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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, 27. März 2013

Fragen und Antworten: Das EU-Justizbarometer

Was ist das Europäische Semester?

Die Europäische Kommission hat einen jährlichen Zyklus der wirtschaftspolitischen Koordinierung der EU, das so genannte Europäische Semester, eingeführt. Jedes Jahr unterzieht die Kommission die Wirtschafts- und Strukturreformprogramme der EU-Mitgliedstaaten einer eingehenden Analyse und formuliert Empfehlungen für die nächsten 12 bis 18 Monate.

Das Europäische Semester beginnt, wenn die Kommission ihren Jahreswachstumsbericht annimmt (in der Regel gegen Jahresende), in dem sie die wachstums- und arbeitsmarktpolitischen Prioritäten der EU für das kommende Jahr darlegt.

Schaubild zum Europäischen Semester: hier.

Wie kann die Justiz zu mehr Wachstum beitragen?

Leistungsfähige Justizsysteme sind wichtiger struktureller Bestandteil eines wirtschaftsfreundlichen Umfelds: Das Vertrauen auf das uneingeschränkte Funktionieren des Rechtsstaats wirkt sich unmittelbar auf das Investitionsklima aus.

Deshalb gehört die Verbesserung der Qualität, Unabhängigkeit und Effizienz der nationalen Justizsysteme zu den obersten Prioritäten im Rahmen des Europäischen Semesters, dem jährlichen Zyklus der wirtschaftspolitischen Koordinierung der EU.

Seit 2011 sind nationale Justizreformen insbesondere in Griechenland, Irland, Lettland und Portugal fester Bestandteil der wirtschaftlichen Anpassungsprogramme.

Seit 2012 ist die Effizienz der nationalen Justizsysteme ein wichtiges Thema im Rahmen des Europäischen Semesters. Im Jahreswachstumsbericht 2013 wird betont, dass es äußerst wichtig ist, die Qualität, Unabhängigkeit und Leistungsfähigkeit der nationalen Justizsysteme zu verbessern.

Wozu ein EU-Justizbarometer?

Das EU-Justizbarometer soll die EU und ihre Mitgliedstaaten anhand objektiver, zuverlässiger und vergleichbarer Daten zur Arbeitsweise der Justizsysteme aller Mitgliedstaaten zu einer effektiveren Justiz befähigen.

Die Verbesserung der Qualität, Unabhängigkeit und Effizienz der Justizsysteme ist bereits Bestandteil der wirtschaftspolitischen Koordinierung der EU im Rahmen des Europäischen Semesters. Mit Hilfe des neuen EU-Justizbarometers sollen nun die Effizienz, die Stärke und Zuverlässigkeit der Justizsysteme aller 27 Mitgliedstaaten systematisch bewertet und verglichen werden.

Das Justizbarometer ist ein auf Kooperation beruhendes Instrument, das von den Daten der Mitgliedstaaten abhängig ist. Im Justizbarometer werden zwar auch einzelne Indikatoren verglichen, es ist aber nicht beabsichtigt, eine Art Rangliste vorzulegen oder ein bestimmtes Justizmodell zu fördern.

Was wird mit dem Justizbarometer gemessen?

Das Justizbarometer stützt sich hauptsächlich auf Indikatoren zur Messung der Effizienz der Justiz. Dieses sind die Länge der Gerichtsverfahren, die Verfahrensabschlussquote und die Anzahl der anhängigen Verfahren.

Das Justizbarometer wertet außerdem Indikatoren aus, die zu größerer Qualität und Effizienz der Justiz beitragen können. Dazu gehören insbesondere die Erfassung und Bewertung gerichtlichen Handelns, Informations- und Kommunikationssysteme (IKT) für Gerichte, alternative Streitbeilegungsverfahren und Fortbildungsmaßnahmen für Richter.

Aufgrund der wirtschaftlichen Ausrichtung des Justizbarometers 2013 liegt der Schwerpunkt auf der Auswertung der Effizienzindikatoren für zivil-, handels- und verwaltungsrechtliche Verfahren.

Das Justizbarometer enthält auch Messergebnisse zur „wahrgenommenen“ Unabhängigkeit des Justizwesens. Die Wahrnehmung der Unabhängigkeit ist wichtig, um das Vertrauen in ein Justizsystem zu ermitteln. Getreu der Maxime: Recht muss nicht nur vollzogen werden; dies muss auch nach außen hin erkennbar werden.

Woher stammen die verwendeten Daten?

Die Daten wurden von den Mitgliedstaaten bereitgestellt. Die Kommission des Europarats für die Wirksamkeit der Justiz (CEPEJ) hat auf Ersuchen der Europäischen Kommission die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten gesammelt und ausgewertet.

Des Weiteren wurden Daten der Weltbank, des Weltwirtschaftsforums und des Weltjustizprojekts in das Justizbarometer aufgenommen.

Warum fehlen einige Daten?

Die im Zusammenhang mit dem Justizbarometer 2013 gesammelte Erfahrung zeigt, wie schwer es ist, zuverlässige und vergleichbare Daten zusammenzutragen. Die in einigen Mitgliedstaaten praktizierte Art der Datenerhebung lässt keine objektive Bewertung und keinen Vergleich mit den Daten anderer Mitgliedstaaten zu. Als weiterer erschwerender Umstand kommt hinzu, dass Daten, die die Mitgliedstaaten nicht an die CEPEJ weitergeleitet haben, nicht in das Justizbarometer aufgenommen werden konnten.

Die Kommission wird das Problem der Datenlücke angehen und prüfen, wie die Sammlung einschlägiger Daten verbessert werden kann.

Warum sind Justizsysteme wichtig für das EU-Recht?

Effektive nationale Justizsysteme sind für die Wirksamkeit aller EU-Rechtsvorschriften, sei es für die Wirtschaftsgesetzgebung der EU, die Verbraucherschutz- oder die Umweltschutzrechtsvorschriften, äußerst wichtig.

Jedes Mal, wenn ein nationales Gericht EU-Rechtsvorschriften anwendet, handelt es als „Gericht der Union" Die nationalen Gerichte spielen beispielsweise eine entscheidende Rolle bei der Durchsetzung der EU-Wettbewerbsvorschriften und anderer EU-Rechtsvorschriften, die für den Binnenmarkt von zentraler Bedeutung sind, insbesondere in den Bereichen elektronischer Geschäftsverkehr, geistiges Eigentum, öffentliches Auftragswesen, Umweltschutz oder Verbraucherschutz. Nationale Gerichte bieten jedem Bürger und jedem Unternehmen, deren in der EU-Gesetzgebung verankerte Rechte verletzt wurden, wirksamen Rechtsschutz.

Mängel in nationalen Justizsystemen sind somit nicht nur ein Problem für einen bestimmten Mitgliedstaat, sondern können das Funktionieren des Binnenmarktes und im weiteren Sinn des gesamten EU-Rechtssystems, das auf gegenseitigem Vertrauen fußt, beeinträchtigen.

Wie wird das Justizbarometer konkret verwendet?

Die Ergebnisse des Justizbarometers 2013 zeigen, welche Bereiche vorrangig angegangen werden müssen. Die Europäische Kommission wird diese Prioritäten folgendermaßen umsetzen:

  1. Die anhand des Justizbarometers ermittelten Themen werden in die Vorbereitung der anstehenden länderspezifischen Analyse des Europäischen Semesters 2013 einfließen. Sie werden ferner als Leitfaden bei der Arbeit im Zusammenhang mit den wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen dienen.

  2. Im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen werden für die Reform der Justizsysteme Mittel in den Regionalentwicklungsfonds und den Sozialfonds bereitgestellt.

  3. Die Kommission wird gemeinsam mit den Mitgliedstaaten darauf hinwirken, dass für künftige Justizbarometer die Qualität und Verfügbarkeit vergleichbarer Daten verbessert wird.

Wird das Justizbarometer das Kooperations- und Kontrollverfahren ersetzen?

Nein. Mit dem Justizbarometer wird ein anderer Zweck verfolgt.

Das Kooperations- und Kontrollverfahren wurde speziell für Bulgarien und Rumänien eingerichtet. Als diese beiden Länder am 1. Januar 2007 der EU beitraten, hatten sie die Vorgaben in den Bereichen Justizreform, Korruption und Organisierte Kriminalität noch nicht erreicht. Um den Beitritt beider Länder so reibungslos wie möglich zu gestalten und gleichzeitig die Arbeit ihrer Polizei und ihrer Institutionen zu sichern, beschloss die EU, ein „Kooperations- und Kontrollverfahren“ einzurichten, das es den Ländern ermöglichen sollte, die noch bestehenden Mängel zu beseitigen.

Das Justizbarometer ist ein vergleichendes Instrument, das alle Mitgliedstaaten erfasst. Es soll auf Trends bei der Arbeitsweise nationaler Justizsysteme aufmerksam machen. Das Justizbarometer ist kein verbindliches Instrument; es soll eher dazu dienen, Themen herauszustellen, die Aufmerksamkeit verdienen.

Ist das Justizbarometer das neue Rechtsstaatlichkeitsinstrument, das Präsident Barroso in seiner Rede zur Lage der Union 2012 erwähnt hat?

Nein, es handelt sich hier um eine andere Initiative.

Der Präsident der Europäischen Kommission, José Barroso, sagte in seiner Rede zur Lage der Union 2012 Folgendes: „In den vergangenen Monaten war das rechtliche und demokratische Gefüge einiger europäischer Staaten in Gefahr. Das Europäische Parlament und die Kommission schlugen als erste Alarm. Sie waren es, die maßgeblich dafür sorgten, dass diese beunruhigenden Entwicklungen unter Kontrolle gebracht wurden.

Gleichzeitig wurden uns aber auch die Grenzen unserer institutionellen Vereinbarungen aufgezeigt. Wir brauchen ein besseres Instrumentarium – nicht nur die Alternative zwischen der „sanften Gewalt“ politischer Überzeugungskunst und der „radikalen Option“ von Artikel 7 des Vertrags.”

Das Justizbarometer liefert zuverlässige und vergleichbare Daten zur Effizienz, Qualität und Unabhängigkeit der nationalen Justizsysteme, die als Grundlage für die im Rahmen des Europäischen Semesters formulierten Empfehlungen an die Mitgliedstaaten dienen können. Dies ist kein Verfahren, mit dem sich Rechtsstaatlichkeit EU-weit garantieren lässt.

Es ist denkbar, dass das Justizbarometer in einigen Jahren zu dem von Präsident Barroso beschriebenen Verfahren weiterentwickelt wird. Hierfür wären eine weitere Debatte und weiter reichende Vorbereitungen erforderlich.

Welches sind die wichtigsten Ergebnisse des ersten Justizbarometers?

Die Ergebnisse des Justizbarometers 2013 zeigen, welche Bereiche vorrangig angegangen werden müssen.

Die Dauer der Gerichtsverfahren unterscheidet sich erheblich von einem Mitgliedstaat zum anderen. In einem Drittel der Mitgliedstaaten dauern die Verfahren mindestens doppelt so lang wie in der Mehrheit der Mitgliedstaaten. Wenn eine niedrige Verfahrensabschlussquote und eine wachsende Zahl anhängiger Fälle zusammenkommen, können sich die Probleme zuspitzen. Die Verkürzung überlanger Verfahren sollte zur Priorität erklärt werden, um das Geschäftsumfeld zu verbessern und attraktiver für Investitionen zu machen.

  1. Beobachtungen und Bewertungen tragen zu schnelleren Gerichtsverfahren und besserer Qualität des Justizwesens bei. Die meisten Mitgliedstaaten verfügen über ein umfassendes Kontrollsystem, aber manche Länder weisen Defizite auf.

  2. Elektronische Systeme für die Registrierung und Verwaltung von Gerichtsverfahren tragen zu größerer Effizienz und Qualität der Gerichte bei. Derzeit gibt es zwischen den Ländern, in denen die Gerichte diese Systeme einsetzen, große Unterschiede.

  3. Alternative Streitbeilegungsverfahren wie die Mediation entlasten die Gerichte. Diese Verfahren sollten häufiger herangezogen werden.

  4. Fortbildungsmaßnahmen für Richter und angemessene Finanz- und Humanressourcen sind wichtig, um das Justizwesen effizienter zu machen. Doch auch hier gibt es große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten.

  5. Erhebliche Unterschiede herrschen auch darin, inwieweit eine Justiz als unabhängig wahrgenommen wird. Obwohl mehrere Mitgliedstaaten in Bezug auf die Einschätzung der Unabhängigkeit der Justiz zu den weltweit 10 am besten bewerteten Ländern gehören, siedeln Unternehmer und Endnutzer des Justizsystems in einigen Mitgliedstaaten die Unabhängigkeit der Justiz auf einer ziemlich niedrigen Ebene an.

Die wichtigsten Ergebnisse

Länge der Gerichtsverfahren: Wie viel Zeit ist in den einzelnen Mitgliedstaaten erforderlich, bis ein Gerichtsverfahren abgeschlossen werden kann?

Aufgeschobene Gerechtigkeit bedeutet verweigerte Gerechtigkeit. Rasche Entscheidungen sind für Unternehmen und Investoren unverzichtbar. Die Daten zeigen, dass in mindestens einem Drittel der Mitgliedstaaten die Dauer der Verfahren mindestens doppelt so lang wie in der Mehrheit der Mitgliedstaaten ist.

Schaubild 2: Für die Beilegung zivil- und handelsrechtlicher Streitigkeiten erforderliche Zeit* (in Tagen) (Quelle: CEPEJ-Studie)

Einige Mitgliedstaaten können Schwierigkeiten haben, bestimmte Kategorien von Verfahren abzuschließen. Liegt die Verfahrensabschlussquote bei 100 % oder darüber, bedeutet dies, dass die Gerichte in der Lage sind, mindestens so viele Fälle abzuschließen, wie neue Fälle registriert werden. Liegt die Verfahrensabschlussquote unterhalb von 100 %, bedeutet dies, dass die Gerichte weniger Verfahren abschließen als neue Fälle registriert werden; die am Jahresende nicht abgeschlossenen Fälle werden als anhängige Fälle geführt. Setzt sich diese Situation über mehrere Jahre fort, könnte dies ein Hinweis auf ein Systemproblem sein; die Rückstände werden immer größer und erhöhen die Arbeitsbelastung der Gerichte, was die Dauer der Verfahren noch weiter verlängert.

Schaubild 6: Rate der abgeschlossenen zivil- und handelsrechtlichen Streitigkeiten* (in %) (Quelle: CEPEJ-Studie)

IKT-Systeme: In welchem Umfang setzen die Mitgliedstaaten elektronische Systeme zur Verwaltung von Gerichtsfällen ein?

IKT-Systeme für die Kommunikation zwischen Gerichten und Parteien (z.B. elektronische Anmeldung von Forderungen) können dazu beitragen, Fristen und Kosten für Bürger und Unternehmen zu verringern und damit den Zugang zur Justiz zu erleichtern. Die Zahlen zeigen große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Entwicklung von IKT-Systemen für den Informationsaustausch zwischen Gerichten und Parteien.

Schaubild 14: Elektronische Kommunikation zwischen Gerichten und Parteien (gewichteter Indikator -Min=0, Max=4) (Quelle: CEPEJ-Studie)

Finanz- und Humanressourcen: Welche Unterschiede gibt es hier zwischen den Mitgliedstaaten?

Die Qualität, Unabhängigkeit und Wirksamkeit der nationalen Justiz wird durch angemessene, den nationalen Rechtstraditionen entsprechende Finanz- und Humanressourcen gewährleistet. Die Zahlen lassen selbst in den Mitgliedstaaten mit ähnlicher Verfahrensdauer unterschiedliche Konzepte in Bezug auf die Finanz- und Humanressourcen in Justizsystemen erkennen.

Schaubild 20: Finanzmittel der Gerichte* (in EUR je Einwohner) (Quelle: CEPEJ-Studie)

Schaubild 21: Anzahl der Richter* (je 100 000 Einwohner) (Quelle: CEPEJ-Studie)

Schaubild 22: Anzahl der Anwälte* (je 100 000 Einwohner) (Quelle: CEPEJ-Studie)

Fortbildung: In welchem Umfang sehen die Mitgliedstaaten Fortbildungsmaßnahmen für die Angehörigen von Rechtsberufen vor?

Fortbildung kann zu den Qualitätsstandards für die Justiz gehören. Die Erstausbildung und die Fortbildung sind wichtig für die Aufrechterhaltung oder Erweiterung des Wissens und der Kompetenzen des Justizpersonals. Angesichts der kontinuierlichen Weiterentwicklung der nationalen und der EU-Rechtsvorschriften, des zunehmenden Drucks, den Erwartungen der Endnutzer gerecht zu werden und des Trends hin zur professionellen Verwaltung innerhalb der Justiz kommt der Fortbildung eine besondere Bedeutung zu. Die Zahlen zeigen, dass die Konzepte für obligatorische Richterfortbildung von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat stark variieren.

Schaubild 19: Obligatorische Richterfortbildung (Quelle: 2012 CEPEJ-Bericht)

Unabhängigkeit der Justiz: Welche Unterschiede gibt es zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Wahrnehmung der Unabhängigkeit der Justiz?

Allgemein kann man sagen, dass Recht nicht nur vollzogen werden muss, sondern dass man sehen muss, dass es vollzogen wird. Da die Unabhängigkeit der Justiz die Berechenbarkeit, Sicherheit, Fairness und Stabilität des Rechtsrahmens für Unternehmen gewährleistet, kann mangelnde Unabhängigkeit potenzielle Investoren abschrecken. Das Weltwirtschaftsforum (WEF) präsentiert in seinem jährlichen „Global Competitiveness Report“ einen „Index der wahrgenommenen Unabhängigkeit”, der in Zusammenhang mit Wirtschaftswachstum von Bedeutung ist, da er auf einer weltweiten Umfrage bei repräsentativ ausgewählten Unternehmen aus den wichtigsten Wirtschaftszweigen (Landwirtschaft, verarbeitende Industrie, nicht verarbeitende Industrie und Dienstleistungsindustrie) basiert.

Das Weltjustizprojekt (WJP) hat im Rahmen seines Rechtsstaatsindex 2012-2013 einen Indikator der „Unabhängigkeit der Ziviljustiz” entwickelt, für den Vertreter sowohl einer breiten Öffentlichkeit als auch gezielt ausgewählter Gruppen befragt wurden. Auch haben der Gerichtshof der Europäischen Union und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Rahmen ihrer Prüfung der Unabhängigkeit der Justiz mit Nachdruck auf die Bedeutung der richterlichen Unabhängigkeit hingewiesen. Nach der Rechtsprechung dieser Gerichte erfordert die Gewährleistung der richterlichen Unabhängigkeit detaillierte Regelungen, um jedwede Zweifel in der Wahrnehmung einzelner an der Neutralität der Gerichte und deren Unempfänglichkeit gegenüber äußeren Einflüssen auszuräumen.

Schaubild 23: Unabhängigkeit der Justiz (Wahrnehmung – höhere Werte bedeuten eine bessere Wahrnehmung)
(Quelle: Weltwirtschaftsforum)

Schaubild 24: Unabhängigkeit der Ziviljustiz (Wahrnehmung – höhere Werte bedeuten eine bessere Wahrnehmung
(Quelle: Weltjustizprojekt)


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