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Entrée en vigueur du «Two-Pack»: le paquet législatif complète le cycle de surveillance budgétaire pour la zone euro et améliore encore la gouvernance économique

European Commission - MEMO/13/457   27/05/2013

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Commission européenne

MEMO

Bruxelles, le 27 mai 2013

Entrée en vigueur du «Two-Pack»:
le paquet législatif complète le cycle de surveillance budgétaire pour la zone euro et améliore encore la gouvernance économique

Les crises économique et financière mondiales ont révélé les insuffisances de la gouvernance économique et de la surveillance budgétaire au niveau de l'Union européenne. Pour remédier à ces insuffisances, une solution efficace a été apportée par l'instauration, en 2010-2011, du semestre européen pour la coordination des politiques économiques et l'adoption de six propositions législatives constituant le «six-pack».

Cependant, étant donné que les politiques budgétaires produisent potentiellement davantage d'effets d'entraînement dans une zone monétaire commune, la mise en place de mécanismes encore plus solides s'impose pour la zone euro. C'est pourquoi la Commission a proposé, en novembre 2011, deux autres règlements visant à renforcer la surveillance budgétaire dans la zone euro.

Ce train de réformes, appelé le «two-pack», entrera en vigueur le 30 mai 2013 dans tous les États membres de la zone euro. Les nouvelles mesures accroîtront la transparence des décisions budgétaires nationales, renforceront la coordination dans la zone euro pour le cycle budgétaire 2014 et favoriseront la reconnaissance des besoins spécifiques des États membres de la zone euro soumis à une forte pression financière. L'entrée en vigueur du «two-pack» ouvre en outre à la voie à d'autres mesures à prendre pour consolider l'Union économique et monétaire, que la Commission a exposées dans son «projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable et approfondie», publié en novembre dernier (voir IP/12/1272; MEMO/12/909).

Pourquoi ces deux règlements sont-ils nécessaires?

Pour être en mesure de renforcer le pilier économique de l'Union économique et monétaire, les États membres de la zone euro ne pouvaient se contenter du «six-pack», la législation adoptée en 2011. Les politiques économiques et budgétaires que ces États mènent produisent d'évidents effets d'entraînement dans d'autres pays de la zone monétaire commune. En période de conjoncture favorable, cette interdépendance est source de prospérité accrue. Lorsque la conjoncture est moins bonne, elle implique un plus grand partage des risques. Or, ce partage des risques devrait s'accompagner d'un partage des responsabilités, ce qui nécessite un approfondissement de l'échange d'informations et de la coordination, ainsi que l'application d'une procédure fluide pour parer à toute éventualité, et notamment le recours à des mécanismes de soutien financier.

Sur quelle base juridique s'appuie la nouvelle législation?

Les nouvelles procédures trouvent leur fondement dans l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'UE. Cette disposition permet aux États membres de la zone euro de renforcer la coordination et la surveillance des politiques budgétaires afin de garantir la nécessaire discipline budgétaire dans l'Union économique et monétaire. La nouvelle législation ne s'applique donc qu'à la zone euro.

Quels sont les principaux éléments du «two-pack»?

Le «two-pack» comprend deux règlements visant à renforcer encore l'intégration économique et la convergence entre les États membres de la zone euro. Ces règlements s'appuient sur les réformes ‑ tout en les complétant ‑ introduites par le «six-pack» en ce qui concerne le pacte de stabilité et de croissance (PSC), à savoir le cadre européen pour la surveillance budgétaire et le semestre européen pour la coordination des politiques économiques.

Le premier règlement s'applique à tous les États membres de la zone euro tandis que des règles particulières s'appliquent à ceux d'entre eux qui relèvent du volet correctif du PSC, à savoir la procédure concernant les déficits excessifs (PDE).

Le second règlement définit des règles claires et simplifiées permettant de resserrer la surveillance des États membres dont la stabilité financière est gravement mise à mal, mais aussi de ceux qui bénéficient d'une assistance financière et de ceux dont le programme d'assistance financière vient de s'achever.

Le «two-pack» instaure un cadre commun dans la zone euro, qui repose sur une approche graduelle. Il fixe des exigences pour garantir une surveillance adéquate dans divers scénarios budgétaires, de sorte qu'un suivi des mesures soit assuré sans interruption.

Le cadre budgétaire de l'UE a déjà été modifié par le «six-pack» avant d'être complété par le traité relatif au pacte budgétaire. Pourquoi donc y apporter des modifications supplémentaires?

La crise a révélé la nécessité, dans le domaine budgétaire, d'un processus décisionnel plus prudent tout au long du cycle économique. Les réformes introduites par le «six-pack» en ce qui concerne le PSC ont imposé de nouvelles obligations aux États membres en termes de politique budgétaire, et notamment de nouvelles règles budgétaires. Le «two-pack» ne fixe quant à lui aucune nouvelle exigence mais vise la coordination.

La crise a en effet également souligné la nécessité d'améliorer encore la surveillance et la coordination budgétaires entre les États membres de la zone euro, étant donné la plus forte interdépendance de leurs décisions budgétaires individuelles et leur plus grande vulnérabilité aux effets d'entraînement. Une volonté s'est ainsi plus nettement exprimée afin que la surveillance mutuelle soit renforcée et que les décisions budgétaires soient considérées comme des enjeux communs. Moyennant une coopération et une intégration accrues dans la zone euro, ainsi qu'un contrôle graduel et resserré, le «two-pack» permettra de consolider la branche économique de l'Union économique et monétaire.

Comment le «two-pack» améliorera-t-il la coordination budgétaire dans la zone euro?

Le «two-pack» impose aux États membres de la zone euro un calendrier et des règles communs en matière budgétaire. Concrètement, les obligations suivantes s'appliqueront dès le prochain cycle budgétaire:

  • le 30 avril au plus tard, les États membres de la zone euro devront publier leur plan budgétaire à moyen terme (programme de stabilité), ainsi que leurs priorités d'action pour la croissance et l'emploi pour les 12 mois suivants (programme national de réforme) dans le contexte du semestre européen pour la coordination des politiques économiques;

  • le 15 octobre au plus tard, les États membres de la zone euro devront publier leur projet de budget pour l'année à venir;

  • le 31 décembre au plus tard, les États membres de la zone euro devront adopter leur budget pour l'année à venir.

Le «two-pack» introduit une nouveauté importante en ce que la Commission examinera chaque projet de budget national et formulera un avis y afférent pour le 30 novembre au plus tard. Si la Commission constate des manquements graves aux obligations découlant du pacte de stabilité et de croissance, elle demandera à l'État membre concerné de lui présenter un plan révisé. En ce qui concerne la zone euro dans son ensemble, la Commission publiera une évaluation complète des perspectives budgétaires pour l'année suivante. Les avis formulés par la Commission sur les budgets nationaux et la zone euro faciliteront les discussions au sein de l'Eurogroupe.

Étant donné que cet exercice de surveillance coordonnée se déroule pendant l'automne, c'est-à-dire entre deux semestres européens, il complète utilement le cadre de gouvernance existant en préparant le terrain pour le printemps suivant et en donnant suite aux recommandations formulées au cours de l'exercice précédent. Par ailleurs, dans l'esprit de la surveillance intégrée qui a donné lieu à la création du semestre européen, le «two-pack» assure une cohérence entre les procédures et décisions budgétaires et d'autres procédures et décisions en matière économique.

Il importe de noter que le «two-pack» contribuera en outre à renforcer la solidité des procédures budgétaires nationales en obligeant les États membres concernés à fonder leur projet de budget sur des prévisions macroéconomiques indépendantes et à veiller à la désignation d'une entité indépendante chargée de contrôler le respect des règles budgétaires nationales.

Comment le «two-pack» renforcera-t-il la surveillance économique et financière dans la zone euro?

Le «two-pack» instaure à l'égard des États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif un système de contrôle venant compléter les obligations découlant du PSC, avec lesquelles il coexistera. En fonction du stade de la PDE auquel il se trouve, l'État membre concerné devra communiquer régulièrement à la Commission des informations sur les mesures qu'il a prises pour corriger son déficit excessif. La Commission sera ainsi mieux en mesure de détecter tout risque compromettant cette correction. Si elle constate l'existence d'un risque de cette nature, la Commission pourra adresser une recommandation directement à l'État membre concerné de sorte que ce dernier puisse faire tout ce qui est en son pouvoir pour éviter d'être considéré comme étant en défaut et donc éviter des sanctions pécuniaires.

Par ailleurs, le «two-pack» renforce le contrôle et la surveillance des États membres dont la stabilité financière est sérieusement mise à mal ou risque de l'être. L'intensité de ce contrôle et de cette surveillance dépendra de la gravité des difficultés financières traversées par l'État membre concerné.

Sont notamment concernés, mais pas uniquement, les États membres qui bénéficient d'un programme d'assistance financière ou qui sont en cours de sortie d'un tel programme. Les États membres en proie à une grave instabilité financière ou qui reçoivent une assistance financière à titre de précaution seront également soumis à une surveillance très stricte exercée par la Commission et la Banque centrale européenne. Cette surveillance accrue se fondera sur les obligations incombant aux États membres au titre du PSC mais elle ira aussi au-delà.

Compte tenu des résultats de cette surveillance, la Commission pourra conclure qu'un État membres est tenu de prendre des mesures supplémentaires parce que sa situation financière risque d'avoir des répercussions majeures sur la stabilité financière de la zone euro. En pareil cas, la Commission pourra proposer que le Conseil des ministres recommande à l'État membre concerné d'adopter des mesures correctrices ou d'élaborer un projet de programme d'ajustement macroéconomique.

Quelle est la relation entre le «two-pack» et le pacte budgétaire?

Le traité intergouvernemental sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, communément appelé le pacte budgétaire, est un accord conclu entre les États membres de la zone euro et huit autres États membres de l'UE. Bien qu'il ne soit pas incorporé dans le droit de l'Union, il contient un engagement en vue de l'intégration de son contenu dans le cadre juridique de l'UE dans un délai de cinq ans.

Le «two-pack» transpose dans le droit de l'Union quelques éléments du pacte budgétaire, y compris l'obligation imposée aux États membres faisant l'objet d'une PDE d'élaborer un programme de partenariat économique et l'obligation de coordonner en amont les plans d'émission de dette des États membres concernés.

Quelle est la relation entre cette nouvelle législation et le pacte de stabilité et de croissance, d'une part, et le semestre européen, d'autre part?

Le «two-pack» a été conçu pour s'inscrire harmonieusement dans le PSC et le compléter. Dans le cadre du semestre européen, les États membres présentent chaque année au printemps leur plan budgétaire à moyen terme (appelé «programme de stabilité» pour les États membres de la zone euro et «programme de convergence» pour les autres). Pour les États membres de la zone euro, le «two-pack» ajoute à l'exercice de printemps un équivalent automnal qui ne porte que sur les plans budgétaires établis pour l'année suivante.

La Commission se prononcera sur la conformité de chaque projet de budget national au regard des obligations fixées dans le PSC et des recommandations par pays formulées dans le cadre du semestre européen en matière de politique budgétaire, et ce avant l'adoption de chaque budget. Il importe toutefois de souligner que le «two-pack» n'autorise pas la Commission à modifier les projets de budgets nationaux, pas plus qu'il n'impose aux États membres l'obligation de suivre strictement l'avis de la Commission. La valeur ajoutée de cet exercice réside dans les orientations directes qui sont fournies dans le cadre de la procédure budgétaire, donnant ainsi à tous les acteurs du processus budgétaire national les informations dont ils ont besoin pour prendre leur décision sur le budget.

L'obligation de rapport supplémentaire sur les mesures prises par les États membres faisant l'objet d'une PDE s'ajoute aux obligations qui leur incombent en vertu des règles du PSC, sans qu'elle ne fasse double emploi ni ne s'y substitue. Cependant, cette communication d'informations complémentaires accentue le devoir qu'a la Commission de fournir en temps utile des orientations pour corriger les manquements aux recommandations faites dans le cadre d'une PDE. Elle vient accroître le rôle préventif de l'UE à cet égard et renforcer encore les mécanismes assurant le respect des obligations dans la zone euro (sous la forme de sanctions pécuniaires graduelles) introduits par le «six-pack».

Grâce à ces nouvelles procédures de rapport, le «two-pack» renforce le PSC en complétant les outils dont la Commission dispose pour formuler des recommandations. Par exemple, si la Commission signale dans son avis qu'un projet de budget n'est pas conforme aux obligations de l'État membre au titre du PSC et que ce dernier ne prend pas de mesures pour remédier à cette situation, ce signalement précoce fait par la Commission pourra ultérieurement motiver, avec d'autres éléments, une éventuelle décision de soumettre l'État membre à une PDE dans le cas où son déficit ou sa dette excéderait le plafond fixé dans les règles du PSC.

Que se passe-t-il lorsqu'un État membre sort d'un programme d'ajustement ou d'assistance à titre de précaution?

Le «two-pack» instaure un nouveau régime de surveillance post-programme à l'égard des États membres qui achèvent un programme d'ajustement ou d'assistance à titre de précaution. Tant que ces États n'auront pas remboursé au moins 75 % de l'assistance qu'ils auront reçue, ils continueront de faire l'objet de la surveillance accrue nouvellement instaurée. L'objectif est de leur assurer un retour réussi et durable sur les marchés et une viabilité budgétaire, dans leur propre intérêt mais aussi au profit de la zone euro dans son ensemble.

Pourquoi instaurer une surveillance accrue venant s'ajouter à la surveillance normale? Faut-il en déduire que cette dernière ne suffira pas?

Le «six-pack» a nettement amélioré le processus de surveillance. L'expérience nous enseigne toutefois qu'il faut prévoir l'imprévisible. Par conséquent, les procédures de surveillance accrue introduites par le «two-pack» permettront de contrôler de plus près les pays en proie à des difficultés financières ou qui sont sous la menace de telles difficultés. La Commission aura ainsi les pouvoirs nécessaires pour garantir ou rétablir une trajectoire budgétaire durable.

Pourquoi adapter la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance, de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques et du semestre européen pour les pays bénéficiant d'un programme? La surveillance n'en est-elle pas affaiblie?

Les programmes d'ajustement macroéconomique ont une très grande portée et dépassent largement les questions purement budgétaires et la surveillance multilatérale. Concrètement, l'État membre concerné est invité à prendre toutes les mesures jugées nécessaires pour améliorer sa situation économique et financière à court, moyen et long terme. La suspension de la mise en œuvre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques ou de la procédure concernant les déficits excessifs, ainsi que la suspension des contrôles et des obligations de rapport au titre du PSC et du semestre européen permettront d'éviter les doubles emplois en matière de contrôles et de rapports.

La surveillance accrue prévue dans le «two-pack» est-elle compatible avec celle que prévoient les lignes directrices du MES/FESF pour les pays faisant l'objet d'un programme d'assistance financière à titre de précaution?

Oui. La Commission a élaboré ces lignes directrices du MES/FESF et en a discuté avec les États membres sans perdre de vue le «two-pack», de sorte qu'une cohérence a été assurée ente les textes. En réalité, le «two-pack» transpose dans le cadre juridique de l'UE les pratiques établies dans le contexte de ces instruments intergouvernementaux.


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