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Questions et réponses: le tableau de bord de la justice dans l’UE

Commission Européenne - MEMO/13/288   27/03/2013

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Commission européenne

MEMO

Bruxelles, le 27 mars 2013

Questions et réponses: le tableau de bord de la justice dans l’UE

Qu’entend-on par «semestre européen»?

La Commission européenne a mis en place un cycle annuel de coordination des politiques économiques dénommé le semestre européen. Chaque année, la Commission réalise une analyse détaillée des programmes de réformes économiques et structurelles des États membres de l'Union européenne et leur adresse des recommandations pour les 12 à 18 mois suivants.

Le semestre européen commence par l'adoption par la Commission, généralement vers la fin de l'année, de son examen annuel de la croissance, qui fixe les priorités de l'Union européenne en matière de relance de la croissance et de création d'emplois pour l'année à venir.

Pour obtenir une représentation graphique de ce cycle, voir ici (en anglais uniquement).

Comment la justice peut-elle soutenir la croissance?

Un système de justice effectif compte parmi les éléments structurels importants qui contribuent à rendre un environnement économique attrayant pour les entreprises: la certitude du plein respect de l’État de droit a une influence directe sur la confiance des entreprises et sur leurs investissements dans l’économie.

C’est pourquoi l’amélioration de la qualité, de l’indépendance et de l’efficacité des systèmes judiciaires nationaux constitue une priorité essentielle dans le cadre du semestre européen, cycle annuel de coordination des politiques économiques de l’UE.

Depuis 2011, la réforme des systèmes judiciaires nationaux fait partie intégrante des programmes d’ajustement économique, notamment en Grèce, en Irlande, en Lettonie et au Portugal.

Depuis 2012, l’efficacité des systèmes de justice nationaux est une composante essentielle de l’exercice de «semestre européen». De même, l’examen 2013 de la croissance souligne l’importance d’améliorer la qualité, l’indépendance et l’efficience des systèmes judiciaires nationaux.

Qu’entend-on par «tableau de bord de la justice dans l’UE»?

Le «tableau de bord de la justice dans l’UE» est un instrument destiné à aider l’UE et ses États membres à accroître l’effectivité de la justice, en leur fournissant des données objectives, fiables et comparables sur le fonctionnement de tous les systèmes de justice nationaux.

L’amélioration de la qualité, de l’indépendance et de l’efficacité des systèmes judiciaires s’inscrit déjà dans le processus de coordination des politiques économiques de l’UE dans le cadre du semestre européen. Le nouveau tableau de bord de la justice évaluera et comparera désormais systématiquement l’efficacité, la solidité et la fiabilité de l'ensemble des 27 systèmes de justice nationaux.

Le tableau de bord de la justice est un mécanisme coopératif, s’appuyant sur les données provenant des États membres. Bien qu’il contienne une comparaison des systèmes judiciaires nationaux fondée sur plusieurs indicateurs, le tableau de bord n’a pas vocation à établir un classement général unique ni à promouvoir une forme particulière de système de justice.

Que mesure-t-il?

Le tableau de bord est essentiellement fondé sur des indicateurs d'efficacité des procédures judiciaires: la longueur des procédures, le taux de variation du stock d’affaires pendantes et le nombre d’affaires pendantes.

Il analyse également des indicateurs pouvant contribuer à améliorer la qualité et l’efficacité des systèmes de justice, notamment le suivi et l’évaluation de l’activité des juridictions, les systèmes de technologies de l’information et de la communication (TIC) utilisés par les juridictions, les modes de règlement extrajudiciaire des litiges et la formation des juges.

Étant donné l’importance des systèmes judiciaires nationaux pour l’économie, l’édition 2013 du tableau de bord se concentre sur les indicateurs d'efficacité pour les affaires civiles, commerciales et administratives.

Le tableau de bord présente aussi des observations fondées sur des indicateurs de l’indépendance du système de justice, telle qu’elle est perçue. La perception de l'indépendance est un élément important pour déterminer le degré de confiance dans un système judiciaire. Selon l’adage juridique, la justice doit non seulement être rendue, mais elle doit l’être de manière visible.

D’où viennent les données?

Les données sont fournies par les États membres. La Commission européenne a invité la Commission européenne pour l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe (CEPEJ) à recueillir des données et à analyser les données reçues des États membres.

Le tableau de bord est également fondé sur des données provenant d’autres sources, notamment de la Banque mondiale, du Forum économique mondial et du World Justice Project.

Pourquoi manque-t-il certaines données?

L’expérience faite lors de l’établissement du tableau de bord 2013 a montré toute la difficulté de collecter des données fiables et comparables. Certains États membres ne collectent pas les données d’une manière permettant une évaluation et une comparaison objectives par rapport à celles des autres États membres. Outre la difficulté d’obtenir des données comparables, certaines données font défaut parce qu'elles n'ont pas été transmises à la CEPEJ par les États membres.

La Commission veillera à remédier à cette situation en examinant la manière dont la collecte des données pourrait être améliorée.

Pourquoi les systèmes de justice sont-ils importants pour le droit de l’UE?

L’effectivité des systèmes de justice nationaux est cruciale pour l'effectivité de l’ensemble du droit de l’Union, qu’il s’agisse de sa législation économique, de sa législation relative à la protection des consommateurs ou de sa législation environnementale.

Chaque fois qu’une juridiction nationale applique le droit de l’UE, elle agit en qualité de «juridiction de l’Union européenne». Les juridictions nationales jouent un rôle essentiel, par exemple en faisant appliquer le droit de la concurrence et d’autres réglementations de l’UE d’une importance fondamentale pour le marché unique, notamment dans les domaines du commerce électronique, de la propriété intellectuelle, des marchés publics, de l’environnement et de la protection des consommateurs. Les juridictions nationales doivent offrir une protection juridictionnelle effective à tout citoyen ou toute entreprise dont les droits garantis par le droit de l’UE ont été violés.

Par conséquent, non seulement les défaillances des systèmes de justice nationaux constituent un problème pour les États membres concernés, mais elles peuvent aussi nuire au fonctionnement du marché unique et, plus généralement, à l’ensemble du système juridique de l’UE, qui repose sur la confiance mutuelle.

Comment le tableau de bord sera-t-il utilisé, concrètement?

Les principales conclusions du tableau de bord 2013 mettent en évidence les domaines appelant un traitement prioritaire. La Commission européenne traduira comme suit ces priorités en action:

  1. les problèmes révélés par le tableau de bord seront pris en compte aux fins des analyses par pays qui seront prochainement conduites dans le cadre du semestre européen 2013. Ils guideront aussi les travaux menés dans le cadre des programmes d’ajustement économique;

  2. une contribution du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen aux réformes des systèmes judiciaires nationaux sera prévue au titre du prochain cadre financier pluriannuel;

  3. la Commission coopérera avec les États membres afin d’améliorer la qualité et la disponibilité de données comparables pour les futurs exercices.

Le tableau de bord de la justice remplacera-t-il le mécanisme de coopération et de vérification?

Non, telle n’est pas la vocation de l’exercice de «tableau de bord de la justice».

Le mécanisme de coopération et de vérification est propre à la Bulgarie et à la Roumanie. Lorsqu’elles ont adhéré à l’UE le 1er janvier 2007, la Roumanie et la Bulgarie devaient, en effet, encore accomplir des progrès dans les domaines de la réforme de la justice, de la lutte contre la corruption et de la lutte contre la criminalité organisée. Ainsi, afin de faciliter l’adhésion de ces deux pays tout en préservant le fonctionnement de ses politiques et de ses institutions, l’Union a décidé d’instaurer un «mécanisme de coopération et de vérification» destiné à les aider à remédier à ces lacunes persistantes.

Le tableau de bord de la justice est un instrument comparatif qui couvre tous les États membres. Il vise à présenter des tendances sur le fonctionnement des systèmes de justice nationaux dans la durée. Il ne s’agit pas d’un mécanisme contraignant, mais plutôt d’un outil destiné à mettre en évidence les questions appelant une attention particulière.

Le tableau de bord de la justice est-il le nouveau mécanisme pour l'État de droit mentionné par le président Barroso dans son discours sur l'État de l'Union en 2012?

Non, il s'agit d'une autre initiative.

Dans son discours 2012 sur l'État de l'Union, le président de la Commission européenne a déclaré: «Or, ces derniers mois, l’État de droit et la démocratie ont été mis à mal dans plusieurs de nos États européens. Le Parlement européen et la Commission ont été les premiers à tirer la sonnette d’alarme et à jouer un rôle décisif pour contenir ces développements préoccupants.

Mais ces situations ont aussi mis en évidence les limites de notre système institutionnel. Il importe que nous nous dotions d’un arsenal mieux conçu qui ne se borne pas à l’alternative entre le pouvoir d'influence de la persuasion politique et l'«option nucléaire» de l'article 7 du traité».

Le tableau de bord fournit des données fiables et comparables sur l'efficacité, la qualité et l'indépendance des systèmes de justice nationaux, qui pourront servir à étayer les recommandations adressées aux États membres dans le cadre du semestre européen. Il ne s'agit donc pas d'un mécanisme destiné à garantir l'État de droit dans l'ensemble de l'Union.

Il est envisageable que, dans quelques années, le tableau de bord de la justice serve à la conception d'un mécanisme plus large, tel que celui qu'a décrit le président Barroso. Des débats et des travaux préparatoires supplémentaires seraient alors nécessaires.

Quelles sont les principales conclusions de cette première édition?

Les principales conclusions du tableau de bord 2013 mettent en évidence les domaines appelant un traitement prioritaire.

La longueur des procédures judiciaires varie considérablement d'un État membre à l'autre. Dans un tiers des États membres, elles durent au moins deux fois plus longtemps que dans la majorité d’entre eux. Les problèmes peuvent s'aggraver lorsque de faibles taux d'affaires jugées se traduisent par une augmentation du volume d'affaires pendantes. La réduction de la longueur des procédures, lorsqu’elle est excessive, devrait être une priorité, afin d’améliorer l’environnement des entreprises et de le rendre plus attrayant pour les investisseurs.

  1. Le suivi et l’évaluation aident à accélérer les procédures et à accroître la qualité de la justice. Si la plupart des États membres disposent d’un système de suivi complet, plusieurs autres États membres sont en retard de ce point de vue.

  2. Les systèmes électroniques permettant l'enregistrement et la gestion des affaires améliorent l'efficacité et la qualité de la justice. L'utilisation de ces systèmes est actuellement très variable d'un pays à l'autre.

  3. Les modes de règlement extrajudiciaire des litiges, telles que la médiation, allègent la charge de travail des juridictions. Il devrait y être recouru plus largement.

  4. La formation des juges et la mise à disposition de ressources adéquates contribuent d'une manière significative à l'amélioration de l'effectivité de la justice mais, une fois de plus, on observe d'importantes disparités à cet égard entre les États membres.

  5. La perception de l'indépendance des systèmes de justice nationaux varie aussi considérablement. Même si plusieurs États membres se classent parmi les dix premiers mondiaux pour ce qui est de la perception de l’indépendance de leur système judiciaire, dans certains autres États membres, les entreprises utilisatrices finales de la justice ont une perception assez médiocre de son indépendance.

Principales conclusions

Longueur des procédures judiciaires: en combien de temps les affaires sont-elles généralement jugées dans les différents États membres?

La lenteur de la justice équivaut à un déni de justice. Pour les entreprises et les investisseurs, il est essentiel que les décisions soient prises à temps. Les données révèlent que, dans un tiers des États membres au moins, les procédures durent deux fois plus longtemps que dans la majorité d’entre eux.

Graphique n° 2: temps nécessaire pour trancher les affaires civiles et commerciales contentieuses* (en jours) (source: étude de la CEPEJ)

Certains États membres peuvent éprouver des difficultés quant à leur capacité à faire juger certaines catégories d’affaires. Un taux de variation du stock d’affaires pendantes proche de 100 %, ou supérieur, signifie que les juridictions sont en mesure de statuer sur au moins autant d’affaires qu’il ne leur en arrive de nouvelles. Un taux inférieur à 100 % signifie qu’elles en jugent moins que le nombre d’affaires nouvelles et qu’en conséquence, les affaires non tranchées s’accumulent comme affaires pendantes en fin d’année. Une telle situation qui perdure pendant plusieurs années peut être révélatrice d’un problème plus systémique, les arriérés qui s’accumulent venant alourdir la charge de travail des juridictions et ralentir encore davantage les procédures.

Graphique n° 6: taux d’affaires civiles et commerciales contentieuses* tranchées (en %) (source: étude de la CEPEJ)

Systèmes de technologies de l'information et de la communication (TIC): dans quelle mesure les États membres utilisent-ils des systèmes électroniques pour assurer la gestion des affaires?

Les systèmes de TIC utilisés pour la communication entre les juridictions et les parties (permettant, par exemple, de former un recours par voie électronique) peuvent contribuer à réduire les retards et les coûts supportés par les particuliers et les entreprises, en leur facilitant l’accès à la justice. Les graphiques montrent qu’il existe des disparités importantes, entre les États membres, dans l’état de développement des systèmes de TIC utilisés pour l’échange d’informations entre les juridictions et les parties.

Graphique n° 14: communication électronique entre les juridictions et les parties (indicateur pondéré - min=0, max=4) (source: étude de la CEPEJ)

Ressources: dans quelle mesure les ressources mises à la disposition des juridictions varient-elles?

Pour garantir la qualité, l’indépendance et l'efficacité d’un système de justice national, il est nécessaire de le doter de ressources financières et humaines adéquates, en tenant compte de la tradition juridique propre au pays considéré. Les graphiques révèlent des approches différentes quant aux ressources financières et humaines investies dans le système de justice, y compris entre les États membres où la longueur des procédures est similaire.

Graphique n° 20: budget alloué aux juridictions* (en EUR par habitant) (source: étude de la CEPEJ)

Graphique n° 21: nombre de juges* (pour 100 000 habitants) (source: étude de la CEPEJ)

Graphique n° 22: nombre d’avocats* (pour 100 000 habitants) (source: étude de la CEPEJ)

Formation: dans quelle mesure les États membres prévoient-ils une formation continue des praticiens du droit?

La formation initiale et continue est importante pour le maintien et l’accroissement des connaissances et des compétences du personnel judiciaire. Elle est d’autant plus importante que les législations nationales et européennes évoluent constamment, que la pression pour satisfaire les attentes des utilisateurs finaux s’accroît et que la gestion de la justice tend à se professionnaliser. Le graphique montre que les politiques de formation continue obligatoire pour les juges sont très diverses selon les États membres.

Graphique n° 19: formation obligatoire des juges (source: rapport 2012 de la CEPEJ)

Indépendance judiciaire: dans quelle mesure la perception de l'indépendance judiciaire varie-t-elle?

D’une manière générale, il ne faut pas seulement que justice soit faite; il faut encore qu’elle soit vue comme telle. Alors que l’indépendance de la justice garantit la prévisibilité, la fiabilité, l’équité et la stabilité de l’ordre juridique dans lequel les entreprises exercent leur activité, à l'inverse, la perception d’un manque d’indépendance peut décourager l’investissement. Dans son rapport annuel sur la compétitivité mondiale («Global Competitiveness Report»), le Forum économique mondial présente un «indice de l’indépendance perçue», pertinent pour l’analyse de la croissance économique puisqu’il est fondé sur une étude menée auprès d’un échantillon représentatif d’entreprises de tous pays, actives dans les principaux secteurs de l’économie (agriculture, industrie manufacturière, industrie non manufacturière et services).

Dans le cadre de son rapport 2012–2013 sur l’indice de l’État de droit (Rule of Law Index), le World Justice Project a mis au point un indicateur de l’«indépendance perçue de la justice civile», fondé sur les réponses recueillies lors d’un sondage mené auprès du grand public, ainsi qu’auprès de professionnels. Il convient également de souligner que la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme, examinant la question de l’indépendance de la justice, ont, elles aussi, souligné l’importance de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance. Selon la jurisprudence de ces juridictions, l’indépendance de la justice postule l’existence de règles détaillées qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de l’instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent.

Graphique n° 23: indépendance de la justice (telle qu’elle est perçue - plus la valeur est élevée, meilleure est la perception) (source: Forum économique mondial)

Graphique n° 24: indépendance de la justice civile (telle qu’elle est perçue - plus la valeur est élevée, meilleure est la perception) (source: World Justice Project)


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