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Comissão Europeia

NOTA INFORMATIVA

Bruxelas, 25 de novembro de 2013

Comissão Europeia reitera liberdade de circulação de pessoas

(ver também IP/13/1151)

Com mais de 14 milhões de cidadãos da UE a residirem, de forma estável, num outro Estado-Membro, a liberdade de circulação - ou a possibilidade de viver, trabalhar e estudar em qualquer parte da União - é o direito da UE que os cidadãos mais prezam. A principal motivação para os cidadãos da UE fazerem uso da liberdade de circulação prende-se com o trabalho, seguindo-se a família. De todos os cidadãos da UE que residiam num outro Estado-Membro («cidadãos móveis da UE») em 2012, mais de três quartos (78%) pertenciam ao grupo etário ativo (15-64 anos), comparativamente a cerca de 66% dos nacionais. Em média, a taxa de emprego dos cidadãos móveis da UE (67,7%) era mais elevada do que a dos nacionais (64,6%)

Do número total de cidadãos móveis da UE, os que estão fora do emprego (designadamente estudantes, pensionistas, candidatos a emprego e familiares inativos) são apenas uma percentagem limitada. Além disso, 64% desses trabalharam antes no país onde residem atualmente. 79% vivem em agregados familiares em que pelo menos uma pessoa tem emprego. A taxa global de inatividade dos cidadãos móveis intra-UE diminuiu entre 2005 e 2012, passando de 34,1% para 30,7%.

A liberdade de circulação de cidadãos, consagrada nos Tratados da UE, é uma componente integral do Mercado Único e um elemento central do seu sucesso: estimula o crescimento económico, ao permitir às pessoas viajar e fazer compras além fronteiras. Do mesmo modo, a livre circulação de trabalhadores traz benefícios não só para os envolvidos, mas também para as economias dos Estados-Membros, permitindo uma correspondência eficaz dos interessados com as vagas de emprego no mercado de trabalho da UE. Pese embora a crise económica, atualmente são cerca de 2 milhões os empregos por preencher na UE.

A Comunicação sobre livre circulação hoje adotada pela Comissão Europeia destaca a responsabilidade conjunta dos Estados-Membros e das instituições da UE de defender os direitos dos cidadãos da UE a viverem e trabalharem num outro Estado-Membro. Ao mesmo tempo, apresenta ações concretas para apoiar os esforços nacionais neste domínio, ajudando-os assim a aproveitar as vantagens daí resultantes. O documento esclarece os direitos dos cidadãos da UE à livre circulação e ao acesso a prestações sociais, e dá resposta às preocupações suscitadas por alguns Estados-Membros no que respeita aos desafios que a mobilidade pode representar para as autoridades locais.

1. Quadro legal da liberdade de circulação de trabalhadores

O que é a liberdade de circulação de trabalhadores?

Os trabalhadores da UE beneficiam da liberdade de trabalhar num outro Estado-Membro desde 1960. Este direito está consagrado nos Tratados da UE já desde o lançamento do projeto europeu, em 1957. Agora está estabelecido no artigo 45.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Tal inclui o direito à não discriminação em razão da nacionalidade no que se refere ao acesso ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho.

O Regulamento (EU) n.º 492/2011 enumera circunstanciadamente os direitos dos trabalhadores à livre circulação e define as áreas específicas em que é proibida qualquer discriminação em razão da nacionalidade, nomeadamente no que diz respeito a: acesso ao emprego, condições de trabalho, regalias sociais e benefícios fiscais, filiação em sindicatos, acesso à formação, habitação e educação para as crianças.

Abordar o problema da discriminação contra os trabalhadores provenientes de outros Estados-Membros e sensibilizar para o direito dos nacionais da UE de trabalhar em outros países da União são os principais objetivos da proposta de Diretiva relativa à facilitação da livre circulação dos trabalhadores avançada pela Comissão no final de abril de 2013 (ver IP/13/372, MEMO/13/384 e SPEECH/13/373).

A mobilidade da mão de obra na UE é vantajosa não apenas para os trabalhadores em causa, mas também para as economias dos Estados-Membros. Beneficia os países de acolhimento, porque permite às empresas preencherem vagas de emprego que de outro modo não seriam preenchidas e, assim, produzir bens e prestar serviços que, de outro modo, não poderiam ter lugar. Beneficia ainda os países de origem dos cidadãos, na medida em que permite aos trabalhadores que, de outra forma, teriam menos probabilidades de trabalhar, encontrar emprego e, desse modo, assegurar apoio financeiro à família no país de origem, adquirindo competências e experiência que não teriam se não fosse esse o caso. Quando, posteriormente, os trabalhadores móveis regressam ao seu país de origem podem, pois, beneficiar dessa experiência.

O que é a liberdade de circulação de cidadãos?

Há 20 anos, com o Tratado de Maastricht, a liberdade de circulação foi reconhecida a todos os cidadãos da UE, independentemente de serem ou não economicamente ativos, passando a ser uma das liberdades fundamentais conferidas pelo direito da UE (artigo 21.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia). Está no cerne da cidadania da União.

As regras e condições específicas aplicáveis à livre circulação e residência encontram-se definidas numa diretiva acordada pelos Estados-Membros em 2004 (a saber, a Diretiva 2004/38/CE).

A liberdade de circulação é o direito de cidadania da UE mais apreciado: para 56% dos cidadãos europeus, este é o feito mais positivo da União Europeia. De facto, são cada vez mais os europeus que beneficiam deste direito e vivem num outro Estado-Membro da UE: no final de 2012, 14,1 milhões de cidadãos estavam a viver num Estado-Membro que não o seu de origem pelo menos há um ano. Nos inquéritos Eurobarómetro, mais de dois terços dos europeus consideram que a liberdade de circulação de pessoas na UE se traduz em benefícios económicos para o respetivo país (67%).

Quem pode beneficiar da liberdade de circulação?

Nos três primeiros meses: Todos os cidadãos da UE têm o direito de residir no território de outro país da UE até três meses, sem terem de cumprir quaisquer condições ou formalidades.

Após os três primeiros meses: O direito de os cidadãos da UE residirem num outro país da UE por mais de três meses está sujeito a determinadas condições, dependendo da sua situação no país de acolhimento:

Os trabalhadores por conta de outrem e por conta própria e os seus familiares diretos gozam do direito de residência sem quaisquer condições.

Os candidatos a emprego beneficiam do direito de residir sem quaisquer condições por um período de seis meses, e mesmo por períodos mais longos, se continuarem a procurar emprego no Estado-Membro de acolhimento e tiverem possibilidades reais de ser contratados. Podem exportar prestações de desemprego do seu Estado-Membro de origem por um período mínimo de três meses enquanto procuram emprego noutro Estado-Membro, se estiverem previamente registados como desempregados no seu próprio país.

Os estudantes e outras pessoas não economicamente ativas (por exemplo, desempregados, pensionistas, etc.) têm o direito de residir noutro Estado-Membro por mais de três meses se dispuserem de suficientes meios financeiros para suprir as necessidades próprias e dos seus familiares e se estiverem todos cobertos por um seguro de saúde, de modo a não representarem encargos para o sistema de previdência social no país de acolhimento.

Após cinco anos: Após cinco anos de residência legal contínua, os cidadãos da UE e respetivos familiares obtêm o direito de residência permanente no país de acolhimento da UE. Uma vez adquirido, este direito deixa de ser sujeito às condições aplicáveis nos cinco anos anteriores.

2. Assistência social e regalias

Quem tem direito a assistência social?

A assistência social assume a forma de «prestações de subsistência», isto é, prestações pagas para cobrir as despesas mínimas de sobrevivência ou assistência paga em virtude de circunstâncias de vida especiais.

Os cidadãos da UE que residem legalmente num outro país da UE devem ser tratados em pé de igualdade com os nacionais desse país. Graças ao princípio de igualdade de tratamento, têm normalmente direito a prestações e a benefícios sociais e fiscais, incluindo assistência social, nos mesmos termos conferidos aos nacionais desse país.

Não obstante, a legislação da UE prevê salvaguardas no que respeita ao acesso à assistência social para os cidadãos móveis da UE economicamente inativos, de modo a proteger os Estados-Membros de acolhimento de encargos financeiros desproporcionados.

Nos três primeiros meses: O país de acolhimento da UE não é obrigado, por lei, a conceder assistência social a cidadãos da UE não ativos economicamente durante os primeiros três meses de residência.

Entre três meses e cinco anos: Na prática, é improvável que os cidadãos da UE não ativos economicamente sejam elegíveis para prestações de assistência social, uma vez que para adquirir o direito de residência teriam de, inicialmente, provar às autoridades nacionais que possuem recursos suficientes (ver supra).

Se solicitarem prestações de assistência social em virtude, por exemplo, de uma deterioração da sua situação económica, este pedido deve ser analisado à luz do direito à igualdade de tratamento. No entanto, também nestes casos, o direito da UE prevê salvaguardas:

Em primeiro lugar, em casos específicos, o pedido de assistência social pode suscitar uma dúvida razoável da parte das autoridades nacionais quanto ao facto de a pessoa em causa se ter tornado um encargo desproporcionado para o sistema de assistência social.

Além disso, o Estado-Membro pode conceder assistência social ou uma prestação especial de caráter não contributivo (isto é, prestações que têm, em simultâneo, elementos de segurança social e assistência social e estão abrangidas pelo Regulamento n.º 883/2004), desde que o cidadão satisfaça os requisitos de obtenção do direito de residência legal por um período superior a três meses. Contudo, o Estado-Membro não pode recusar automaticamente a concessão dessas prestações a cidadãos da UE não ativos, nem podem estes ser automaticamente considerados como não tendo recursos suficientes e, logo, não tendo direito a residirem nesse país.

As autoridades nacionais devem avaliar a situação individual, tendo em conta um conjunto de fatores (montante, duração, natureza temporária da dificuldade, grau global do encargo para o sistema nacional de assistência social).

Se, com base nessa avaliação individual, as autoridades concluírem que as pessoas em causa representam, efetivamente, um encargo desproporcionado, podem pôr termo ao direito de residência.

Após cinco anos: Os cidadãos da UE que tenham adquirido o direito de residência permanente podem beneficiar de assistência social da mesma forma que os nacionais do país de acolhimento. O direito da UE não permite derrogações a esta regra.

Quem tem direito a prestações de segurança social?

Entre as prestações típicas de segurança social contam-se as pensões de reforma e de sobrevivência, as prestações por deficiência ou doença, os subsídios de nascimento e desemprego, as prestações familiares ou os cuidados de saúde.

Os Estados-Membros definem as suas próprias regras de segurança social, em conformidade com as suas circunstâncias intrínsecas. A UE coordena as normas de segurança social (Regulamentos (CE) n.º 883/2004 e 987/2009) apenas na medida necessária para assegurar que os cidadãos da UE não perdem os seus direitos de segurança social quando circulam dentro da UE.

Tal significa que a legislação do país de acolhimento determina quais as prestações a conceder, em que condições (tais como ter em conta o período de atividade), por quanto tempo e de que montante. O direito a prestações varia, pois, em diferentes países da UE.

(O Regulamento 883/2004/CE) apenas garante que os cidadãos móveis da UE continuam ao abrigo de um regime de segurança social após se deslocarem, decidindo essencialmente qual dos Estados-Membros em causa é responsável por essa cobertura.

Os trabalhadores - por conta de outrem e por conta própria - e seus dependentes estão abrangidos pelo regime de segurança social do país de acolhimento nas mesmas condições que os nacionais desse país - porque contribuem, como todos os trabalhadores nacionais, através das suas contribuições e impostos, para os fundos públicos que financiam as prestações.

Relativamente aos cidadãos da UE que não trabalham no Estado-Membro de acolhimento, a regra do Estado de emprego não é aplicável porque, por definição, não há qualquer país em que as pessoas trabalham. Ao abrigo da legislação da UE relativa à coordenação dos regimes de segurança social, o Estado-Membro de residência só passa a ser responsável pela cobertura de segurança social depois de esses cidadãos passarem um rigoroso critério de residência que prove que têm um vínculo genuíno ao Estado-Membro em questão. O rigor deste critério garante que os cidadãos que não trabalham só tenham acesso à segurança social de outro Estado-Membro quando tiverem deslocado o seu centro de interesse para esse país (porque, por exemplo, a família aí se encontra).

3. Impacto dos cidadãos móveis da UE nos regimes nacionais de segurança social

De acordo com os dados comunicados pelos Estados-Membros e um estudo recém publicado pela Comissão Europeia na maioria dos países da UE, os cidadãos da UE de outros Estados-Membros não recorrem às prestações de previdência com maior frequência do que os cidadãos desses países. Os cidadãos móveis da UE tendem mais a receber prestações ligadas à habitação e à família na maioria do países abrangidos pelo estudo.

No caso específico das prestações pecuniárias, como as pensões sociais, as prestações por deficiência e as subvenções aos candidatos a emprego de caráter não contributivo financiadas pelo sistema fiscal geral em vez de contribuições pela pessoa em causa (as chamadas prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo), o estudo revela que os cidadãos móveis da UE economicamente não ativos representam uma percentagem muito reduzida dos beneficiários e que o impacto orçamental de tais débitos sobre os orçamentos nacionais de segurança social é muito baixo. Este grupo populacional representa menos de 1 % de todos os beneficiários (nacionais da UE) em seis países estudados (Áustria, Bulgária, Estónia, Grécia, Malta e Portugal) e entre 1 % e 5 % em cinco outros países (Alemanha, Finlândia, França, Países Baixos e Suécia).

O estudo concluiu ainda que:

a grande maioria dos cidadãos da UE que se desloca para outro país da UE fá-lo para trabalhar;

as taxas de atividade nesses cidadãos da UE aumentaram durante os últimos sete anos;

em média, os cidadãos móveis da UE são mais suscetíveis de ter um emprego do que os nacionais do país de acolhimento (em parte porque mais cidadãos móveis da UE do que nacionais se situam no escalão etário dos 15-64 anos);

os cidadãos móveis da UE não ativos representam uma ínfima percentagem da população total em cada Estado-Membro e entre 0,7 % e 1,0 % da população total da UE;

em média, as despesas que decorram de cuidados de saúde prestados a cidadãos móveis da UE não ativos são muito reduzidas em comparação com o total das despesas da saúde (0,2 %, em média) ou com a dimensão da economia dos países de acolhimento (0,01 % do PIB, em média);

  • os cidadãos móveis da UE representam uma proporção muito pequena das prestações especiais de caráter não contributivo, isto é, prestações que conjugam elementos de segurança social e assistência social: menos de 1% de todos os beneficiários (que são cidadãos da UE) em seis países (Áustria, Bulgária, Estónia, Grécia, Malta e Portugal); entre 1 % e 5 % em cinco outros países (Alemanha, Finlândia, França, Países Baixos e Suécia), e acima de 5 % na Bélgica e na Irlanda (embora os números para este último país sejam estimativas baseadas nos pedidos);

  • não existe relação estatística entre a generosidade dos sistemas de previdência social e os influxos de cidadãos móveis da UE;

  • principais características dos cidadãos móveis da UE que não estão empregados:

  • 64% deles trabalharam anteriormente no país onde residem atualmente;

  • 71% são pensionistas, estudantes e candidatos a emprego;

79% vivem em agregados familiares em que pelo menos uma pessoa tem emprego.

Os resultados deste último estudo complementam os de outros estudos que, consistentemente, mostram que os trabalhadores de outros Estados-Membros são contribuintes líquidos para as finanças públicas do país de acolhimento. De um modo geral, os trabalhadores de outros Estados-Membros pagam mais, em impostos e contribuições sociais, para os orçamentos dos países de acolhimento do que recebem em prestações porque tendem a ser mais jovens e mais economicamente ativos do que a própria força de trabalho desses países. Estes estudos incluem o da OCDE intitulado OECD's International Migration Outlook 2013, o estudo do Centro de Investigação e Análise da Migração sobre Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK e o recente estudo elaborado pelo Centro para a Reforma Europeia.

4. Como tratar possíveis abusos?

Que ferramentas existem ao abrigo do direito da UE para ajudar os Estados-Membros a evitar abusos?

A legislação da UE comporta várias salvaguardas para prevenir abusos no que respeita à liberdade de circulação.

As regras da UE relativas à livre circulação permitem aos Estados-Membros adotar medidas necessárias e eficazes para combater os abusos, como é o caso dos casamentos por conveniência, e as fraudes, tais como a falsificação de documentos, bem como outros artifícios e astúcias a que se recorra com o único objetivo de obter o direito à livre circulação. Estas medidas têm por efeito recusar ou pôr termo a direitos conferidos pela Diretiva 2004/38 (artigo 35.º). Essas medidas devem ser proporcionadas e sujeitas às garantias processuais previstas na diretiva.

As autoridades nacionais podem investigar casos individuais em que há suspeitas fundamentadas de abusos e, se concluírem pela existência real de uma tal situação, podem retirar o direito de residência da pessoa em causa e expulsá-la do seu território.

Além disso, após avaliarem todas as circunstâncias relevantes e em função da gravidade da infração (por exemplo, falsificação de documentos, casamento por conveniência com envolvimento de crime organizado), as autoridades nacionais podem ainda concluir que a pessoa em causa representa uma ameaça genuína, contínua e suficientemente séria à ordem pública e, nessa base, emitir também uma ordem de exclusão para além da expulsão, proibindo assim a reentrada no seu território por um determinado período de tempo.

Que se propõe a Comissão para dar resposta às preocupações suscitadas pelos Estados-Membros?

A Comissão apresenta cinco ações concretas que, para produzirem os efeitos pretendidos, requerem a cooperação dos Estados-Membros. Trata-se de exemplos concretos de como a UE pode ajudar as autoridades nacionais e locais a tirar o máximo proveito das vantagens resultantes da liberdade de circulação dos cidadãos da UE, combater os abusos e fraudes, dar respostas eficazes aos desafios de inclusão social e utilizar os fundos disponíveis onde eles são necessários.

  • Lutar contra os casamentos por conveniência: A Comissão ajudará as autoridades nacionais a implementarem as regras da UE que lhes permitem combater abusos possíveis ao direito à livre circulação, através da elaboração de um manual sobre como pôr termo aos casamentos por conveniência.

  • Aplicar as regras de coordenação dos regimes de segurança social da UE: A Comissão está a trabalhar em estreita cooperação com os Estados-Membros para clarificar as condições do «teste de residência habitual» previsto nas regras da UE em matéria de coordenação dos regimes de segurança social (Regulamento 883/2004/CE), através de um guia prático que será elaborado até final de 2013. O rigor deste critério garante que os cidadãos que não trabalham só tenham acesso à segurança social de outro Estado-Membro quando tiverem deslocado o seu centro de interesse para esse país (porque, por exemplo, a família aí se encontra).

  • Dar respostas eficazes aos desafios de inclusão social: Ajudar os Estados-Membros a usar o Fundo Social Europeu ao serviço da inclusão social: no período de programação 2014-2020, pelo menos 20% da afetação do FSE em cada Estado-Membro (contra a atual percentagem que ronda os 17%) devem ser gastos na promoção da inclusão social e no combate à pobreza e a qualquer forma de discriminação. Além disso, o FSE estará também em condições de financiar ações de criação de capacidades para todos os agentes interessados aos níveis nacional, regional ou local. Será dada orientação política aos Estados-Membros, de origem e de destino dos cidadãos móveis da UE, para que desenvolvam programas de inclusão social com o apoio do FSE. A Comissão prosseguirá os seus esforços para ajudar a reforçar as capacidades das autoridades locais no sentido de utilizarem os fundos estruturais e de investimento com eficácia.

  • Promover o intercâmbio de boas práticas entre as autoridades locais: A Comissão ajudará as autoridades nacionais a partilhar as melhores práticas desenvolvidas em toda a Europa, de modo a aplicar as regras de livre circulação e dar respostas eficazes aos desafios de inclusão social. A Comissão produzirá, até finais de 2013, um estudo que avalia o impacto da livre circulação em seis grandes cidades. Em fevereiro de 2014, convidará presidentes de câmaras municipais para discutir os desafios e trocar melhores práticas.

  • Garantir a aplicação das regras de livre circulação da UE no terreno: A Comissão irá elaborar um módulo de formação em linha para ajudar o pessoal das autoridades locais a perceberem cabalmente os direitos de livre circulação da UE e a aplicá-los. A Comissão propôs a disponibilização de apoio jurídico e a criação de órgãos de informação em todos os Estados-Membros para os trabalhadores móveis da UE (ver IP/13/372) e irá propor a modernização da EURES, a rede europeia de serviços de emprego, de modo a reforçar o papel e o impacto dos serviços de emprego a nível nacional, melhorar a coordenação da mobilidade da mão-de-obra na UE e transformar a EURES numa verdadeira ferramenta de colocação e recrutamento a nível europeu. Atualmente 47% dos cidadãos da UE afirmam que os problemas que encontram quando vão viver para outro país da UE resultam do facto de os funcionários das administrações locais não estarem suficientemente familiarizados com os direitos que assistem aos cidadãos em matéria de livre circulação na UE.

Mais informações

Estudo da Comissão sobre o impacto dos cidadãos móveis da UE não economicamente ativos nos regimes de segurança social:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=89&langId=pt

Comissão Europeia - Livre circulação na UE

http://ec.europa.eu/justice/citizen/move-live/index_en.htm

Informações sobre a coordenação dos regimes de segurança social:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=849

Página Web de Viviane Reding, Vice-Presidente da Comissão Europeia e Comissária responsável pela Justiça:

http://ec.europa.eu/reding

Página Web de László Andor, Comissário responsável pelo Emprego, os Assuntos Sociais e a Inclusão:

http://ec.europa.eu/andor

Siga a Vice-Presidente Reding no Twitter: \"https://twitter.com/VivianeRedingEU" @VivianeRedingEU

Siga o Comissário Andor no Twitter: @LaszloAndorEU

Anexo

Anexo 1: A liberdade de circulação é o direito mais prezado

Fonte: Eurobarómetro Standard 79, primavera de 2013

Anexo 2: Perceção do público da liberdade de circulação

Fonte, Flash Eurobarómetro 365 em «Cidadania da União Europeia», p. 44

Anexo 3: Quantos são os cidadãos móveis da UE?

A taxa anual de mobilidade transfronteiras na UE comparada com a dos EUA e da Austrália

Fonte: OECD Economic Survey of the EU – 2012

Anexo 4: Os cidadãos móveis da UE tendem a ser mais economicamente ativos do que os próprios nacionais dos Estados-Membros

O gráfico regista o número de cidadãos móveis da UE em idade ativa (15-64) residentes no país.

Fonte: Eurostat, Inquérito às forças de trabalho da UE (quadrolfsa_argan). Nota: o gráfico só mostra os países de destino mais procurados pelos cidadãos móveis da UE Estes 17 Estados-Membros acolhiam 99% dos cidadãos móveis da UE em 2012.


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