Navigation path

Left navigation

Additional tools

Europese Commissie

MEMO

Brussel, 27 mei 2013

Het "twopack" treedt in werking: hiermee wordt, voor de eurozone, de cyclus van het begrotingstoezicht afgerond en de economische governance verder versterkt

Sinds de start van de euro bestaan er duidelijke regels om ervoor te zorgen dat de overheidsfinanciën gezond zijn. Deze regels zijn gebundeld in het stabiliteits- en groeipact (SGP), waarin de bekende maxima voor het begrotingstekort (3 % van het bbp) en de staatsschuld (60 % van het bbp) zijn vastgesteld. De wereldwijde economische en financiële crisissen brachten evenwel tekortkomingen in de economische governance en het begrotingstoezicht op EU-niveau aan het licht. Deze tekortkomingen werden efficiënt verholpen door de invoering in 2010-2011 van het Europees semester voor economische beleidscoördinatie en de zes wetgevingsvoorstellen die bekend staan als het "sixpack". Hierdoor werd het SGP op tal van punten versterkt.

Aangezien de kans op overloopeffecten van het begrotingsbeleid van de verschillende lidstaten groter is in een zone met een gemeenschappelijke munt, is er evenwel duidelijk behoefte aan nog sterkere, specifiek op de eurozone toegespitste mechanismen. Om in deze behoefte te voorzien heeft de Commissie in november 2011 twee nieuwe verordeningen voorgesteld om het begrotingstoezicht in de eurozone te versterken.

Dit hervormingspakket, het zogenoemde "twopack", treedt op 30 mei 2013 in werking in alle lidstaten van de eurozone. De nieuwe maatregelen leiden tot een verhoogde transparantie over de begrotingsbesluiten van die lidstaten, een sterkere coördinatie in de eurozone vanaf de begrotingscyclus 2014 en de erkenning van de bijzondere behoeften van de lidstaten van de eurozone die onder zware financiële druk staan. De inwerkingtreding van het twopack effent ook de weg tot verdere maatregelen die de economische en monetaire unie moeten versterken, zoals de Commissie heeft uiteengezet in haar "Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie", gepubliceerd in november vorig jaar (zie IP/12/1272 en MEMO/12/909).

Waarom zijn deze twee nieuwe verordeningen nodig?

Om de economische pijler van de economische en monetaire unie te versterken moeten de lidstaten van de eurozone verder gaan dan de "sixpack"-wetgeving die in 2011 is vastgesteld. Het economische en budgettaire beleid van de lidstaten van de eurozone heeft duidelijke overloopeffecten elders in de gemeenschappelijke muntzone. In goede tijden leidt deze onderlinge afhankelijkheid tot meer welvaart. In moeilijker tijden houdt dit in dat de risico’s in sterkere mate worden gedeeld. Deze risicodeling zou gepaard moeten gaan met gedeelde verantwoordelijkheid, wat meer informatie-uitwisseling en coördinatie veronderstelt, en met een naadloze procedure voor alle denkbare situaties, met inbegrip van het gebruik van financiële vangnetten.

Wat is de rechtsgrondslag van deze nieuwe wetgeving?

De nieuwe procedures zijn gebaseerd op artikel 136 van het EU-Verdrag. Dit artikel biedt de lidstaten van de eurozone de mogelijkheid de coördinatie van en het toezicht op het begrotingsbeleid van die lidstaten te versterken om te zorgen voor de nodige begrotingsdiscipline in de economische en monetaire unie. De nieuwe wetgeving is dan ook uitsluitend van toepassing op de eurozone.

Wat zijn de belangrijkste componenten van het twopack?

Het twopack bestaat uit twee verordeningen die de economische integratie en convergentie tussen de lidstaten van de eurozone verder moeten versterken. De verordeningen bouwen voort en vormen een aanvulling op de met het sixpack doorgevoerde hervormingen van het SGP, het Europese kader voor het begrotingstoezicht en het Europees semester voor coördinatie van het economisch beleid.

De eerste verordening is van toepassing op alle lidstaten van de eurozone, met speciale regels voor de lidstaten die vallen onder het corrigerende deel van het SGP, de buitensporigtekortprocedure (BTP).

In de tweede verordening zijn duidelijke en vereenvoudigde regels voor een verscherpt toezicht vastgesteld voor lidstaten die ernstige moeilijkheden ten aanzien van hun financiële stabiliteit ondervinden, lidstaten die financiële bijstand ontvangen en lidstaten die net een programma voor financiële bijstand hebben beëindigd.

Het twopack creëert een gemeenschappelijk kader in de eurozone, gebaseerd op een graduele aanpak. Het voert passende toezichtseisen voor uiteenlopende budgettaire situaties in om een naadloze continuïteit bij de beleidsmonitoring te garanderen.

Het begrotingskader van de EU is reeds gewijzigd door het sixpack. Waarom deze extra wijzigingen?

De crisis heeft ons geleerd dat meer prudente budgettaire beleidsvorming tijdens de hele economische cyclus een noodzaak is. In het kader van de hervormingen van het SGP die met het sixpack zijn doorgevoerd, zijn voor de lidstaten nieuwe eisen op het gebied van het begrotingsbeleid toegevoegd, met name nieuwe begrotingsregels. Dit is bij het "twopack", dat op coördinatie gericht is, niet het geval.

De crisis heeft ook laten zien dat de coördinatie van en het toezicht op de begrotingen van de lidstaten van de eurozone verder moeten worden verbeterd, gezien hun grotere onderlinge afhankelijkheid en gevoeligheid voor overloopeffecten van elkaars budgettaire besluiten. Dit heeft geleid tot een grotere bereidheid om het wederzijds toezicht te versterken en de begrotingsbesluiten te beschouwen als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang. Door toegenomen samenwerking en integratie in de eurozone, met gradueel en nauwer toezicht, zal het twopack de economische pijler van de economische en monetaire unie helpen versterken.

Hoe zal het twopack de begrotingscoördinatie in de eurozone verbeteren?

Het twopack voert een gemeenschappelijk budgettair tijdpad en gemeenschappelijke begrotingsregels voor de lidstaten van de eurozone in. Meer bepaald geldt, met ingang van de komende begrotingscyclus, het volgende:

  • uiterlijk op 30 april moeten de lidstaten van de eurozone, in het kader van het Europees semester voor coördinatie van het economisch beleid, hun begrotingsplannen voor de middellange termijn (stabiliteitsprogramma’s) bekendmaken, samen met hun beleidsprioriteiten voor groei en werkgelegenheid voor de komende 12 maanden (nationale hervormingsprogramma’s);

  • uiterlijk op 15 oktober moeten de lidstaten van de eurozone hun ontwerpbegroting voor het volgende jaar bekendmaken;

  • uiterlijk op 31 december moeten de lidstaten van de eurozone hun begroting voor het volgende jaar vaststellen.

Een belangrijke innovatie van het twopack is dat de Commissie uiterlijk op 30 november een analyse zal maken en advies zal uitbrengen over elke ontwerpbegroting. Als de Commissie ernstige gevallen van niet-nakoming van de verplichtingen in het kader van het stabiliteits- en groeipact op het spoor komt, vraagt zij de betrokken lidstaat een herzien plan in te dienen. Voor de eurozone als geheel zal de Commissie een uitgebreide beoordeling van de budgettaire vooruitzichten voor het komende jaar bekendmaken. De adviezen van de Commissie over de nationale begrotingen en over de eurozone zullen de besprekingen in de Eurogroep vergemakkelijken.

Aangezien het gecoördineerde toezicht in het najaar plaatsvindt, dat wil zeggen tussen twee Europese semesters in, is het een nuttige aanvulling op het bestaande governancekader. Dit toezicht biedt immers de achtergrondgegevens voor het daaropvolgende voorjaar en is tegelijk een follow-up van de aanbevelingen van het vorige semester. Voorts zorgt het twopack, in de geest van het geïntegreerde toezicht die tot de invoering van het Europees semester heeft geleid, voor consistentie tussen budgettaire en andere economische beleidsprocessen en ‑besluiten.

Belangrijk is dat het twopack ook de deugdelijkheid van de nationale begrotingsprocedures vergroot door de lidstaten ertoe te verplichten hun ontwerpbegrotingen op onafhankelijke macro-economische prognoses te baseren en ervoor te zorgen dat er onafhankelijke instanties zijn die controleren of de nationale begrotingsregels worden nageleefd.

Hoe zal het twopack het economische en financiële toezicht in de eurozone versterken?

Voor lidstaten ten aanzien waarvan een buitensporigtekortprocedure loopt, voert het twopack een monitoringssysteem in dat naast de SGP-voorschriften zal bestaan en daarop een aanvulling zal vormen. De betrokken lidstaat moet, op graduele wijze naargelang van de BTP-fase waarin hij zich bevindt, regelmatig verdere gegevens aan de Commissie verstrekken over de maatregelen die hij heeft genomen om zijn buitensporig overheidstekort te corrigeren. De Commissie zal dan beter gewapend zijn om eventuele met deze correctie gepaard gaande risico’s op te sporen. Wanneer dergelijke risico’s worden geconstateerd, kan de Commissie rechtstreeks een aanbeveling richten tot de betrokken lidstaat opdat die zich ervan kan vergewissen dat hij het nodige doet om te voorkomen dat hij als een in gebreke blijvende lidstaat wordt beschouwd en financiële sancties opgelegd krijgt.

Het twopack versterkt ook de monitoring en het toezicht van de lidstaten die dreigen met ernstige moeilijkheden ten aanzien van hun financiële stabiliteit te worden geconfronteerd of die dergelijke moeilijkheden ondervinden. De intensiteit waarmee wordt gemonitord en toezicht gehouden zal afhankelijk zijn van de ernst van de financiële situatie van de betrokken lidstaat.

In dit verband gaat het vooral, maar niet uitsluitend, om de lidstaten die financiële bijstand ontvangen of bezig zijn die bijstand geleidelijk af te bouwen. De lidstaten die te kampen hebben met ernstige financiële instabiliteit of die anticiperende financiële bijstand ontvangen, zullen ook onder zeer strikt, verscherpt toezicht door de Commissie en de Europese Centrale Bank staan. Dit verscherpt toezicht zal voortbouwen op en verder gaan dan de eisen die in het kader van een buitensporigtekortprocedure aan de lidstaten worden gesteld.

Op basis van dit toezicht kan de Commissie concluderen dat een lidstaat verdere maatregelen moet nemen, aangezien zijn financiële situatie grote nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit van de eurozone zou kunnen hebben. In deze gevallen kan de Commissie voorstellen dat de Raad van Ministers de betrokken lidstaat aanbeveelt corrigerende maatregelen te nemen of een ontwerp van een macro-economisch aanpassingsprogramma op te stellen.

Hoe verhoudt het twopack zich tot het Verdrag betreffende het begrotingspact?

Het intergouvernementele Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie, dat meestal het Verdrag betreffende het begrotingspact wordt genoemd, is een overeenkomst tussen de lidstaten van de eurozone en acht andere lidstaten van de EU. Dit verdrag is weliswaar niet in het EU-recht geïntegreerd, maar het bevat een verbintenis op grond waarvan de inhoud ervan binnen vijf jaar in het rechtskader van de EU wordt opgenomen.

Het twopack integreert enkele elementen van het Verdrag betreffende het begrotingspact in het EU-recht, onder meer de eis dat lidstaten ten aanzien waarvan een buitensporigtekortprocedure loopt, een programma voor economisch partnerschap opstellen, en de eis dat de lidstaten hun plannen tot uitgifte van nationaal schuldpapier vooraf coördineren.

Hoe verhoudt deze nieuwe wetgeving zich tot het stabiliteits- en groeipact en het Europees semester?

Het twopack is opgezet om naadloos op het SGP aan te sluiten en het aan te vullen. Als onderdeel van het Europees semester, dat elk jaar in het voorjaar plaatsvindt, leggen de lidstaten hun begrotingsplannen op middellange termijn voor (voor de lidstaten van de eurozone zijn dat de stabiliteitsprogramma’s en voor de overige lidstaten zijn dat de convergentieprogramma’s). Voor de lidstaten van de eurozone voegt het twopack aan deze voorjaarsexercitie een najaarstegenhanger toe, maar hierbij gaat het alleen om de begrotingsplannen voor het komende jaar.

De Commissie zal, voordat de begrotingen worden goedgekeurd, advies uitbrengen over de vraag of een ontwerpbegroting al dan niet in overeenstemming is met de SGP-voorschriften en de landspecifieke aanbevelingen die deel uitmaken van het Europees semester op het gebied van begrotingsbeleid. Het is evenwel van belang te beklemtonen dat het twopack de Commissie niet het recht geeft om de nationale ontwerpbegrotingen te wijzigen en evenmin een verplichting voor de lidstaten inhoudt om het advies van de Commissie strikt te volgen. De meerwaarde van deze exercitie is de rechtstreekse begeleiding die nu een onderdeel van de begrotingsprocedure wordt en waardoor al degenen die bij het nationale begrotingsproces betrokken zijn, de nodige informatie krijgen voordat zij een besluit over de begroting nemen.

Aanvullende rapportage over de maatregelen die worden genomen door de lidstaten ten aanzien waarvan een buitensporigtekortprocedure loopt, komt bovenop de bestaande voorschriften waaraan die lidstaten moeten voldoen in het kader van de SGP-regels, zonder dat dit tot overlapping of vervanging van deze regels leidt. Deze aanvullende informatie vergroot evenwel de verantwoordelijkheid van de Commissie om tijdig richtsnoeren te geven als tegen BTP-aanbevelingen wordt ingegaan. Deze rapportage bevordert de preventieve rol die de EU in dit verband heeft, en vormt een aanvulling op de met het sixpack ingevoerde versterking van de handhavingsmechanismen in de eurozone (in de vorm van graduele financiële sancties).

Dankzij deze nieuwe rapportageprocedures versterkt het twopack het SGP doordat het instrumentarium van de Commissie om aanbevelingen te geven, wordt uitgebreid. Als de Commissie er in haar advies bijvoorbeeld op wijst dat een ontwerpbegroting van een bepaalde lidstaat niet in overeenstemming is met zijn SGP-verplichtingen en dat die lidstaat nalaat corrigerende maatregelen te treffen, kan dit vroege signaal van de Commissie achteraf dienen als een van de stukken ter staving om te besluiten of, bijvoorbeeld, tegen die lidstaat een BTP moet worden ingeleid wanneer zijn tekort of schuld niet met de SGP-regels strookt.

Wat gebeurt er wanneer een lidstaat net een aanpassingsprogramma achter de rug heeft of niet langer anticiperende bijstand krijgt?

Het twopack voert een nieuw systeem van post-programmatoezicht in voor de lidstaten die net een aanpassingsprogramma achter de rug hebben of niet langer anticiperende bijstand krijgen. Totdat zij ten minste 75 % van de ontvangen bijstand hebben terugbetaald, blijven zij onder nieuw, verscherpt toezicht staan. Doel hiervan is zowel een succesvolle en duurzame terugkeer naar de markten als budgettaire houdbaarheid te waarborgen, wat zowel de betrokken afzonderlijke lidstaat als de eurozone als geheel ten goede komt.

Waarom wordt een versterkte toezichtprocedure ingesteld naast het gebruikelijke toezichtproces? Wordt ervan uitgegaan dat dit laatste niet zal werken?

Het toezichtproces is aanzienlijk verbeterd met het sixpack. De ervaring wijst evenwel uit dat we moeten anticiperen op het onverwachte. Bijgevolg zullen de verscherpte toezichtprocedures die met het twopack worden ingevoerd, nauwere monitoring mogelijk maken van landen die dreigen met financiële moeilijkheden te worden geconfronteerd of die dergelijke moeilijkheden ondervinden. Met deze procedures zal de Commissie over de nodige bevoegdheden beschikken om ervoor te zorgen dat een houdbaar begrotingstraject wordt gevolgd of opnieuw wordt uitgestippeld.

Waarom wordt de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact, de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden en het Europees semester voor programmalanden aangepast? Verzwakt het toezicht hierdoor niet?

De macro-economische aanpassingsprogramma’s hebben een zeer brede reikwijdte en gaan veel verder dan de strikt budgettaire kwesties en het multilaterale toezicht. In de praktijk wordt de betrokken lidstaat verzocht om alles te doen wat wordt aangemerkt als noodzakelijk om zijn economische en financiële situatie op korte, middellange en lange termijn te verbeteren. De schorsing van de uitvoering van de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden of de buitensporigtekortprocedure en van de monitoring en rapportage in het kader van het SGP en het Europees semester zullen onnodige doublures bij de monitoring- en rapportageverplichtingen helpen voorkomen.

Is het verscherpte toezicht in het twopack in overeenstemming met het toezicht waarin de richtsnoeren voor de EFSF en het ESM voorzien voor landen die anticiperende financiële bijstand krijgen?

Ja. De Commissie heeft de betrokken richtsnoeren voor de EFSF en het ESM opgesteld en met de lidstaten besproken met het twopack voor ogen. Hierdoor is de natuurlijke samenhang tussen de teksten gewaarborgd. Wat het twopack doet, is de werkmethoden die in het kader van deze intergouvernementele instrumenten zijn ingevoerd, inbedden in het rechtskader van de EU.


Side Bar

My account

Manage your searches and email notifications


Help us improve our website