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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, 10. April 2013

Die wirtschaftspolitische Steuerung im Einzelnen

Angesichts der Lehren aus der jüngsten Wirtschafts-, Finanz- und Staatsschuldenkrise sind die EU-Vorschriften in mehreren Schritten reformiert worden, wobei unter anderem neue Strukturen für die haushalts- und wirtschaftspolitische Überwachung und ein neuer Haushaltszeitplan eingeführt wurden.

Grundlage für die neuen Regeln (die mit dem Sixpack, dem Twopack und dem Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung eingeführt wurden) ist das Europäische Semester, der Politikkalender der EU. Dieses integrierte System sorgt dafür, dass klarere Regeln gelten und die Politik der Mitgliedstaaten das ganze Jahr über besser koordiniert wird, und es ermöglicht ein regelmäßiges Follow-up und schnellere Sanktionen bei Verstößen. Auf diese Weise werden die Mitgliedstaaten dabei unterstützt, ihre Haushalts- und Reformzusagen einzuhalten, während zugleich die Wirtschafts- und Währungsunion insgesamt robuster wird.

Im Folgenden werden die wesentlichen Merkmale des neuen Systems erläutert.

VERANTWORTUNGSVOLLERE HAUSHALTSPOLITIK

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde zur gleichen Zeit wie die einheitliche Währung eingeführt, um solide öffentliche Finanzen zu gewährleisten. Da er jedoch vor der Krise nicht konsequent genug durchgesetzt wurde, konnte die Entstehung schwerwiegender fiskalischer Ungleichgewichte in einigen Mitgliedstaaten nicht verhindert werden.

Der Pakt wurde mit dem Sixpack (Inkrafttreten im Dezember 2011) und dem Twopack (wird im Mai 2013 in Kraft treten) reformiert, woraus sich wesentliche Änderungen der Vorschriften und ihrer Durchsetzung ergaben. Die Vorschriften werden durch den Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (Inkrafttreten im Januar 2013 in den 25 Unterzeichnerstaaten) verschärft.

Bessere Vorschriften

  1. Gesamtdefizit und Schuldenobergrenze: Im Stabilitäts- und Wachstumspakt sind eine maximale Defizitquote von 3 % des BIP und eine Obergrenze für den Schuldenstand von 60 % des BIP festgeschrieben, die auch im Vertrag verankert sind. Diese Vorgaben haben Bestand.

  2. Stärkerer Fokus auf dem Schuldenstand: Mit den neuen Vorschriften wird die vor Inkrafttreten der Sixpack-Reformen vernachlässigte Schuldenobergrenze von 60 % des BIP nun operationell. Mitgliedstaaten mit einem Schuldenstand von über 60 % des BIP, die ihren Schuldenüberhang nicht über drei Jahre im Durchschnitt um mindestens 5 % jährlich zurückführen, verstoßen gegen die Vorschriften.

  3. Neuer Ausgabenrichtwert: Nach den neuen Vorschriften dürfen die öffentlichen Ausgaben nicht schneller als das mittelfristige Potenzialwachstum des BIP steigen, es sei denn, die Ausgabensteigerungen sind durch Einnahmen gegenfinanziert.

  4. Bedeutung der zugrunde liegenden Haushaltsposition: Stärker als bisher konzentriert sich der Stabilitäts- und Wachstumspakt nun auf die Verbesserung der Haushaltslage in struktureller Betrachtung, d. h. bereinigt um konjunkturelle und Einmaleffekte. Im Pakt wird zwischen Mitgliedstaaten, die ihre mittelfristigen, mindestens alle drei Jahre aktualisierten Haushaltsziele festsetzen, um ihren strukturellen Saldo um mindestens 0,5 % des BIP jährlich zu verbessern, und denjenigen Mitgliedstaaten unterschieden, die einen hohen Schuldenstand (über 60 % des BIP) aufweisen und weiter reichende Anstrengungen unternehmen müssen. Dadurch soll eine Sicherheitsmarge geschaffen werden, damit die Defizitmarke von 3 % nicht überschritten wird.

  5. Fiskalpakt für 25 Mitgliedstaaten: Nach dem Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung müssen ab Januar 2014 mittelfristige Haushaltsziele im nationalen Recht verankert sein, wobei für das strukturelle Defizit eine Obergrenze von 0,5 % des BIP gilt (die unter außergewöhnlichen Umständen auf 1 % angehoben werden kann). Die einschlägigen Vorschriften werden unter dem Begriff Fiskalpakt subsumiert. In dem Vertrag ist außerdem vorgesehen, dass bei Überschreiten der Obergrenze für das strukturelle Defizit automatisch ein Korrekturmechanismus ausgelöst wird, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, im einzelstaatlichen Recht festzulegen, wie und wann sie ihr Defizit in künftigen Haushalten zurückführen werden.

  6. Flexibilität während einer Krise: Durch die Konzentration auf die zugrunde liegende Haushaltsposition auf mittlere Sicht kann der Stabilitäts- und Wachstumspakt während einer Krise flexibel genutzt werden. Bricht das Wachstum unerwartet ein, so kann Mitgliedstaaten mit Haushaltsdefiziten von über 3 % des BIP mehr Zeit zur Korrektur der Defizite zugestanden werden, sofern die notwendigen strukturellen Anstrengungen unternommen wurden. Dies war 2012 bei Spanien, Portugal und Griechenland der Fall.

Bessere Durchsetzung der Regeln

  1. Bessere Prävention: Die Mitgliedstaaten werden daran gemessen, ob sie ihre mittelfristigen Ziele erreichen. Die Fortschritte werden alljährlich im April überprüft, wenn die Mitgliedstaaten ihre Dreijahreshaushaltspläne (Mitglieder des Euroraums) und ihre Stabilitäts-/Konvergenzprogramme (alle EU-Mitgliedstaaten) vorlegen. Die Unterlagen werden veröffentlicht und von der Kommission und vom Rat binnen drei Monaten geprüft. Der Rat kann eine Stellungnahme abgeben oder die Mitgliedstaaten auffordern, die Programme anzupassen.

  2. Frühwarnsystem: Bei einer „erheblichen Abweichung“ von den mittelfristigen Haushaltszielen erhält der Mitgliedstaat eine Verwarnung der Kommission, die vom Rat genehmigt werden muss und veröffentlicht werden kann. Die Entwicklung wird ganzjährig überwacht, und falls sich keine Verbesserung einstellt, kann die Kommission eine verzinsliche Einlage in Höhe von 0,2 % des BIP (nur Euro-Währungsgebiet) verlangen, der der Rat ebenfalls zustimmen muss. Korrigiert der Mitgliedstaat die Abweichung, kann diese Einlage rückerstattet werden.

  3. Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (VÜD): Verstößt ein Mitgliedstaat gegen die Defizit- oder Schuldenobergrenze, so wird gegen diesen Mitgliedstaat ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit eingeleitet. Er unterliegt damit einer besonderen Überwachung und muss sein Defizit innerhalb einer festgesetzten Frist abbauen. Die Einhaltung der Vorgaben wird von der Kommission ganzjährig überprüft, insbesondere jedoch im Frühjahr und Herbst, wenn sie ihre Wirtschaftsprognosen veröffentlicht.

  4. Schnellere Sanktionen: Bei Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, greifen finanzielle Sanktionen früher und können schrittweise verschärft werden. Wird das Defizit nicht verringert, so kann eine Geldbuße in Höhe von 0,2 % des BIP verhängt werden. Diese gilt als vom Rat genehmigt, wenn keine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten dagegen stimmt (umgekehrte qualifizierte Mehrheit). Liegt statistischer Betrug vor, können die Geldbußen auf bis zu 0,5 % des BIP erhöht werden, und die Sanktionen können außerdem eine Aussetzung der Kohäsionsfondsmittel umfassen. Parallel dazu können die 25 Unterzeichnerstaaten des Vertrags über Stabilität, Koordinierung mit einer Geldbuße von 0,1 % des BIP belegt werden, wenn sie den Fiskalvertrag nicht ordnungsgemäß in nationales Recht überführen.

  5. Neues Abstimmungsverfahren: Beschlüsse über Sanktionen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit werden mit umgekehrter qualifizierter Mehrheit getroffen, d. h. die Geldbußen werden als vom Rat genehmigt betrachtet, wenn keine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten dagegen stimmt. Vor Inkrafttreten des Sixpack war dies nicht möglich. Darüber hinaus haben sich die 25 Unterzeichnerstaaten des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung darauf verständigt, auch früher im Verfahren Beschlüsse mit umgekehrter qualifizierter Mehrheit zu fassen, etwa um zu entscheiden, ob ein Mitgliedstaat einem Defizitverfahren unterworfen wird.

STÄRKERE ÜBERWACHUNG IM EURO-WÄHRUNGSGEBIET

Die Krise hat deutlich gezeigt, dass von Schwierigkeiten in einem Mitgliedstaat des Euro-Raums eine wesentliche Ansteckungsgefahr für die Nachbarländer ausgehen kann. Um Probleme anzugehen, bevor sie systemisch werden, ist somit eine besondere Überwachung erforderlich.

Im Twopack ist eine schrittweise Verschärfung der Überwachung derjenigen Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets vorgesehen, die hohe Defizite oder eine hohe Verschuldung aufweisen oder im Zusammenhang mit der Finanzstabilität vor Schwierigkeiten stehen. Der Twopack tritt am 30. Mai 2013 in Kraft.

  • Mitgliedstaaten, gegen die kein Defizitverfahren eingeleitet wurde: Die Überwachung erstreckt sich auf die Haushaltspläne (drei Jahre), die die Mitgliedstaaten alljährlich im April übermitteln, sowie auf die im Oktober vorzulegenden Haushaltsentwürfe für das Folgejahr. Gibt es auf EU-Ebene keine Bedenken, so bleibt die Überwachung begrenzt.

  • Mitgliedstaaten, gegen die ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit eingeleitet wurde: Diese Mitgliedstaaten werden besonders überwacht. Sie müssen nicht nur ihren Haushalt konsolidieren, sondern auch „Wirtschaftspartnerschaftsprogramme“ unterzeichnen, in denen genau beschrieben ist, mit welchen geplanten Strukturreformen ihre Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum gesteigert werden sollen. Dieser Gedanke wurde zuerst im Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung formuliert und ist nun im EU-Recht verankert.

  • Mitgliedstaaten mit finanziellen Schwierigkeiten: Mitgliedstaaten mit finanziellen Schwierigkeiten oder einem vorsorglichen Programm des Europäischen Stabilitätsmechanismus werden einer „verstärkten Überwachung“ unterworfen, die regelmäßige Überwachungsmissionen der Kommission und die Bereitstellung zusätzlicher Finanzsektordaten beinhaltet.

  • Finanzhilfeprogramme: Von Mitgliedstaaten, deren Schwierigkeiten „erhebliche nachteilige Auswirkungen” auf den übrigen Euroraum haben könnten, kann die Aufstellung eines umfassenden makroökonomischen Anpassungsprogramms verlangt werden. Darüber befindet der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission. Die Programme unterliegen vierteljährlichen Überwachungsmissionen und knüpfen den finanziellen Beistand an strenge Bedingungen.

  • Überwachung nach Abschluss des Anpassungsprogramms: Die Überwachung der Mitgliedstaaten wird nach Abschluss des Anpassungsprogramms solange fortgesetzt, bis ein etwaiger finanzieller Beistand zu mindestens 75 % zurückgezahlt ist.

ÜBERWACHUNG AUF WIRTSCHAFTSPOLITIK AUSGEWEITET

Vor der Krise war die wirtschaftspolitische Koordinierung weitgehend freiwillig. Die Mitgliedstaaten legten alljährlich nationale Reformprogramme vor, in denen die für das Folgejahr geplanten Wirtschaftsreformen dargelegt wurden, doch es gab kein verbindliches Verfahren, um in den Volkswirtschaften entstehende Ungleichgewichte zu überwachen und zu korrigieren.

Durch das Europäische Semester und die Sixpack-Reformen wurde - spiegelbildlich zur haushaltspolitischen Überwachung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts - ein Verfahren zur Überwachung der Wirtschaftspolitik eingeführt, das sog. Verfahren bei einem übermäßigen Ungleichgewicht.

  • Bessere Prävention: Alle Mitgliedstaaten legen weiterhin nationale Reformprogramme vor, die nun jedes Jahr im April zu übermitteln sind. Sie werden von der Kommission veröffentlicht und geprüft, um sicherzustellen, dass die Reformvorhaben im Einklang mit den Prioritäten der EU für Wachstum und Beschäftigung, einschließlich der Strategie Europa 2020 für langfristiges Wachstum, stehen.

  • Frühwarnsystem: Anhand eines Scoreboards mit 11 Indikatoren werden die Mitgliedstaaten auf etwaige Ungleichgewichte hin untersucht, wobei die volkswirtschaftliche Entwicklung im Laufe der Zeit gemessen wird. Die Ergebnisse werden alljährlich im November von der Kommission im Warnmechanismus-Bericht veröffentlicht (siehe MEMO/12/912). In diesem Bericht wird ermittelt, bei welchen Mitgliedstaaten Ungleichgewichte entstehen könnten und eine eingehende Prüfung erforderlich ist.

  • Eingehende Überprüfungen: Die Kommission führt in denjenigen Mitgliedstaaten eine eingehende Überprüfung durch, denen laut Warnmechanismus-Bericht Ungleichgewichte drohen. Die eingehenden Überprüfungen werden im Frühjahr veröffentlicht und geben Aufschluss darüber, ob Ungleichgewichte bestehen oder nicht, und ob es sich um übermäßige Ungleichgewichte handelt. Mitgliedstaaten, die einer eingehenden Überprüfung unterworfen waren, werden ersucht, die Feststellungen in ihren nationalen Reformprogrammen sowie den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen zu berücksichtigen. Die Ergebnisse fließen in die politischen Ratschläge ein, die die Kommission im Rahmen der länderspezifischen Empfehlungen Ende Mai an die einzelnen Mitgliedstaaten richtet.

  • Verfahren bei einem übermäßigen Ungleichgewicht: Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass in einem Mitgliedstaat übermäßige Ungleichgewichte bestehen, empfiehlt sie dem Mitgliedstaat, einen Korrekturmaßnahmenplan aufzustellen, der Fristen für neue Maßnahmen enthält. Diese Empfehlung wird vom Rat angenommen. Die Kommission überwacht den Mitgliedstaat ganzjährig, um festzustellen, ob die Ungleichgewichte korrigiert werden.

  • Geldbußen für Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets: Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der Korrekturmaßnahmenplan eines Mitgliedstaats nicht zufriedenstellend ist, schlägt sie dem Rat vor, eine Geldbuße in Höhe von 0,1 % des BIP jährlich zu verhängen. Sanktionen können auch verhängt oder verschärft werden, wenn ein Mitgliedstaat keine Korrekturmaßnahmen gemäß dem Plan ergreift (zunächst wird eine verzinsliche Einlage von 0,1 % des BIP verlangt, die bei einer wiederholten Nichterfüllung in eine Geldbuße umgewandelt werden kann). Die Sanktionen gelten als beschlossen, wenn keine Mehrheit der Mitgliedstaaten dagegen stimmt.

GANZJÄHRIGE KOORDINIERUNG: DAS EUROPÄISCHE SEMESTER

Vor der Krise folgte die haushalts- und wirtschaftspolitische Planung in der EU unterschiedlichen Verfahren. Die Berichte wurden getrennt veröffentlicht und die Beschlüsse verteilten sich auf das ganze Jahr. Ein klarer, umfassender Überblick über die auf nationaler Ebene unternommenen Anstrengungen fehlte, und die Mitgliedstaaten hatten keine Gelegenheit, eine gemeinsame Strategie für die EU-Wirtschaft zu erörtern.

Koordinierung und Orientierung

Das 2010 eingeführte Europäische Semester stellt sicher, dass die Mitgliedstaaten ihre haushalts- und wirtschaftspolitischen Planung zu bestimmten, über das ganze Jahr verteilten Zeitpunkten mit den EU-Partnern erörtern. Auf diese Weise wird eine gegenseitige Überprüfung der Planungen ermöglicht, und die Kommission in die Lage versetzt, beizeiten politische Leitlinien vorzulegen, bevor auf nationaler Ebene endgültige Entscheidungen fallen. Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Semesters auf die in der langfristigen Wachstumsstrategie der EU „Europa 2020“ festgelegten Ziele hinarbeiten.

Ein fester Zeitplan

Der Zyklus beginnt alljährlich mit dem Jahreswachstumsbericht im November (allgemeine politische Leitlinien) und gipfelt in der Annahme der länderspezifischen Empfehlungen (individuelle Empfehlungen) durch die EU-Finanzminister im Juli (s. u.). Der mit dem Twopack eingeführte neue Haushaltszeitplan ergänzt den jährlichen wirtschafts- und fiskalpolitischen Zyklus für das Euro-Währungsgebiet.

  • November: Im Jahreswachstumsbericht legt die Kommission die allgemeinen wirtschaftlichen Prioritäten der EU für das kommende Jahr fest. Der gleichzeitig vorgelegte Warnmechanismus-Bericht widmet sich der Frage, bei welchen Mitgliedstaaten Ungleichgewichte entstehen könnten und eine eingehende Prüfung erforderlich ist.

  • Februar: Das Europäische Parlament und die betreffenden Ratsformationen (Beschäftigung, Wirtschaft und Finanzen, Wettbewerbsfähigkeit) erörtern den Jahreswachstumsbericht. Im Februar veröffentlicht die Kommission außerdem ihre Winterprognose.

  • März: Ausgehend vom Jahreswachstumsbericht legt der Europäische Rat die wirtschaftspolitischen Prioritäten für die EU fest.

  • April: Die Mitgliedstaaten legen ihre Stabilitäts-/Konvergenzprogramme sowie ihre nationalen Reformprogramme vor, die mit dem Jahreswachstumsbericht in Einklang stehen sollten. Die Programme müssen von den Euroraum-Ländern bis zum 15. April und von den übrigen EU-Ländern bis Ende April eingereicht werden. Im April veröffentlicht die Kommission außerdem die eingehenden Überprüfungen, und Eurostat verifiziert die Finanzdaten des Vorjahres. Dies ist von großer Bedeutung, damit festgestellt wird, ob die Mitgliedstaaten die Kriterien des Stabilitäts- und Wachstumspakts einhalten.

  • Mai: Die Kommission schlägt länderspezifische Empfehlungen vor, bei denen es sich um individuelle politische Ratschläge für die Mitgliedstaaten handelt, die auf den EU-Prioritäten und den nationalen Haushalts- und Reformplänen basieren. Da diese Empfehlungen länderspezifisch sind, können sie ganz gezielt auf die Herausforderungen eingehen, die sich dem einzelnen Mitgliedstaat im EU-weiten Kontext stellen. Im Mai veröffentlicht die Kommission außerdem ihre Frühjahrsprognose.

  • Juni: Die länderspezifischen Empfehlungen werden vom Europäischen Rat gebilligt und von den EU-Ministern in den betreffenden Ratsformationen (Beschäftigung, Wirtschaft und Finanzen, Wettbewerbsfähigkeit) erörtert.

  • Juli: Die europäischen Finanzminister (Rat „Wirtschaft und Finanzen“) nehmen die länderspezifischen Empfehlungen an.

  • Neuer Haushaltszeitplan für das Euro-Währungsgebiet: Ab 2013 müssen die Mitglieder des Euro-Raums der Kommission ihre Haushaltsentwürfe für das Folgejahr bis zum 15. Oktober, d. h. vor den Abstimmungen in den nationalen Parlamenten, übermitteln. Die Haushaltspläne sollten von den nationalen Parlamenten vor Ende Dezember verabschiedet werden. Stellt die Kommission fest, dass ein Haushaltsentwurf nicht mit den mittelfristigen Haushaltszielen eines Mitgliedstaats vereinbar ist, kann sie seine Abänderung verlangen.

EIN KONZEPT FÜR DIE ZUKUNFT

In den vergangenen drei Jahren wurden zwar beispiellose Reformen auf den Weg gebracht, doch hat die Krise gezeigt, dass unsere Volkswirtschaften heute sehr viel enger miteinander verflochten sind als in den Anfängen der Wirtschafts- und Währungsunion. Dies verdeutlicht auch, dass wir die Architektur der wirtschaftspolitischen Steuerung grundlegend ändern müssen, um das Vertrauen in den Binnenmarkt und die einheitliche Währung wiederherzustellen.

Die Europäische Kommission hat ihre Ideen für die Zukunft im Konzept für eine vertiefte, echte Wirtschafts- und Währungsunion dargelegt, das am 28. November 2012 veröffentlicht wurde (siehe IP/12/1272). In dem Konzept wird erläutert, wie die derzeitige Architektur in den nächsten Monaten und Jahren schrittweise gestärkt werden kann.

Die Kommission hat bereits Vorschläge für einen Rahmen zur Vorabkoordinierung wichtiger wirtschaftspolitischer Reformvorhaben und ein Instrument für Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz erarbeitet, um Mitgliedstaaten, die schwierige Reformen umsetzen, zu ermutigen und zu unterstützen (siehe IP/13/248). Im Laufe des Jahres 2013 werden weitere Vorschläge folgen.

Weitere Informationen:

http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/priorities/economic-governance/index_de.htm

MEMO/13/457 Die „Twopack''-Verordnungen treten in Kraft: Vervollständigung der Haushaltsüberwachung und weitere Verbesserung der wirtschaftspolitischen Steuerung im Euro-Währungsraum

MEMO/11/898 EU-„Six-Pack“ zur wirtschaftspolitischen Steuerung tritt in Kraft

MEMO/11/14 European semester: a new architecture for the new EU Economic governance – Q&A

Kontakt:

Olivier Bailly (+32 229-68717)

Sarah Collins (+32 229-68076)

Simon O'Connor (+32 229-67359)

Vandna Kalia (+32 229-95824)


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