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La gouvernance économique de l'UE en clair

Commission Européenne - MEMO/13/318   10/04/2013

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Commission européenne

MEMO

Bruxelles, le 10.04.13

La gouvernance économique de l'UE en clair

Les leçons tirées de la crise économique et financière récente ainsi que de la crise de la dette souveraine ont conduit à des réformes successives des règles de l'UE, et notamment à l'adoption de nouveaux systèmes de surveillance des politiques économiques et budgétaires et d'un nouveau calendrier budgétaire.

Ces nouvelles règles (adoptées dans le cadre du «six-pack», du «two-pack» et du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance) sont ancrées dans le calendrier décisionnel de l'UE, baptisé «semestre européen». Ce système intégré offre l'assurance de règles plus claires, d'une meilleure coordination des politiques nationales tout au long de l’année, d'un suivi régulier et de sanctions plus rapides en cas de manquement aux règles; il aide ainsi les États membres à tenir leurs engagements en matière de finances publiques et de réformes, tout en renforçant la solidité de l'Union économique et monétaire dans son ensemble.

Les principales caractéristiques de ce nouveau système sont les suivantes.

UN EXERCICE PLUS RESPONSABLE DE LA FONCTION BUDGÉTAIRE

Le pacte de stabilité et de croissance a été instauré en même temps que la monnaie unique afin de garantir des finances publiques saines. Toutefois, la manière dont il était mis en œuvre avant la crise n’a pas empêché l’apparition de sérieux déséquilibres budgétaires dans certains États membres.

Il a donc été réformé dans le cadre du «six-pack» (entré en vigueur en décembre 2011), et du «two-pack» (entré en vigueur en mai 2013), qui ont apporté des modifications importantes aux règles et à la manière de les faire respecter. Ses dispositions ont par ailleurs été renforcées par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (entré en vigueur en janvier 2013 dans les 25 pays qui l'ont signé).

Une amélioration des règles

  1. Maintien des limites de déficit et de dette: les limites de 3 % du PIB pour le déficit et de 60 % du PIB pour la dette sont inscrites dans le pacte de stabilité et de croissance et consacrées par le traité. Elles restent valables.

  2. Une attention accrue portée à la dette: dans le cadre des nouvelles règles, la limite de 60 % du PIB prévue pour la dette sera effectivement appliquée, ce qui n’était pas le cas avant la réforme du «six-pack». La règle sera enfreinte si un État membre présentant une dette supérieure à 60 % du PIB ne réduit pas cet excédent d'au moins 5 % par an en moyenne sur trois ans.

  3. Une nouvelle limite pour les dépenses: dans le cadre des nouvelles règles, la croissance des dépenses publiques ne peut pas être plus rapide que la croissance potentielle du PIB à moyen terme, à moins d'être compensée par une augmentation équivalente des recettes.

  4. L’importance de la position budgétaire sous-jacente: le pacte de stabilité et de croissance met plus l'accent que par le passé sur le redressement des finances publiques en termes structurels, c’est-à-dire en tenant compte des conséquences d'un ralentissement économique ou de mesures ponctuelles sur le déficit. Le pacte tient compte des différences entre États membres; ceux-ci définissent leurs propres objectifs budgétaires à moyen terme et les actualisent au moins tous les trois ans de manière à améliorer leur solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB par an. Les États membres très endettés (à plus de 60 %) doivent fournir un effort plus important. Une marge de sécurité est ainsi créée pour éviter que le déficit ne passe la barre des 3 %.

  5. Un pacte budgétaire pour 25 États membres: le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance veut qu'à partir de janvier 2014, les objectifs budgétaires à moyen terme soient inscrits dans la législation nationale et les déficits structurels limités à 0,5 % du PIB (jusqu'à 1 % dans des circonstances exceptionnelles). C’est ce que l’on appelle le pacte budgétaire. Ce traité prévoit aussi le déclenchement de mécanismes de correction automatique en cas de franchissement de la limite de déficit structurel; les États membres seraient alors tenus d'indiquer dans leur législation nationale quand et comment ils comptent rectifier le tir dans le cadre des budgets à venir.

  6. Flexibilité en période de crise: étant axé sur la position budgétaire sous-jacente à moyen terme, le pacte de stabilité et de croissance peut être appliqué de manière souple en cas de crise. Si la croissance se détériore de manière imprévue, les États membres dont le déficit public dépasse 3 % du PIB peuvent bénéficier d’un délai supplémentaire pour le combler, dans la mesure où ils ont consenti l’effort structurel nécessaire. Cela a été le cas, en 2012, de l’Espagne, du Portugal et de la Grèce.

Mieux faire respecter les règles

  1. Une meilleure prévention: les États membres sont jugés sur le respect de leurs objectifs à moyen terme. Leurs progrès sont évalués chaque année au mois d'avril, au moment où ils présentent leur plan budgétaire triennal ou leur programme de stabilité ou de convergence (selon qu'ils font partie ou non de la zone euro). Ces plans et programmes sont publiés et examinés par la Commission et le Conseil dans les trois mois. Le Conseil peut adopter un avis ou inviter l'État membre à modifier son programme.

  2. Alerte précoce: en cas d'«écart important» par rapport aux objectifs à moyen terme, la Commission adresse à l’État membre un avertissement qui doit être entériné par le Conseil et peut être rendu public. La situation de l'État membre fait ensuite l’objet d’un suivi tout au long de l’année; si elle n’est pas redressée, la Commission peut proposer la constitution (uniquement dans la zone euro) d'un dépôt porteur d'intérêt correspondant à 0,2 % du PIB, qui doit être approuvée par le Conseil. Ce dépôt peut être restitué à l'État membre si l'écart constaté est corrigé.

  3. Procédure concernant les déficits excessifs (PDE): les États membres qui dépassent la limite fixée pour le déficit ou la dette font l'objet d'une procédure pour déficit excessif; ils sont alors soumis à une surveillance accrue et se voient impartir un délai pour corriger leur déficit. La Commission s'assure du respect des engagements pris tout au long de l'année, et plus particulièrement au printemps et à l'automne, lorsqu'elle publie ses prévisions économiques.

  4. Des sanctions plus rapides: pour les États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif, les pénalités financières sont infligées plus tôt et peuvent être augmentées progressivement. L'absence de réduction du déficit peut entraîner une amende de 0,2 % du PIB. Cette amende est considérée comme approuvée par le Conseil dès lors qu'elle n'est pas contestée par une majorité qualifiée d'États membres (c'est ce que l'on appelle le vote à la majorité qualifiée inversée). Les pénalités financières peuvent aller jusqu'à 0,5 % du PIB si une fraude est détectée dans les statistiques, et les sanctions peuvent aussi inclure une suspension des engagements du Fonds de cohésion. Parallèlement, les 25 États membres qui ont signé le TSCG peuvent se voir infliger une amende égale à 0,1 % du PIB s'ils n'ont pas correctement intégré le pacte budgétaire à leur droit national.

  5. Un nouveau système de vote: les décisions de sanction prévues par la procédure concernant les déficits excessifs sont prises à la majorité qualifiée inversée, ce qui signifie qu'une amende est considérée comme approuvée par le Conseil dès lors qu'elle n'est pas contestée par une majorité qualifiée d'États membres. Cette possibilité n'existait pas avant l'entrée en vigueur de la réforme du «six-pack». En outre, les 25 États membres signataires du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ont accepté de voter à la majorité qualifiée inversée à un stade plus précoce encore de la procédure, par exemple pour décider si un État membre doit être soumis à la procédure de déficit excessif.

UNE SURVEILLANCE RENFORCÉE DANS LA ZONE EURO

La crise a montré que les difficultés rencontrées par un État membre de la zone euro pouvaient avoir des effets de contagion importants dans les pays voisins. Il est donc justifié de prévoir une surveillance accrue pour contenir les problèmes avant qu’ils ne deviennent systémiques.

Le «two-pack» permet de renforcer progressivement la surveillance pour les États membres de la zone euro qui présentent un niveau élevé de déficit ou de dette ou qui connaissent des difficultés en termes de stabilité financière. Il doit entrer en vigueur le 30 mai 2013.

  • États membres ne faisant pas l'objet d'une procédure de déficit excessif: la surveillance est étendue au plan budgétaire triennal que les États membres soumettent chaque année en avril et au projet de budget qu'ils présentent en octobre pour l’année suivante; si ces textes ne posent aucune difficulté au niveau de l’UE, cette surveillance reste limitée.

  • États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif: ces États membres sont soumis à une surveillance accrue. Ils doivent non seulement assainir leur budget, mais également souscrire à un «programme de partenariat économique» détaillant les réformes structurelles qu’ils entendent appliquer pour améliorer la compétitivité et stimuler la croissance. Cette idée, qui a vu le jour dans le cadre du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, est désormais inscrite dans le droit de l’Union.

  • États membres confrontés à des difficultés financières ou faisant l'objet d'un programme d’assistance à titre de précaution dans le cadre du mécanisme européen de stabilité: ces États membres sont placés sous «surveillance renforcée», ce qui signifie qu’ils sont régulièrement soumis à des missions d’inspection par la Commission et doivent fournir des informations supplémentaires sur leur secteur financier.

  • Programmes d’assistance financière: les États membres dont les difficultés pourraient entraîner des «effets défavorables significatifs» sur le reste de la zone euro peuvent être invités à élaborer des programmes d'ajustement macroéconomique complets. Cette décision est prise par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Ces programmes sont subordonnés à des missions d'inspection trimestrielles et au respect de conditions strictes en cas d'aide financière.

  • Surveillance post-programme: après exécution des programmes, les États membres continueront de faire l'objet d'une surveillance tant qu'il restera un encours de 75 % sur toute forme d'assistance financière.

EXTENSION DE LA SURVEILLANCE AUX POLITIQUES ÉCONOMIQUES

Avant la crise, la coordination des politiques économiques était principalement volontaire. Les États membres présentaient chaque année un programme national de réforme indiquant les réformes économiques qu’ils entendaient engager l’année suivante, mais il n'existait pas de dispositif contraignant permettant de détecter et de corriger l’apparition de déséquilibres au sein des économies nationales.

Le semestre européen et les réformes du «six-pack» ont instauré un système de surveillance des politiques économiques qui constitue le pendant de la surveillance budgétaire exercée au titre du pacte de stabilité et de croissance. C'est ce que l’on appelle la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques.

  • Une meilleure prévention: tous les États membres continuent de présenter des programmes nationaux de réforme, ce qu'ils font chaque année au mois d'avril. Ces programmes sont publiés par la Commission et examinés afin de vérifier que toute réforme envisagée est bien conforme aux priorités de l’UE en matière de croissance et d’emploi, et notamment à la stratégie Europe 2020 pour une croissance de long terme.

  • Alerte précoce: la situation des États membres est analysée à l'aide d'un tableau de bord de 11 indicateurs, qui permet de mesurer l’évolution de leur économie dans le temps et d'identifier d'éventuels déséquilibres. La Commission publie les résultats de cette analyse chaque année en novembre dans son rapport sur le mécanisme d'alerte (cf. MEMO/12/912). Elle y recense les États membres susceptibles de connaître des déséquilibres et pour lesquels elle a décidé de procéder à un bilan approfondi.

  • Bilans approfondis: la Commission procède à un bilan approfondi de la situation des États membres recensés dans le rapport établi aux fins du mécanisme d'alerte comme courant un risque de déséquilibre. Ce bilan approfondi, publié au printemps, confirme ou infirme l’existence de déséquilibres et indique s'ils sont excessifs ou non. Les États membres ayant fait l'objet d'un bilan approfondi sont invités à en tenir compte dans leur programme national de réforme et dans leur programme de stabilité ou de convergence. Les résultats de ces bilans alimentent les conseils en matière de politique économique que la Commission adresse à chaque État membre dans ses recommandations par pays à la fin du mois de mai.

  • Procédure concernant les déséquilibres excessifs: si la Commission estime qu'il existe des déséquilibres excessifs dans un État membre, elle lui recommande d'élaborer un plan de mesures correctives et de se fixer des délais pour les mesures nouvelles. Cette recommandation est adoptée par le Conseil. La Commission s'assure tout au long de l'année que l'État membre procède effectivement à la correction des déséquilibres constatés.

  • Amendes pour les États membres de la zone euro: si la Commission juge insatisfaisant le plan d'action corrective d'un État membre de la zone euro, elle propose au Conseil de lui infliger une amende de 0,1 % du PIB par an. Si l'État membre ne prend pas de mesure corrective basée sur le plan, des pénalités financières peuvent aussi être infligées, puis revues à la hausse (l'imposition initiale d'un dépôt de 0,1 % du PIB portant intérêt peut être transformée en amende en cas de manquement répété). Ces sanctions sont considérées comme approuvées à moins qu'une majorité d'États membres ne s'y oppose.

UNE COORDINATION TOUT AU LONG DE L'ANNÉE: LE SEMESTRE EUROPÉEN

Avant la crise, la planification des politiques économiques et budgétaires dans l'UE relevait de différentes procédures; des rapports étaient émis séparément et des décisions étaient prises tout au long de l'année. Il n'y avait pas de vision claire et globale des efforts déployés au niveau national, et les États membres n'avaient pas la possibilité de débattre d'une stratégie collective pour l'économie de l'UE.

Coordination et orientation

Le «semestre européen», introduit en 2010, permet aux États membres de débattre de leurs plans budgétaires et économiques avec leurs partenaires de l’UE à des moments précis de l’année. Ainsi, ces plans peuvent être examinés de façon collégiale et la Commission peut proposer des orientations politiques aux États membres en temps utile, avant qu'ils n'arrêtent leurs décisions au niveau national. Ce système permet aussi aux États membres de progresser dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020, qui est la stratégie mise en place par l'UE pour obtenir une croissance de long terme.

Un calendrier précis

Le cycle débute chaque année en novembre par l’examen annuel de la croissance (orientations de politique générale) et débouche, en juillet, sur l’adoption de recommandations par pays (conseils personnalisés) par les ministres des finances de l’UE (voir tableau ci-dessous). Le nouveau calendrier budgétaire défini par le «two-pack» vient compléter le cycle annuel de définition des politiques économiques et budgétaires pour la zone euro.

  • Novembre: la Commission définit, dans l’examen annuel de la croissance, les priorités économiques générales de l’UE pour l’année suivante. Le rapport sur le mécanisme d'alerte publié en parallèle recense les États membres qui risquent d'enregistrer des déséquilibres et pour lesquels il y a lieu d'effectuer un bilan approfondi de leur économie.

  • Février: le Parlement européen et les formations concernées du Conseil (emploi, économie et finance, compétitivité) débattent de l'examen annuel de la croissance. La Commission publie ses prévisions économiques d'hiver.

  • Mars: le Conseil européen adopte des priorités économiques pour l'UE en se fondant sur l'examen annuel de la croissance.

  • Avril: les États membres présentent leurs programmes de stabilité ou de convergence et leurs programmes nationaux de réforme, qui doivent être conformes à l'examen annuel de la croissance. Ces programmes doivent être remis le 15 avril au plus tard pour les pays de la zone euro et fin avril pour les autres États membres de l'UE. C'est aussi en avril que la Commission publie les bilans approfondis et qu'Eurostat vérifie les chiffres budgétaires de l’année précédente, une étape essentielle pour s'assurer que les États membres respectent les objectifs qui sont les leurs dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance.

  • Mai: la Commission adresse aux États membres des recommandations par pays, c'est-à-dire des conseils personnalisés s'appuyant sur les priorités définies pour l’UE ainsi que sur les programmes de réforme et les plans budgétaires nationaux. Ces recommandations étant propres à chaque pays, elles peuvent se concentrer sur les enjeux précis auxquels chaque État membre est confronté dans le contexte de l'UE. C'est également en mai que la Commission publie ses prévisions de printemps.

  • Juin: le Conseil européen entérine les recommandations par pays, qui font ensuite l'objet d'un débat au sein du Conseil entre les ministres de l'UE concernés (emploi, économie et finances, compétitivité).

  • Juillet: les ministres européens des finances adoptent les recommandations par pays (dans le cadre du conseil Ecofin).

  • Un nouveau calendrier budgétaire pour la zone euro: dès 2013, les États membres de la zone euro devront présenter à la Commission, au plus tard le 15 octobre (avant qu'il ne soit voté par le parlement national), leur projet de budget pour l’année suivante. Les budgets devront être adoptés par les parlements nationaux avant la fin décembre. Si la Commission estime qu'un projet de budget n'est pas conforme à l'objectif à moyen terme d'un État membre, elle peut demander qu'il soit modifié.

UN PROJET DÉTAILLÉ POUR L'AVENIR

Les réformes entreprises ces trois dernières années sont sans précédent, mais la crise a montré à quel point l’interdépendance de nos économies s’était accrue depuis la création de l’Union économique et monétaire. Il est également clair désormais qu'il nous faut modifier plus fondamentalement l’architecture de la gouvernance économique si nous voulons rétablir la confiance dans le marché unique et la monnaie unique.

La Commission européenne a exposé sa vision de l'avenir dans le «projet détaillé pour une union économique et monétaire véritable et approfondie» qu'elle a publié le 28 novembre 2012 (cf. IP/12/1272). Ce projet explique, étape par étape, comment renforcer l’architecture actuelle au cours des mois et des années à venir.

La Commission a déjà développé ses idées sur la définition d'un cadre pour la coordination préalable des grandes réformes structurelles et sur l'adoption d'un instrument de convergence et de compétitivité, afin d'encourager et de soutenir les États membres qui mettent en œuvre des réformes difficiles (voir IP/13/248). Elle fera d’autres propositions en ce sens dans le courant de 2013.

Pour de plus amples informations:

http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/priorities/economic-governance/index_fr.htm

MEMO/13/457 Entrée en vigueur du «Two-Pack»: le paquet législatif complète le cycle de surveillance budgétaire pour la zone euro et améliore encore la gouvernance économique

MEMO/11/898 «Le paquet législatif sur la gouvernance économique de l'UE entre en vigueur»

MEMO/11/14 «Le semestre européen: une nouvelle architecture pour la nouvelle gouvernance économique de l’UE — Questions & réponses» (en anglais)

Contacts:

Olivier Bailly (+32 2 296 87 17)

Sarah Collins (+32 2 296 80 76)

Simon O'Connor (+32 2 296 73 59)

Vandna Kalia (+32 2 299 58 24)


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