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Die „Twopack''-Verordnungen treten in Kraft: Vervollständigung der Haushaltsüberwachung und weitere Verbesserung der wirtschaftspolitischen Steuerung im Euro-Währungsraum

European Commission - MEMO/13/457   27/05/2013

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, 27 Mai 2013

Die „Twopack''-Verordnungen treten in Kraft:
Vervollständigung der Haushaltsüberwachung und weitere Verbesserung der wirtschaftspolitischen Steuerung im Euro-Währungsraum

Seit der Einführung des Euro bestehen klare Regeln, um gesunde öffentliche Finanzen sicherzustellen, und zwar in Form des Stabilitäts- und Wachstumspakts, der die Obergrenzen für Budgetdefizite und die öffentliche Verschuldung bekanntlich bei 3 % des BIP, beziehungsweise bei 60 % des BIP ansetzt. Die weltweite Wirtschafts- und Finanzkrise hat jedoch Mängel bei der wirtschaftspolitischen Steuerung und der Haushaltsüberwachung auf EU-Ebene zutage treten lassen. Durch die in den Jahren 2010-2011 vollzogene Schaffung des Europäischen Semesters zur wirtschaftspolitischen Koordinierung und sechs einschlägige Legislativvorschläge („Sixpack“), die den Stabilitäts- und Wachstumspakt auf verschiedene Weise gestärkt haben, ist diesen Mängeln wirksam entgegengewirkt worden.

Da in einem gemeinsamen Währungsraum jedoch eine größere Wahrscheinlichkeit besteht, dass jede Haushaltspolitik Ausstrahlungseffekte mit sich bringt, besteht die klare Notwendigkeit, noch strengere Haushaltsüberwachungsverfahren speziell für den Euro-Währungsraum einzuführen. Zu diesem Zweck hat die Kommission im November 2011 zwei weitere Verordnungsentwürfe unterbreitet, durch die die Haushaltsüberwachung im Euro-Währungsraum weiter verschärft werden soll.

Dieses Reformpaket („Twopack“) tritt am 30. Mai 2013 in allen Euro-Ländern in Kraft. Durch die neuen Maßnahmen wird die Transparenz der haushaltspolitischen Entscheidungen dieser Länder erhöht, die Koordinierung ab dem Haushaltszyklus 2014 im Euro-Währungsraum verbessert und den besonderen Bedürfnissen der unter starkem finanziellem Druck stehenden Mitglieder des Euro-Währungsraums Rechnung getragen. Mit dem Inkrafttreten der Twopack-Verordnungen wird zudem der Weg für die weiteren Maßnahmen zur Stärkung der Wirtschafts- und Währungsunion bereitet, die die Kommission im vergangenen November in ihrem „Konzept für eine vertiefte und echte WWU“ vorgeschlagen hat (siehe IP/12/1272;und MEMO/12/909).

Warum sind die beiden neuen Verordnungen notwendig?

Um die wirtschaftliche Säule der Wirtschafts- und Währungsunion zu stärken, mussten die Mitglieder des Euro-Währungsraums Maßnahmen ergreifen, die über die im Jahr 2011 vereinbarten Sickpack-Verordnungen hinausgingen. Die Wirtschafts- bzw. Haushaltspolitik der einzelnen Euro-Länder wirkt sich offensichtlich auch auf andere Länder des gemeinsamen Währungsraums aus. In guten Zeiten bedeutet dies mehr Wohlstand, in schlechten Zeiten jedoch mehr gemeinsame Risiken. Diese gemeinsamen Risiken sollten von einem gemeinsamen, verantwortungsvollen Vorgehen begleitet sein, das einen umfassenderen Informationsaustausch und eine bessere Abstimmung ebenso einschließt wie eine nahtlose Vorsorge (auch mit Rettungsschirmen) gegen sämtliche Eventualitäten.

Auf welcher Rechtsgrundlage fußen die neuen Verordnungen?

Die neuen Verfahren gründen sich auf Artikel 136 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Darin ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, die Koordinierung und Überwachung ihrer Haushaltsdisziplin verstärken, um das reibungslose Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion zu gewährleisten. Die neuen Verordnungen gelten folglich nur für den Euro-Währungsraum.

Was sind die Hauptaspekte der Twopack-Verordnungen?

Dieses Legislativpaket besteht aus zwei Verordnungen, durch die die wirtschaftliche Integration und Konvergenz der Euro-Länder weiter vorangetrieben werden soll. Beide Verordnungen bauen auf den Sixpack-Verordnungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts, auf dem europäischen Haushaltsüberwachungsrahmen und auf dem Europäischen Semester für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik auf und sollen letztere sinnvoll ergänzen.

Die erste Verordnung gilt für alle Mitgliedstaaten des Euro-Währungsraums und enthält besondere Bestimmungen für Euro-Länder, die der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts (Verfahren bei einem übermäßigen Defizit) unterliegen.

Die zweite Verordnung enthält klare, vereinfachte Bestimmungen für eine bessere Überwachung von Mitgliedstaaten, die ernste Schwierigkeiten haben, ihre finanzielle Stabilität zu wahren, die bereits finanzielle Unterstützung erhalten oder deren Unterstützung aus einem Finanzhilfeprogramm in Kürze ausläuft.

Durch die beiden Verordnungen wird ein gemeinsamer Rahmen für den Euro-Währungsraum geschaffen, der sich auf ein abgestuftes Vorgehen stützt. Es werden geeignete Überwachungsanforderungen für eine Vielzahl unterschiedlicher Haushaltssituationen eingeführt, um die bestehende Überwachung der Haushaltsdisziplin nahtlos fortsetzen zu können.

Der haushaltspolitische Rahmen der EU wurde bereits durch die Sixpack-Verordnungen geändert. Warum nun diese neuen Verordnungen?

Die Krise hat deutlich gemacht, dass es im gesamten Konjunkturzyklus größerer Umsicht bei der Haushaltspolitik bedarf. Durch die Sixpack-Verordnungen zur Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts wurden neue Anforderungen an die Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Haushaltspolitik (insbesondere neue finanzpolitische Vorschriften) eingeführt. Bei den Twopack-Verordnungen ist dies anders: Sie stellen vor allem auf eine bessere haushaltspolitische Koordinierung ab.

Ferner hat die Krise aufgezeigt, dass die haushaltspolitische Koordinierung und Überwachung der Mitglieder des Euro-Währungsraums weiter verbessert werden muss, weil diese Länder stärker voneinander abhängen und die Auswirkungen haushaltspolitischer Entscheidungen anderer Euro-Länder stärker spüren. Dadurch hat die Bereitschaft dieser Länder zugenommen, die gegenseitige Überwachung zu verstärken und haushaltspolitische Entscheidungen als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten. Die Twopack-Verordnungen sollen die wirtschaftliche Komponente der Wirtschafts- und Währungsunion durch Verstärkung der Zusammenarbeit und bessere Integration im Euro-Währungsraum (mit einer engeren, abgestuften Überwachung) stärken.

Wie tragen die Twopack-Verordnungen zu einer besseren haushaltspolitischen Koordinierung im Euro-Währungsraum bei?

Durch die beiden Verordnungen werden einheitliche Haushaltsfristen und -regeln für die Euro-Länder eingeführt. So gelten ab Beginn des nächsten Haushaltszyklus insbesondere folgende Pflichten:

  • Spätestens zum 30. April muss jedes Mitglied des Euro-Währungsraums im Rahmen des Europäischen Semesters für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik seine mittelfristige Finanzplanung (Stabilitätsprogramm) und seine vorrangigen Wachstums- und Beschäftigungsziele für die folgenden 12 Monate (nationales Reformprogramm) bekanntgeben.

  • Spätestens zum 15.Oktober muss jedes Mitglied des Euro-Währungsraums seinen Haushaltsentwurf für das folgende Jahr veröffentlichen.

  • Bis spätestens 31. Dezember muss jedes Mitglied des Euro-Währungsraums seinen Haushalt für das folgende Jahr verabschieden.

Eine wichtige Neuerung ist, dass die Kommission die Haushaltsentwürfe der Euro-Länder künftig bis spätestens 30. November einzeln prüfen und separate Stellungnahmen zu ihnen abgeben wird. Falls die Kommission bei dieser Prüfung schwere Verstöße gegen die Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts feststellt, fordert sie den betreffenden Mitgliedstaat auf, einen überarbeiteten Haushaltsentwurf vorzulegen. Außerdem wird die Kommission jedes Jahr eine umfassende Bewertung der Haushaltsaussichten im gesamten Euro-Währungsraum für das folgende Jahr veröffentlichen. Durch die Stellungnahmen der Kommission zu den nationalen Haushaltsentwürfen und zur Gesamtlage im Euro-Währungsraum sollen die Erörterungen in der Eurogruppe erleichtert werden.

Da diese koordinierte Überwachung jeweils im Herbst und mithin zwischen zwei Europäischen Semestern erfolgt, stellt sie eine sinnvolle Ergänzung des bestehenden Lenkungsrahmens dar, denn sie ebnet zum einen den Weg für die Maßnahmen des folgenden Frühjahrs und stellt zum anderen ein geeignetes Follow-up zu den Maßnahmen des abgelaufenen Frühjahrs sicher. Der Logik einer integrierten Überwachung folgend (die ja zur Schaffung des Europäischen Semesters geführt hat), sollen die Twopack-Verordnungen zudem für die nötige Übereinstimmung zwischen der Haushaltspolitik und anderen wirtschaftspolitischen Prozessen und Entscheidungen sorgen.

Ein weiterer wichtiger Aspekt der beiden Verordnungen ist, dass die Mitglieder des Euro-Währungsraums verpflichtet werden, ihre Haushaltsentwürfe auf unabhängige makroökonomische Prognosen zu stützen und die Einhaltung ihrer innerstaatlichen Finanzvorschriften durch unabhängige Gremien überwachen zu lassen, denn auf diese Weise wird die Solidität sämtlicher Haushaltsprozesse erhöht.

Wie tragen die Twopack-Verordnungen zu einer besseren wirtschafts- und haushaltspolitischen Überwachung im Euro-Währungsraum bei?

Für Euro-Länder mit einem übermäßigen Defizit wird durch die beiden Verordnungen eine Überwachungsregelung eingeführt, die parallel zu den Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts existieren wird und letztere sinnvoll ergänzt. Sie sieht vor, dass das betreffende Euro-Land je nach Stand seines Defizitverfahrens der Kommission regelmäßig nähere Informationen über die von ihm zum Abbau seines übermäßigen Defizits ergriffenen Maßnahmen mitteilt. Etwaige für die Korrekturmaßnahmen bestehende Risiken können so von der Kommission besser erkannt werden. Werden welche entdeckt, kann die Kommission dem betreffenden Euro-Land auf direktem Wege Empfehlungen geben, damit das Land die notwendigen Maßnahmen ergreift, um sämtliche Vorgaben einzuhalten und nicht mit finanziellen Sanktionen belegt zu werden.

Durch die Twopack-Verordnungen wird zudem die Überwachung und Kontrolle jener Euro-Länder verschärft, die große Schwierigkeiten bei der Wahrung ihrer finanziellen Stabilität befürchten oder haben. Wie streng die Überwachung und Kontrolle ist, richtet sich jeweils nach der konkreten finanziellen Lage des betroffenen Landes.

Diese Bestimmungen gelten vor allem (aber nicht ausschließlich) für Euro-Länder, die Finanzhilfe erhalten oder deren Finanzhilfe ausläuft. Auch werden Euro-Länder, die sich in einer sehr instabilen Finanzlage befinden oder auf vorsorglicher Basis Finanzhilfe erhalten, einer sehr engen Überwachung durch die Kommission und die Europäische Zentralbank unterzogen. Diese verstärkte Überwachung geht über die bei einem übermäßigen Defizit geltenden Anforderungen hinaus.

Als Ergebnis dieser Überwachung kann die Kommission zu der Schlussfolgerung gelangen, dass das betreffende Euro-Land weitere Maßnahmen ergreifen muss, um zu vermeiden, dass durch seine eigene Finanzlage die finanzielle Stabilität im gesamten Euro-Währungsraum nachhaltig beeinträchtigt wird. In derartigen Fällen kann die Kommission daher künftig vorschlagen, dass der Ministerrat dem betreffenden Euro-Land die Annahme von Abhilfemaßnahmen oder die Ausarbeitung eines makroökonomischen Anpassungsprogramms empfiehlt.

Wie hängen die Twopack-Verordnungen mit dem Europäischen Fiskalpakt zusammen?

Der auf Regierungsebene geschlossene „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“ (gemeinhin als „Europäischer Fiskalpakt“ bezeichnet) ist ein Vertrag zwischen den Euro-Ländern und acht weiteren Mitgliedstaaten der EU. Er ist zwar kein Bestandteil des EU-Rechts, enthält aber eine Klausel, welche vorsieht, dass sein Inhalt binnen fünf Jahren in das EU-Recht aufgenommen wird.

Im Wege der Twopack-Verordnungen werden bestimmte Regeln des Europäischen Fiskalpakts in EU-Recht überführt, darunter die Anforderung an Euro-Länder mit Defizitverfahren, Wirtschaftspartnerschaftsprogramme aufzustellen und etwaige geplante Emissionen von Staatsanleihen vorab zu koordinieren.

Wie hängen die Twopack-Verordnungen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt und dem Europäischen Semester zusammen?

Die beiden Verordnungen sind als nahtlose Ergänzung zum Stabilitäts- und Wachstumspakts gedacht. Sie sehen unter anderem vor, dass die Mitgliedstaaten jedes Frühjahr im Rahmen des Europäischen Semesters ihre mittelfristige Finanzplanung vorlegen (die Euro-Länder in Form eines „Stabilitätsprogramms“, die anderen Länder als „Konvergenzprogramm“). Für die Mitglieder des Euro-Währungsraums sehen die beiden Verordnungen ähnliche Pflichten auch für den Herbst eines jeden Jahres vor, wobei es dann allerdings nur um die Haushaltspläne für das folgende Jahr geht.

Bevor ein nationaler Haushaltsplan angenommen wird, bewertet die Kommission jeweils in einer Stellungnahme, ob der betreffende Entwurf den Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts genügt und im Einklang mit den länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters zum Thema Haushaltspolitik steht. Die Twopack-Verordnungen geben der Kommission jedoch nicht das Recht, nationale Haushaltsentwürfe zu ändern, und sie verpflichten die Mitgliedstaaten auch keineswegs, der Stellungnahme der Kommission strikt Folge zu leisten. Der zusätzliche Nutzen besteht vielmehr in der nun eingeführten direkten Richtungsvorgabe für das Haushaltsverfahren, durch die alle am nationalen Haushaltsverfahren beteiligten Stellen die nötigen Informationen für eine fundierte Entscheidung über den nationalen Haushalt erhalten.

Zu den geltenden Anforderungen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts kommen nun zusätzliche Berichterstattungspflichten für sich in einem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit befindende Länder hinzu, ohne dass sich diese jedoch mit den geltenden Anforderungen überschneiden oder sie gar ersetzen. Mit den ergänzenden Informationen steigt jedoch auch die Verantwortung der Kommission für eine zeitnahe Ausarbeitung von Leitlinien für den Fall von Verstößen gegen Empfehlungen für Verfahren bei einem übermäßigen Defizit. Auch wird so die präventive Funktion der EU gestärkt und ein weiterer Beitrag zur Verbesserung der durch die Sixpack-Verordnungen eingeführten Sanktionsverfahren im Euro-Währungsraum (in Form gestaffelter finanzieller Sanktionen) geleistet.

Durch die neuen Berichterstattungsverfahren wird der Stabilitäts- und Wachstumspakt insofern weiter gestärkt, als die Möglichkeiten der Kommission zur Abgabe von Empfehlungen ausgeweitet werden. Wenn die Kommission beispielsweise in ihrer Stellungnahme darauf hinweist, dass ein gegebener Haushaltsentwurf nicht im Einklang mit den Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts steht und der betreffende Mitgliedstaat keine Anstalten macht, diesbezügliche Korrekturen vorzunehmen, kann diese frühzeitige Warnung zu einem späteren Zeitpunkt, an dem es beispielsweise um die Entscheidung geht, ob dieser Mitgliedstaat einem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit unterworfen werden soll, weil sein Defizit oder sein Schuldenstand nicht im Einklang mit den Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts steht, entsprechend berücksichtigt werden.

Was passiert, wenn ein Anpassungsprogramm oder eine vorsorgliche Finanzhilfe ausläuft?

Durch die Twopack-Verordnungen wird eine neue Überwachung eingeführt, die nach dem Auslaufen derartiger Programme oder Finanzhilfen einsetzt. Die betroffenen Länder unterliegen ihr solange, bis sie mindestens 75 % der erhaltenen Hilfen zurückgezahlt haben. Dadurch soll eine erfolgreiche und dauerhafte Rückkehr dieser Länder zu den Märkten ermöglicht und die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen sichergestellt werden, wovon ja nicht nur die einzelnen betroffenen Länder, sondern der gesamte Euro-Währungsraum profitieren.

Warum wird die normale Überwachung um eine verstärkte Überwachung ergänzt? Funktioniert die normale Überwachung etwa nicht?

Die Überwachung ist durch die Sixpack-Verordnungen erheblich verbessert worden. Die Erfahrung hat allerdings gezeigt, dass unerwartete Entwicklungen jederzeit möglich sind. Deshalb sollen die verbesserten Überwachungsverfahren, die die beiden Verordnungen vorsehen, eine engere Überwachung von Ländern ermöglichen, die in finanziellen Schwierigkeiten stecken oder in eine finanzielle Schieflage zu geraten drohen. Durch die Verordnungen werden der Kommission die erforderlichen Befugnisse übertragen, die sie benötigt, um die Nachhaltigkeit der Finanzen (wieder)herzustellen.

Warum wird die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts, des Verfahrens bei einem übermäßigen Ungleichgewicht und des Europäischen Semesters bei Programmländern angepasst? Wird die Überwachung dadurch nicht abgeschwächt?

Makroökonomische Programme decken eine sehr breite Palette von Aspekten ab und gehen weit über rein finanzpolitische Fragen und die multilaterale Überwachung hinaus. In der Praxis wird der betroffene Mitgliedstaat jeweils ersucht, die als erforderlich ermittelten Maßnahmen zu ergreifen, um seine Wirtschafts- und Finanzlage kurz-, mittel- oder langfristig zu verbessern. Durch die Aussetzung des Verfahrens bei makroökonomischen Ungleichgewichten bzw. des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit sowie der Überwachung und Berichterstattung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts und des Europäischen Semesters sollen Doppelüberwachung und doppelte Berichterstattung vermieden werden.

Steht die durch die Twopack-Verordnungen eingeführte verstärkte Überwachung im Einklang mit den EFSF- und ESM-Leitlinien für Länder, die vorsorglichen finanziellen Beistand erhalten?

Ja. Die Kommission hat die einschlägigen Leitlinien bereits mit Blick auf die Twopack-Verordnungen ausgearbeitet und mit den Mitgliedstaaten erörtert, so dass von vornherein eine inhaltliche Vereinbarkeit bestand. Durch die Twopack-Verordnungen werden die Arbeitspraktiken, die im Rahmen dieser auf zwischenstaatlicher Ebene eingesetzten Instrumente entwickelt wurden, nunmehr in den Rechtsrahmen der EU eingebettet.


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