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Intelligentere Vorschriften für sicherere Lebensmittel: Kommission schlägt wichtiges Maßnahmenpaket zur Modernisierung, Vereinfachung und Stärkung der Lebensmittelkette in Europa vor

European Commission - MEMO/13/398   06/05/2013

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, den 6. Mai 2013

Intelligentere Vorschriften für sicherere Lebensmittel: Kommission schlägt wichtiges Maßnahmenpaket zur Modernisierung, Vereinfachung und Stärkung der Lebensmittelkette in Europa vor

1) Was ist das Konzept „Vom Erzeuger zum Verbraucher”?

Hinter dem Konzept „Vom Erzeuger zum Verbraucher” verbergen sich die EU‑Rechtsvorschriften zum Gesundheitsschutz, mit denen dafür gesorgt wird, dass auf unserem Teller nur Lebensmittel landen (unabhängig davon, ob bei uns erzeugt oder importiert), die wirklich sicher sind. Dieses Regelwerk stellt einen vielschichtigen, zusammenhängenden Komplex aus Rechtsvorschriften dar, der alle Glieder der Lebensmittelkette abdeckt: Schutz von Pflanzen vor Schädlingen, Schutz von Mensch und Tier vor Tierseuchen (und vor auf den Menschen übertragbaren Seuchen) sowie Schutz des Menschen vor allen Gesundheitsgefahren, die entlang der Lebensmittelkette auftreten können. Ferner wird damit das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes in diesem Bereich sichergestellt und die Verbraucher werden geschützt.

Die Mitgliedstaaten führen an verschiedenen Punkten der Lebensmittelherstellungskette amtliche Kontrollen durch, um zu gewährleisten, dass die Rechtsvorschriften ordnungsgemäß angewendet werden.

2) Was ändert sich durch das Reformpaket?

Pflanzenschutz

Mit der vorgeschlagenen Verordnung wird ein solider, transparenter und nachhaltiger Regelungsrahmen für den Schutz unserer Pflanzen eingeführt. Synergien mit der Regelung zum Pflanzenvermehrungsmaterial werden ausgebaut, vermeidbare Überlappungen und unnötige Auflagen werden beseitigt.

Die wesentlichen Änderungen des Vorschlags lassen sich wie folgt zusammenfassen:

  1. besserer Schutz bei Einfuhren aus Drittländern;

  2. strengere Überwachung bei Auftreten von Schädlingen und Tilgungspflicht;

  3. transparente Pflanzenpassregelung;

  4. strengere Schutzgebietregelung;

  5. Aufstockung der EU-Mittel zur Bekämpfung prioritärer Schädlinge;

  6. finanzielle Entschädigung der Unternehmer, die Tilgungsmaßnahmen durchführen müssen.

Pflanzenvermehrungsmaterial

Mit der Überarbeitung soll vor allem dafür gesorgt werden, dass den Nutzern – insbesondere den Landwirten – gesundes Pflanzenvermehrungsmaterial (einschließlich Saatgut) zur Verfügung steht, dessen Identität und Qualität gewährleistet ist.

Die Vorschriften für die Registrierung von Sorten und die Zertifizierung von Pflanzenvermehrungsmaterial vor dem Inverkehrbringen werden beibehalten, für althergebrachte Sorten (darunter fällt auch für Nischenmärkte bestimmtes Material) wird die Regelung dagegen gelockert.

Mit der neuen Verordnung soll eine größere Auswahl für die Nutzer geschaffen werden, u. a. durch neue verbesserte und getestete Sorten, Material, das nicht der Definition einer Sorte entspricht (heterogenes Material), herkömmliche Sorten und für Nischenmärkte bestimmtes Material. Dies trägt zum Erhalt der biologischen Vielfalt bei, und es wird eine Züchtung gefördert, die im Einklang mit den Grundsätzen der nachhaltigen Landwirtschaft steht.

Ausgenommen von den EU-Vorschriften ist der Einsatz von Saatgut zu privaten Zwecken. So können Hobbygärtner weiterhin jede Art von Pflanzenvermehrungsmaterial erwerben und ihr Saatgut in kleinen Mengen auf dem Markt bereitstellen. Ebenfalls keine Anwendung finden die vorgeschlagenen Vorschriften auf Saatgut, das zwischen Personen ausgetauscht wird, die keine Unternehmer sind (z. B. Hobbygärtner).

Die vorgeschlagenen Vorschriften fallen den Anforderungen an eine bessere Rechtsetzung entsprechend je nach Typ des Materials, Erzeugungsbedingungen und Unternehmensgröße unterschiedlich aus. So gelten für althergebrachte Sorten und heterogenes Material nur abgeschwächte Registrierungsvorschriften. Solche Kategorien sind von Tests und anderen rechtlichen Auflagen ausgenommen.

Weniger strenge Auflagen gelten ferner für Mikrounternehmen: Diese können Pflanzenvermehrungsmaterial jedes Typs als „für Nischenmärkte bestimmtes Material“ ohne Registrierung auf den Markt bringen. Mikrounternehmen brauchen zudem grundsätzlich keine Registrierungsgebühren zu zahlen.

Tiergesundheit

Das vorgeschlagene neue Tiergesundheitsrecht schafft einen einfacheren und flexibleren Rahmen, der sich auf ein deutlich gestrafftes Regelwerk und den Grundsatz „Vorbeugung ist die beste Medizin“ stützt. Mit dem Vorschlag wird ein Komplex aus 40 Richtlinien und Verordnungen zu einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst, der folgende Zielsetzungen hat:

  1. stärker risikobasierte Grundlage der tiergesundheitlichen Vorschriften;

  2. erhöhte Handlungsbereitschaft;

  3. stärkere Prävention in Bezug auf bestimmte gelistete Seuchen;

  4. Verringerung des Verwaltungsaufwands und seuchenbedingter wirtschaftlicher Verluste

  5. Festlegung der Rollen und Zuständigkeiten von Unternehmern und Tierärzten;

  6. primäre Zuständigkeit der Unternehmer (Tierhalter) für die Tiergesundheit.

Amtliche Kontrollen

Mit den neuen Vorschriften über die amtlichen Kontrollen wird ein vereinfachtes, klareres System geschaffen und sämtliche amtliche Kontrollen, die auf den verschiedenen Stufen der Lebensmittelkette durchgeführt werden, werden in einer einzigen Regelung zusammengefasst. Der Vorschlag sieht Folgendes vor:

  1. Möglichkeit spezifischer Anforderungen an die amtlichen Kontrollen in bestimmten Bereichen (z. B. Kontrollen in der Fleischproduktion, in Bezug auf ökologische/biologische Erzeugnisse sowie Überprüfung der Tierschutzauflagen);

  2. höhere Transparenz der von den nationalen Behörden durchgeführten amtlichen Kontrollen; unter bestimmten Bedingungen sind die Behörden befugt, Angaben über die Ergebnisse der Kontrollen bei einzelnen Unternehmern zu veröffentlichen und ein „Rating“ zu erstellen, in dem sich die Verbraucher über das Abschneiden von Einzelhändlern, Restaurants oder anderen Betrieben informieren können;

  3. Ausweitung der Gebührenpflicht auf den Großteil der amtlichen Kontrollen; mit den von den Unternehmern erhobenen Gebühren wird gewährleistet, dass die Kontrollbehörden der Mitgliedstaaten über ausreichend Ressourcen verfügen; Kleinstunternehmen sind dagegen von der Gebührenpflicht befreit;

  4. Schaffung eines gemeinsamen Rahmens für die Durchführung von Grenzkontrollen in Bezug auf Tiere und Waren, die in die EU eingeführt werden sollen;

  5. effizientere Gestaltung der amtlichen Kontrollen auf Tierarzneimittelrückstände in lebenden Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs;

  6. erweiterte Amtshilfe und Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der Ahndung grenzübergreifender Verstöße gegen die Vorschriften zur Lebensmittelkette;

  7. Aktualisierung des computergestützten Informationssystems zur Verwaltung der Daten und Informationen über amtliche Kontrollen. Alle bestehenden und künftigen Systeme sollen in einem neuen System vereint werden. Außerdem wird dieses System die Ausstellung elektronischer Bescheinigungen und die Verwendung elektronischer Signaturen ermöglichen.

Gemeinsamer Finanzrahmen für Lebens- und Futtermittel

Gemäß dem gemeinsamen Finanzrahmen für die Ausgabenverwaltung wird die EU vorrangig Maßnahmen finanzieren, die einen echten Mehrwert darstellen. Die bestehenden Finanzbestimmungen werden modernisiert, wodurch bestimmte sektorbezogene Instrumente und Programme in diesem Bereich optimiert werden sollen.

Ziel ist die Schaffung eines einzigen, klaren und modernen Rahmens, der Folgendes gewährleistet:

  1. Flankierung der Durchführung von mit EU-Mitteln finanzierten Maßnahmen;

  2. Wahrung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit;

  3. Vermeidung unnötiger Verwaltungslasten für die Mitgliedstaaten.

3) Wem kommen die neuen Vorschriften zugute?

Von einer besseren Durchsetzung der Vorschriften über die Lebensmittelkette profitiert die Gesellschaft als Ganzes – die Lebensmittelsicherheit wird insgesamt erhöht, Pflanzen, Umwelt und die Gesundheit und das Wohlbefinden der Tiere werden besser geschützt.

Die Verwaltungsstellen der Mitgliedstaaten, die mit den amtlichen Kontrollen und sonstigen amtlichen Tätigkeiten betraut sind (Überwachung und andere Aufgaben in den Bereichen öffentliche Gesundheit, Tier- und Pflanzengesundheit), können auf wirksamere Durchsetzungsinstrumente und angemessene Ressourcen zurückgreifen.

Die Unternehmer (landwirtschaftliche Betriebe und Lebensmittelunternehmer, vom Primärerzeuger über den Einzelhändler zum Gemeinschaftsverpflegungsbetrieb, aber auch Importeure, Pflanzen- und Tierzüchter, Anbau- und Haltungsbetriebe sowie Händler) profitieren von der – dank des gestrafften, einfacheren Rechtsrahmens – effizienteren Arbeitsweise der Behörden und der höheren Effizienz ihrer Kontrollen sowie davon, dass alle Kontrollen auf Risikobasis durchgeführt werden. Die höhere Effizienz der amtlichen Kontrollen, regelmäßig durchgeführte unangekündigte Kontrollen zur Aufdeckung vorsätzlicher Zuwiderhandlungen (Betrug), strengere Vorschriften über finanzielle Sanktionen bei Verstößen, ein integriertes und modernisiertes System für Kontrollen an der Grenze und eine bessere Koordinierung der Behörden bei grenzübergreifenden Gefahren für die Lebensmittelsicherheit kommen dagegen direkt den Verbrauchern zugute.

4) Worin besteht der Mehrwert der EU-Rechtsvorschriften zur Lebensmittelsicherheit?

Die EU-Rechtsvorschriften gewährleisten ein hohes Schutzniveau in Bezug auf die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen und tragen gleichzeitig zum reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes bei. Erreicht wird dies mit einem Paket harmonisierter Vorschriften, die dazu dienen, die Gefahren für die menschliche Gesundheit, die entlang der Lebensmittelkette und im Bereich der Pflanzen- und Tiergesundheit (der eng mit der Lebensmittelkette verknüpft ist) auftreten können, zu beseitigen oder einzudämmen bzw. solchen Gefahren vorzubeugen.

5) Wie schließt das Paket die Lücken im EU-Kontrollsystem, die während des Pferdefleischskandals sichtbar geworden sind?

Den nationalen Durchsetzungsbehörden werden ein effizienterer Rechtsrahmen und wirksamere Durchsetzungsinstrumente an die Hand gegeben, damit sie ihre Kontrollaufgaben entlang der Lebensmittelkette effizient wahrnehmen können.

Zu den Neuerungen zählen

  1. die Verpflichtung zur regelmäßigen Durchführung unangekündigter amtlicher Kontrollen zur Aufdeckung vorsätzlicher Zuwiderhandlungen;

  2. finanzielle Sanktionen, deren Höhe dem wirtschaftlichen Vorteil entspricht, der mit der Zuwiderhandlung angestrebt wurde.

Der Kommission werden erweiterte Befugnisse erteilt:

  1. Sie kann verlangen (und nicht bloß empfehlen), dass die Mitgliedstaaten Kontrollen und Tests im Rahmen eines befristeten koordinierten Kontrollplans durchführen, um die Verbreitung bestimmter Mängel festzustellen, und

  2. sie kann unbefristete besondere Bestimmungen für Kontrollen in bestimmten Bereichen und/oder bei neu festgestellten Risiken festlegen, die entlang der Lebensmittelkette auftreten oder sich aus neuen Herstellungsformen oder infolge geänderter Muster beim Lebensmittelverbrauch ergeben.

Mit dem neuen Paket wird ferner das Instrument der Amtshilfe bei grenzübergreifenden Verstößen weiter ausgebaut und die koordinierende Funktion der Kommission bei weitreichenden oder wiederholten Verstößen gestärkt.

6) Warum hat sich die Kommission dafür entschieden, die Gebührenpflicht der Unternehmer für die amtlichen Kontrollen ausgerechnet in Krisenzeiten auszuweiten?

Die Unternehmer müssen bereits nach der geltenden Regelung die Kosten für die amtlichen Kontrollen in denjenigen Bereichen tragen, die besonders intensiv kontrolliert werden (was mit höheren Kosten verbunden ist), insbesondere in der Fisch-, Fleisch- und Milchproduktion.

Mit dem Vorschlag wird die Gebührenpflicht auf andere Bereiche der Lebensmittelkette und fast die Gesamtheit der amtlichen Kontrollen ausgedehnt, von denen die meisten sehr viel weniger kostenintensiv sind als diejenigen in Schlachthöfen oder Fleischverarbeitungsbetrieben. Durch diese Ausweitung werden künftig Gebühren in allen Sektoren erhoben – damit wird der Ungerechtigkeit des bestehenden Systems ein Ende gesetzt. Alle Unternehmer, die unmittelbare Nutznießer effizienter amtlicher Kontrollen sind, weil sie ihnen dabei helfen, sichere Lebens- und Futtermittel auf den Markt zu bringen, sind nun verpflichtet, einen Beitrag zu ihrer Finanzierung zu leisten.

Kleinstunternehmen sind dagegen von der Gebührenpflicht befreit.

7) Warum legt die Kommission nach dem Pferdefleischskandal keine Vorschriften für eine Angabe des Ursprungslands auf Fleischerzeugnissen fest?

Beim Pferdefleischskandal war das Problem, dass die betreffenden Produkte in betrügerischer Absicht bewusst falsch gekennzeichnet wurden. Diese betrügerische Praxis verstößt gegen die EU-Rechtsvorschriften zur Lebensmittelkennzeichnung, denen zufolge der Verbraucher in Bezug auf die Art, den Ursprung und die Zusammensetzung nicht in die Irre geführt werden darf. Alle Zutaten eines Lebensmittels müssen in der Kennzeichnung angegeben sein. Bei Lebensmitteln, die Fleisch enthalten, muss zusätzlich die Tierart angegeben werden, von der das Fleisch stammt. Wird in der Bezeichnung des Lebensmittels auf eine bestimmte Zutat verwiesen, so ist im Verzeichnis der Zutaten auch deren Mengenanteil in Prozent anzugeben.

Das Fehlen einer Pflicht zur Ursprungskennzeichnung ist nicht mit einer absichtlich betrügerischen Kennzeichnung gleichzusetzen; die Einführung einer solchen Pflicht ist daher kein geeignetes Mittel, um Betrug bei der Lebensmittelkennzeichnung vorzubeugen. Ein Betrug wäre nämlich auch dann möglich gewesen, wenn eine Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes bestanden hätte. Mit der Verordnung betreffend die Information der Verbraucher1, die ab dem 13. Dezember 2014 gilt, wurden die Vorschriften zur Ursprungskennzeichnung überarbeitet und ausgeweitet. Gemäß dieser Verordnung wird die Ursprungsangabe verpflichtend für unverarbeitetes Schaf-, Ziegen-, Geflügel- und Schweinefleisch. Ferner ist die Kommission verpflichtet, dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 13. Dezember 2013 einen Bericht darüber vorzulegen, ob die verpflichtende Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsortes auf als Zutat verwendetes Fleisch ausgedehnt werden könnte.

In diesem Bericht müssen folgende Punkte berücksichtigt werden: Notwendigkeit der Information der Verbraucher, die Frage, ob die verpflichtenden Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsortes praktikabel ist, und eine Kosten-Nutzen-Analyse solcher Maßnahmen einschließlich der rechtlichen Auswirkungen und der Auswirkungen auf den internationalen Handel. Die Kommission hat zugesagt, diesen Bericht im Herbst 2013 vorzulegen. Auf der Grundlage des Berichts wird die Kommission dann über das weitere Vorgehen entscheiden.

8) Wieso brauchen wir hohe, einheitliche Sicherheitsstandards, damit die europäische Lebensmittelindustrie weiterhin wettbewerbsfähig bleibt und Wachstum und Beschäftigung für die Zukunft schaffen kann?

Die Nachfrage aus Drittländern nach Waren aus der EU beruht auf dem Ruf, den EU-Waren hinsichtlich Produktionsstandards und Mehrwert im Vergleich zu Waren, die außerhalb der EU hergestellt werden, nachweislich haben. Dies lässt sich nur durch ein zuverlässiges und vertrauenswürdiges System amtlicher Kontrollen erreichen, das dafür sorgt, dass die Sicherheits- und Qualitätsstandards entlang der EU-Lebensmittelkette konsequent eingehalten und die entsprechenden Erwartungen der Handelspartner erfüllt werden.

9) Was unternimmt die Kommission zum Schutz der biologischen Vielfalt und zur Unterstützung einer nachhaltigen Landwirtschaft mit Blick auf das Pflanzenvermehrungsmaterial?

Die Kommission ergreift verschiedene Maßnahmen, um den Verlust biologischer Vielfalt abzuwenden und eine nachhaltige Landwirtschaft zu fördern. Die Sortenprüfung wird um die Prüfung auf nachhaltigen Anbau und nachhaltige Nutzung erweitert.

Für das Inverkehrbringen von herkömmlichen Sorten und von Material, das für Nischenmärkte bestimmt ist, gilt eine weniger strenge, flexiblere Regelung. Hierdurch soll die Verwendung solchen Materials gefördert und die biologische Vielfalt geschützt werden. So kommen mehr Arten und Material auf den Markt, weil sie nicht den allgemeinen Vorschriften für die Registrierung von Sorten und deren Vermarktung genügen müssen. Die derzeitigen Vorschriften für sogenannte Erhaltungsmischungen, d. h. Grasmischungen mit Wildpflanzenarten, die dem Erhalt des im betreffenden Gebiet ursprünglich vorhandenen Pflanzenbestands dienen, wurden vereinfacht.

Pflanzenvermehrungsmaterial, das der „On-Farm-Erhaltung“ dient oder zwischen Saatgutschützern ausgetauscht wird, wird von der Verordnung nicht erfasst. Mit dieser Regelung soll die Erhaltung traditionellen Saatguts gefördert werden.

10) Betrifft die Regelung den Einsatz von Saatgut in Hobbygärten?

Für private Zwecke verwendetes Saatgut ist von den EU-Rechtsvorschriften ausgenommen. Somit können Hobbygärtner jede Art von Saatgut oder Pflanzenvermehrungsmaterial erwerben und ihr Material in kleinen Mengen auf dem Markt bereitstellen. Sie können Material erwerben, das weder getestet wurde, noch registriert ist und für dessen Identität, Gesundheit und Qualität einzig und allein der Erzeuger verantwortlich ist (für Nischenmärkte bestimmtes Material).

Gemäß der Regelung dürfen Hobbygärtner auch Material jeder Art verkaufen. Sie können jedoch auch Material erwerben, das von Unternehmern erzeugt und in Verkehr gebracht wurde, die Saatgut berufsmäßig züchten, erzeugen und verkaufen, beispielsweise in Gartenzentren. In diesem Fall finden strengere Vorschriften und umfassendere Tests zur Sicherstellung von Identität, Gesundheit und Qualität Anwendung.

Im Vorschlag ist ausdrücklich festgehalten, dass jede Person, die kein Unternehmer ist (z. B. ein Hobbygärtner), Saatgut mit anderen Hobbygärtnern austauschen kann, ohne dass die Rechtsvorschriften der vorgeschlagenen Verordnung hierauf Anwendung finden. Im Verordnungsvorschlag ist ferner festgelegt, dass dem Verwender von Saatgut die benötigten Informationen zur Identität des Materials (z. B. Name der Sorte mit getesteten Merkmalen) bereitgestellt werden und dass Gesundheit und Qualität des Materials gewährleistet sein müssen.

11) Wie sind die Gebühren für Pflanzenvermehrungsmaterial im Paket geregelt?

Es wird der Grundsatz der Kostendeckung eingeführt, um zu gewährleisten, dass die zuständigen Behörden über ausreichend Ressourcen verfügen. Kleinstunternehmen sind jedoch von dieser Gebührenpflicht befreit. Für Sorten mit amtlich anerkannter Beschreibung und heterogenes Material kann die Registrierungsgebühr gemäß dem Vorschlag niedriger angesetzt werden.

IP/13/400

1 :

Verordnung (EU) Nr. 1169/2011.


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