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Pacote duplo entra em vigor para completar o ciclo de supervisão orçamental e melhorar a governação económica

European Commission - MEMO/13/457   27/05/2013

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Comissão Europeia

MEMO

Bruxelas, 27 de maio de 2013

Pacote duplo entra em vigor para completar o ciclo de supervisão orçamental e melhorar a governação económica

Desde o lançamento do euro, foram criadas regras claras para assegurar a solidez das finanças públicas, nomeadamente o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) que impõe limites bem definidos ao défice orçamental e à dívida pública de, respetivamente, 3 % e 60 %. Contudo, a crise económica e financeira mundial expôs a existência de deficiências na governação económica e na supervisão orçamental a nível da UE. Estas deficiências tinham sido corrigidas de forma eficaz com a aprovação, em 2010-2011, do Semestre Europeu de coordenação da política económica e das seis propostas legislativas do chamado «pacote de seis», que reforçaram vários aspetos do PEC.

No entanto, dado o potencial mais elevado de efeitos colaterais das políticas orçamentais num espaço monetário comum, existe uma clara necessidade de criar mecanismos específicos ainda mais robustos para a área do euro. Para dar resposta a essa necessidade, em novembro de 2011 a Comissão propôs dois novos regulamentos para reforçar a supervisão orçamental na área do euro.

Este pacote de reformas, o chamado «pacote duplo» (ou «two-pack» em inglês), entra em vigor em 30 de maio de 2013 em todos os Estados-Membros da área do euro. As novas medidas asseguram uma maior transparência nas suas decisões orçamentais, o reforço da coordenação na área do euro a partir do ciclo orçamental de 2014, bem como o reconhecimento das necessidades especiais dos Estados-Membros da área do euro sujeitos a fortes pressões financeiras. A entrada em vigor do pacote duplo também prepara o caminho para novas medidas destinadas a reforçar a União Económica e Monetária, tal como previsto pela Comissão no seu «Plano pormenorizado para uma União Económica e Monetária efetiva e aprofundada», publicado em novembro último (ver IP/12/1272 e MEMO/12/909).

Por que motivo estes dois novos regulamentos são necessários?

Para reforçar o pilar económico da União Económica e Monetária, os Estados-Membros da área do euro tiveram de ir além do pacote de seis medidas aprovado em 2011. As políticas económicas e orçamentais dos Estados-Membros da área do euro têm efeitos colaterais evidentes no resto do espaço monetário comum. Em períodos de conjuntura favorável, esta interdependência proporciona mais prosperidade. Em tempos mais difíceis, implica uma maior partilha dos riscos. Esta partilha dos riscos deve ser acompanhada de uma partilha das responsabilidades, o que exige um aprofundamento do intercâmbio de informações e da coordenação, bem como a existência de um procedimento eficaz para fazer face a qualquer eventualidade, nomeadamente com recurso a mecanismos de apoio financeiro.

Qual é a base jurídica d a nova legislação?

Os novos procedimentos têm por base o artigo 136.º do Tratado da UE. Este artigo permite aos Estados-Membros da área do euro reforçar a coordenação e a supervisão das políticas orçamentais, a fim de assegurar a necessária disciplina orçamental na União Económica e Monetária. Por conseguinte, esta nova legislação só se aplica à área do euro.

Quais são os principais componentes do pacote duplo?

O pacote duplo inclui dois regulamentos destinados a reforçar a integração económica e a convergência entre os Estados-Membros da área do euro. Os regulamentos têm por base e complementam a reforma do PEC induzida pelo pacote de seis medidas, o quadro europeu de supervisão orçamental e o Semestre Europeu de coordenação da política económica.

O primeiro regulamento é aplicável a todos os Estados-Membros da área do euro, prevendo regras específicas para o procedimento relativo aos défices excessivos (PDE), a vertente corretiva do PEC.

O segundo regulamento define regras claras e simplificadas para uma supervisão reforçada dos Estados-Membros que enfrentam dificuldades graves a nível da sua estabilidade financeira, que beneficiam de assistência financeira e que terminam um programa de assistência financeira.

O pacote duplo cria um quadro comum na área do euro com base numa abordagem gradual, introduzindo requisitos de supervisão adequados a uma vasta gama de situações orçamentais, a fim de garantir a continuidade eficaz do acompanhamento.

O quadro orçamental da UE já foi alterado pelo pacote de seis medidas. Por que motivo volta a mudar?

A crise mostrou a necessidade de a política orçamental ser mais prudente ao longo de todo o ciclo económico. O pacote de seis medidas para a reforma do PEC acrescentou novos requisitos para os Estados-Membros em termos de política orçamental, nomeadamente novas regras orçamentais. O pacote duplo, pelo contrário, concentra-se na coordenação.

A crise veio igualmente demonstrar a necessidade de melhorar a coordenação e a supervisão orçamental dos Estados-Membros da área do euro, dada a sua maior interdependência e a suscetibilidade de serem afetados pelos efeitos colaterais das decisões orçamentais dos restantes. Tal conduziu a uma maior vontade de reforçar a supervisão mútua e considerar as decisões orçamentais como uma questão de interesse comum. Através de uma cooperação e integração reforçadas na área do euro, com um acompanhamento progressivo e mais rigoroso, o pacote duplo vai contribuir para reforçar a vertente económica da União Económica e Monetária.

De que forma o pacote duplo poderá melhorar a coordenação orçamental na área do euro?

O pacote duplo introduz um calendário orçamental comum e regras orçamentais comuns para os Estados-Membros da área do euro. Concretamente, a partir do próximo ciclo orçamental:

  • Até 30 de abril, os Estados-Membros da área do euro devem publicar os seus planos orçamentais a médio prazo (programas de estabilidade), juntamente com as suas prioridades políticas dos próximos 12 meses para o crescimento e o emprego (programas nacionais de reformas) no contexto do Semestre Europeu de coordenação da política económica;

  • Até 15 de outubro, os Estados-Membros da área do euro devem publicar os seus projetos de orçamento para o ano seguinte;

  • Até 31 de dezembro, os Estados-Membros da área do euro devem adotar os seus orçamentos para o ano seguinte.

Uma das principais inovações do pacote duplo é o facto de a Comissão examinar e emitir o seu parecer sobre cada projeto de orçamento, o mais tardar até 30 de novembro. Se detetar um incumprimento grave das obrigações do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a Comissão solicita ao Estado-Membro em causa que apresente um plano revisto. Relativamente ao conjunto da área do euro, a Comissão publica uma avaliação exaustiva das perspetivas orçamentais para o ano seguinte. Os pareceres da Comissão sobre os orçamentos nacionais e a área do euro vão facilitar os debates no âmbito do Eurogrupo.

Este exercício de supervisão coordenada tem lugar no outono, ou seja, entre dois semestres europeus, sendo um complemento útil do atual quadro de governação por fixar o quadro da primavera seguinte e dar igualmente seguimento às recomendações do quadro anterior. Igualmente, no espírito de supervisão integrada que conduziu à criação do Semestre Europeu, o pacote duplo assegura a coerência entre as políticas orçamentais e os processos e decisões de política económica.

Igualmente importante é o facto de o pacote duplo também reforçar a solidez dos processos orçamentais nacionais, obrigando os Estados-Membros a basear os seus projetos de orçamentos em previsões macroeconómicas independentes e a criar organismos independentes para assegurar o cumprimento das regras orçamentais nacionais.

De que forma pode o pacote duplo reforçar a supervisão económica e financeira na área do euro?

Para os Estados-Membros sujeitos ao procedimento relativo aos défices excessivos, o pacote duplo introduz um sistema de acompanhamento que coexiste e complementa os requisitos estabelecidos no PEC. Em função da fase do PDE em que se encontrar, o Estado-Membro em causa deve fornecer regularmente à Comissão informações suplementares sobre as medidas tomadas para corrigir o seu défice excessivo. Desta forma, a Comissão estará em melhor posição para detetar os eventuais riscos para essa correção. Quando forem detetados esses riscos, a Comissão pode enviar uma recomendação diretamente ao Estado-Membro em causa, para se assegurar de que este toma todas as medidas necessárias para evitar ser considerado em incumprimento e evitar assim as sanções financeiras.

O pacote duplo reforça igualmente o acompanhamento e a supervisão dos Estados‑Membros cuja estabilidade financeira se encontra ameaçada ou com graves dificuldades. O nível de acompanhamento e supervisão dependerá da gravidade da situação financeira de um Estado-Membro.

Tal inclui, sem se limitar, os Estados-Membros que beneficiam de assistência financeira ou em vias de eliminar progressivamente os seus efeitos. Os que se encontrem em situação de grave instabilidade financeira ou que recebem assistência financeira a título preventivo serão igualmente objeto de uma rigorosa supervisão reforçada por parte da Comissão e do Banco Central Europeu. Esta supervisão reforçada terá por base e ultrapassará os requisitos dos Estados-Membros ao abrigo de um PDE.

Com base nesta supervisão, a Comissão pode concluir que um Estado-Membro deve tomar medidas adicionais, dado que a sua situação financeira pode ter graves efeitos negativos para a estabilidade financeira da área do euro. Nesses casos, a Comissão pode propor que o Conselho de Ministros recomende ao Estado‑Membro em causa que tome medidas corretivas ou elabore um projeto de programa de ajustamento macroeconómico.

Como é que o pacote duplo se relaciona com o Tratado do Pacto Orçamental?

O Tratado intergovernamental sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, geralmente referido como o Tratado do Pacto Orçamental, é um acordo entre os Estados-Membros da área do euro e oito outros Estados-Membros da UE. Embora não faça parte integrante do direito da UE, inclui um compromisso no sentido de o seu conteúdo ser transferido para o quadro jurídico da UE no prazo de cinco anos.

O pacote duplo integra alguns dos elementos do Tratado do Pacto Orçamental na legislação da UE, incluindo os requisitos para os Estados-Membros em PDE elaborarem programas de parceria económica e os requisitos da coordenação prévia dos planos de emissão de dívida dos Estados-Membros.

Como é que esta nova legislação se relaciona com o Pacto de Estabilidade e Crescimento e o Semestre Europeu?

O pacote duplo foi concebido para se adaptar ao PEC e para o complementar. No âmbito do Semestre Europeu, os Estados-Membros apresentam na primavera de cada ano os seus planos orçamentais a médio prazo (designados programas de estabilidade para os Estados-Membros da área do euro e programas de convergência para os restantes). Para os Estados-Membros da área do euro, o pacote duplo acrescenta um novo exercício no outono, em relação ao exercício da primavera, mas que se centra apenas nos planos orçamentais para o ano seguinte.

A Comissão emite um parecer sobre a conformidade ou não de um projeto de orçamento com os requisitos do PEC e com as recomendações específicas por país no âmbito do Semestre Europeu no domínio da política orçamental, antes da aprovação do orçamento. É importante sublinhar, no entanto, que o pacote duplo não confere à Comissão o direito de alterar os projetos de orçamentos nacionais, nem cria a obrigação de os Estados‑Membros seguirem rigorosamente o parecer da Comissão. O valor acrescentado deste exercício é a emissão de orientações diretas no âmbito do processo orçamental, o que permite a todos os intervenientes no processo orçamental a nível nacional aceder à informação necessária antes de tomarem a sua decisão sobre o orçamento.

A informação adicional sobre as medidas tomadas pelos Estados-Membros em PDE acrescenta novos requisitos aos existentes no âmbito do PEC, sem que se sobreponham ou substituam. No entanto, esta informação complementar aumenta a responsabilidade da Comissão em fornecer orientações oportunas sobre os desvios relativamente às recomendações formuladas no âmbito do PDE. Também reforça o papel preventivo da UE e complementa o reforço dos mecanismos de controlo da aplicação da legislação na área do euro (sob a forma de sanções financeiras graduais) introduzida com o pacote de seis.

Graças a estes novos procedimentos de notificação, o pacote duplo reforça o PEC acrescentando ferramentas ao dispor da Comissão para a elaboração de recomendações. Por exemplo, se a Comissão assinalar no seu parecer que um projeto de orçamento não respeita as obrigações do PEC e que o Estado-Membro em questão não toma medidas para corrigir essa situação, a identificação rápida pela Comissão pode servir mais tarde de elemento de prova, por exemplo, para decidir se o Estado-Membro deve ser objeto de um PDE caso o seu défice ou dívida não respeitem as regras do PEC.

O que acontece quando um Estado-Membro termina um programa de ajustamento ou de assistência a título preventivo?

O pacote duplo introduz um novo sistema de supervisão pós-programa para os Estados‑Membros que terminam programas de ajustamento ou de assistência a título preventivo. Até que tenham pago um mínimo de 75 % da assistência recebida, estes serão objeto de uma nova forma de supervisão reforçada. O objetivo é garantir o êxito duradouro do regresso aos mercados, bem como da sustentabilidade orçamental, em benefício de cada Estado-Membro em causa, bem como da área do euro no seu conjunto.

Porquê criar um processo de supervisão reforçado, para além do processo de supervisão normal? Isso pressupõe que este último não vai funcionar?

O processo de supervisão foi consideravelmente melhorado com o pacote de seis. Contudo, a experiência mostra que há que contar com os imprevistos. Por conseguinte, o reforço dos procedimentos de supervisão introduzidos com o pacote duplo permitirá um acompanhamento mais rigoroso dos países cuja estabilidade financeira se encontra ameaçada ou com graves dificuldades, dando à Comissão os poderes necessários para assegurar ou restabelecer uma trajetória sustentável.

Porquê adaptar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento, do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos e do Semestre Europeu a os países participantes no programa? Não se enfraquece a supervisão?

Os programas de ajustamento macroeconómico têm um âmbito muito vasto e ultrapassam largamente as questões orçamentais e de supervisão multilateral. Na prática, o Estado-Membro em questão é convidado a tomar todas as medidas que forem identificadas como necessárias para melhorar a curto, médio e longo prazo, a situação económica e financeira. A suspensão da aplicação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos/procedimento por desequilíbrio excessivo e o acompanhamento e a apresentação de relatórios no âmbito do PEC e do Semestre Europeu permitirá evitar a duplicação desnecessária das obrigações de acompanhamento e apresentação de relatórios.

O reforço da supervisão no pacote duplo é coerente com o previsto nas orientações do MEE/FEEF para os países sob assistência financeira a título preventivo?

Sim. A Comissão preparou as orientações do MEE/FEEF e debateu-as com os Estados-Membros tendo o pacote duplo em conta, assegurando assim a coerência entre ambos. O pacote duplo integra no quadro jurídico da UE as práticas de trabalho estabelecidas ao abrigo destes instrumentos intergovernamentais.


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