.

Der Vorschlag der Kommission sieht in dieser Hinsicht Änderungen für folgende Rechtsakte vor:

  1. Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums

  2. Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße (gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen).

ABSCHNITT 4: Aufrechterhaltung der fachlichen Qualifikation

Derzeit geltende Vorschriften

Zur Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer nach der Marktöffnung sind in den geltenden Rechtsvorschriften, u. a. der Richtlinie über den Übergang von Unternehmen7, die Bedingungen festgelegt, die für die Übernahme von Personal bei der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge und die Übertragung von Vermögenswerten wie Schienenfahrzeugen auf andere Eisenbahnunternehmen gelten. Die Verordnung über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gibt den zuständigen Behörden die Möglichkeit, die Übernahme von Personal und/oder die Festlegung von Normen vorzuschreiben, wenn ein öffentlicher Dienstleistungsauftrag einem anderen Eisenbahnunternehmen erteilt wird.

Worin besteht das Problem?

In den nächsten zehn Jahren wird sich der Eisenbahnsektor gleichzeitig den Herausforderungen einer alternden Erwerbsbevölkerung und den durch die Marktöffnung bedingten Effizienzgewinnen stellen müssen. Fast 30 % des gesamten Eisenbahnpersonals werden in den kommenden zehn Jahren in Ruhestand treten, was voraussichtlich zu Personalmangel führen wird. Gleichzeitig könnten in mehreren Eisenbahnunternehmen im Interesse der Produktivität und Effizienz Umstrukturierungen erforderlich sein.

Die Beschäftigungsquoten dürften nach der Marktöffnung nicht abnehmen, wie die Erfahrungen in Mitgliedstaaten belegen, deren nationale Schienenverkehrsmärkte bereits vollständig liberalisiert wurden. In der Vergangenheit war vielmehr das Beschäftigungsniveau in Ländern mit geschlossenen Märkten rückläufig. Die Steigerung der Produktivität und Attraktivität der Schiene wird zu einer stärkeren Nachfrage und höheren Investitionen (z. B. in neue Schienenfahrzeuge) führen, was sich auch auf die Arbeitssituation positiv auswirken dürfte.

Gut ausgebildete und hoch motivierte Arbeitskräfte im Verkehrssektor sind allerdings für die Bereitstellung effizienter und wettbewerbsfähiger Verkehrsdienste unverzichtbar.

Die Vorschläge

Die Kommission schlägt deshalb Folgendes vor:

  1. Europaweit tätige Eisenbahnunternehmen müssen entsprechend der Richtlinie über den Europäischen Betriebsrat8 europäische Betriebsräte einrichten und an dem Ausschuss für den sozialen Dialog im Eisenbahnsektor teilnehmen.

  2. Die Kommission will dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten im Fall einer Übertragung öffentlicher Dienstleistungsaufträge zusätzliche Maßnahmen ergreifen und den neuen Auftragnehmer zur Übernahme der Beschäftigten verpflichten können, was über die allgemeinen EU-Vorschriften für den Übergang von Unternehmen hinausgeht.

1 :

Folgenabschätzung zur Interoperabilität und Sicherheit.

2 :

2 Folgenabschätzung zur Interoperabilität und Sicherheit.

3 :

Richtlinie 2004/51/EG zur Änderung der Richtlinie 91/440/EWG des Rates.

4 :

Richtlinie 2007/58/EG zur Änderung der Richtlinie 91/440/EWG des Rates.

5 :

Mitgliedstaaten wie das Vereinigte Königreich, Deutschland, Schweden und Italien haben ihre Inlandsmärkte einseitig geöffnet.

6 :

Mitgliedstaaten wie das Vereinigte Königreich, Deutschland, Schweden und Italien haben ihre Inlandsmärkte einseitig geöffnet.

7 :

Richtlinie 2001/23/EG des Rates.

8 :

Richtlinie 2009/38/EG.


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