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Comisión Europea

NOTA INFORMATIVA

Bruselas, 25 de noviembre de 2013

La Comisión Europea defiende la libre circulación de las personas

(véase también IP/13/1151)

Más de catorce millones de ciudadanos de la UE residen permanentemente en otro Estado miembro: la libre circulación, es decir, la posibilidad de vivir, trabajar y estudiar en cualquier lugar de la Unión, es el derecho de la UE más apreciado por sus ciudadanos. Lo que más empuja a los ciudadanos de la UE a la libre circulación son los motivos de trabajo, seguidos por los familiares. Entre los ciudadanos de la UE que residían en otro Estado miembro en 2012 («migrantes de la UE»), más de las tres cuartas partes (el 78 %) estaban en edad de trabajar (entre 15 y 64 años), frente al 66 % de los nacionales. Por término medio, la tasa de empleo entre estos migrantes (67,7 %) era superior a la de los nacionales (64,6 %).

Los migrantes sin empleo (estudiantes, jubilados, solicitantes de empleo y demás personas inactivas) no representan más que una pequeña parte del total. Además, el 64 % de ellos ya había trabajado antes en el país de residencia. El 79 % de ellos vive en un hogar en el que al menos un miembro trabaja. La tasa global de inactividad entre los migrantes de la UE disminuyó del 34,1 % en 2005 al 30,7 % en 2012.

La libre circulación de los ciudadanos, consagrada en los Tratados, forma parte integrante del mercado único y es un elemento clave de su éxito, pues estimula el crecimiento económico al facilitar los viajes y las compras transfronterizos. Por otra parte, la libre circulación de los trabajadores no solo beneficia a estos, sino también a las economías de los Estados miembros, al posibilitar la adecuación de las cualificaciones a las vacantes en el mercado laboral. A pesar de la crisis económica, hay actualmente unos dos millones de puestos de trabajo sin cubrirse en la UE.

La Comunicación sobre la libre circulación adoptada hoy por la Comisión subraya la responsabilidad conjunta de los Estados miembros y de las instituciones de la UE en la defensa de los derechos de los ciudadanos de la UE a vivir y trabajar en un Estado miembro distinto del propio y expone acciones concretas para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros al respecto y ayudarles a aprovechar las ventajas que aporta. Aclara los derechos de los ciudadanos de la UE a la libre circulación y al acceso a las prestaciones sociales, y aborda las inquietudes de algunos Estados miembros por las dificultades que los flujos migratorios pueden representar para los entes locales.

1. Marco jurídico de la libre circulación

¿Qué es la libre circulación de los trabajadores?

Los trabajadores de la UE llevan gozando de la posibilidad de trabajar en otro Estado miembro desde los años sesenta: este derecho quedó incorporado en los Tratados constitutivos ya al comienzo del proyecto europeo, en 1957. Este derecho está actualmente establecido en el artículo 45 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Engloba el derecho a no sufrir discriminación por motivos de nacionalidad en lo que respecta al acceso al empleo, la retribución y demás condiciones de trabajo.

El Reglamento (UE) nº 492/2011 detalla los derechos de los trabajadores a la libre circulación y establece ámbitos específicos en los cuales se prohíbe la discriminación por motivos de nacionalidad, concretamente en lo relativo al acceso al empleo, las condiciones de trabajo, las ventajas sociales y fiscales, el acceso a la formación, la afiliación sindical, la vivienda y el acceso de los hijos a la educación.

La lucha contra la discriminación de los trabajadores de otros Estados miembros y la sensibilización sobre los derechos de los ciudadanos de la UE a trabajar en otros Estados miembros son los principales objetivos de la propuesta de Directiva dirigida a facilitar la libre circulación de los trabajadores que la Comisión presentó a finales de abril de 2013 (véanse IP/13/372, MEMO/13/384 y SPEECH/13/373).

La movilidad laboral en la UE no solamente beneficia a los trabajadores implicados, sino también a las economías de los Estados miembros. Beneficia a los países de acogida, pues las empresas cubren vacantes que de otro modo no cubrirían, y gracias a ello producen bienes y prestan servicios. Y beneficia a los países de origen de los inmigrantes, ya que algunos trabajadores, que en otro caso tendrían menos posibilidades, encuentran un empleo que les permite mantener financieramente a su familia en el lugar de origen y adquirir otras competencias y experiencia. Luego, cuando los trabajadores migrantes vuelven a su país de origen, se benefician de esa experiencia.

¿Qué es la libre circulación de los ciudadanos?

Hace veinte años, el Tratado de Maastricht reconoció el derecho a la libre circulación a todos los ciudadanos de la UE, ejerzan o no una actividad económica, como una de las libertades fundamentales que les confiere el Derecho de la UE (artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Este es el núcleo de la ciudadanía de la Unión.

Las normas y condiciones específicas aplicables a la libre circulación y la residencia se establecen en una Directiva (2004/38/CE) acordada por los Estados miembros en 2004.

La libertad de circulación es el derecho de la UE más apreciado por sus ciudadanos, el 56 % de los cuales considera que se trata del logro más positivo de la Unión Europea. Cierto es que cada vez más europeos hacen uso de este derecho y residen en otro Estado miembro: a finales de 2012 eran 14,1 millones de ciudadanos los que vivían en un Estado miembro distinto del propio desde hacía más de un año. Según las encuestas de Eurobarómetro, más de dos tercios de los europeos (el 67 %) consideran que la libre circulación de personas en la UE tiene efectos económicos beneficiosos para su país.

¿Quién puede acogerse a la libre circulación?

Tres meses iniciales: Todo ciudadano de la UE tiene derecho a vivir en el territorio de otro Estado miembro hasta tres meses, sin condiciones o formalidades.

Una vez transcurridos los tres meses iniciales: El derecho de los ciudadanos de la UE a residir más de tres meses en otro Estado miembro está sujeto a determinadas condiciones, según su situación en el país de acogida:

Los trabajadores por cuenta ajena o propia y sus familiares directos tienen derecho a residir sin requisito alguno.

Los solicitantes de empleo tienen derecho a residir sin condiciones durante seis meses e incluso más, si siguen buscando empleo en el país de acogida y tienen verdaderas posibilidades de obtenerlo. Los solicitantes de empleo no tienen derecho a solicitar un subsidio en el país de acogida, pero sí en el Estado miembro de origen durante un mínimo de tres meses mientras buscan empleo en otro, siempre que antes hubieran estado inscritos como desempleados en su Estado miembro.

Los estudiantes y demás población no activa (desempleados, jubilados, etc.) tienen derecho a residir durante más de tres meses si disponen de suficientes medios económicos y de un seguro de enfermedad, para sí y para su familia, de modo que no sean una carga para el sistema de asistencia social del país de acogida.

Al cabo de cinco años: Tras cinco años de residencia legal ininterrumpida, los ciudadanos de la UE y sus familiares adquieren el derecho a residir de forma permanente en el país de acogida. Una vez adquirido, este derecho ya no está sometido a las condiciones aplicables en los cinco años anteriores.

2. Asistencia social y prestaciones

¿Quién tiene derecho a la asistencia social?

La asistencia social es una «prestación de subsistencia» que suele cubrir los gastos básicos mínimos o los generados en circunstancias especiales de la vida.

Los ciudadanos de la UE que residen en otro Estado miembro tienen que recibir el mismo trato que los de ese país. Por consiguiente, gracias al principio de igualdad de trato, tienen derecho a las prestaciones y ventajas sociales y fiscales, incluida la asistencia social, que el país de acogida concede a sus propios nacionales.

No obstante, el Derecho de la UE establece garantías relativas al acceso a la asistencia social para los migrantes de la UE inactivos, con el fin de proteger a los Estados miembros de acogida frente a cargas financieras desproporcionadas.

Tres meses iniciales: El Derecho de la UE no obliga al país de acogida a conceder asistencia social a los ciudadanos de la UE que no ejercen una actividad económica durante los tres primeros meses de residencia.

Entre tres meses y cinco años: En la práctica, es improbable que los migrantes de la UE inactivos puedan acogerse a la prestación de asistencia social, pues para adquirir el derecho de residencia tendrían que haber comenzado por demostrar a las autoridades nacionales, como ya se ha dicho, que disponen de recursos suficientes.

Si solicitan la prestación de asistencia social, por ejemplo porque su situación económica se haya deteriorado ulteriormente, su solicitud tiene que evaluarse a la luz de su derecho a la igualdad de trato. También en este caso el Derecho de la UE establece garantías:

En primer lugar, en casos específicos, la solicitud de asistencia social puede llevar a las autoridades nacionales a plantearse si la persona se ha convertido en una carga desproporcionada para el sistema de asistencia social.

Además, el Estado miembro puede condicionar la concesión de asistencia social o de una prestación especial no contributiva [con elementos tanto de seguridad social como de asistencia social, del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 883/2004] a que el ciudadano cumpla los requisitos para la obtención del derecho legal de residencia por más de tres meses. No obstante, el Estado miembro no puede denegar automáticamente estas prestaciones a migrantes de la UE inactivos, de los que tampoco puede presuponerse automáticamente que no tienen recursos suficientes y, por ende, derecho de residencia.

Las autoridades nacionales deben evaluar la situación individual, tomando en consideración diversos factores (importe, duración, carácter transitorio de la dificultad y nivel general de la carga para el sistema nacional de asistencia).

Si, sobre la base de dicha evaluación individual, las autoridades llegan a la conclusión de que las personas afectadas se han convertido en una carga excesiva, pueden poner fin a su derecho de residencia.

Al cabo de cinco años: Los ciudadanos de la UE que hayan adquirido el derecho de residencia permanente tienen derecho a la asistencia social en las mismas condiciones que los nacionales del país de acogida. El Derecho de la UE no contempla excepciones a este respecto.

¿Quién tiene derecho a las prestaciones de la seguridad social?

Entre las prestaciones de la seguridad social figuran la pensión de vejez, la de supervivencia, las prestaciones por incapacidad, el subsidio de enfermedad, el de desempleo, la asignación por nacimiento, las prestaciones familiares o la asistencia sanitaria.

Cada Estado miembro establece sus normas de seguridad social en función de sus propias circunstancias. La UE coordina las normas de seguridad social [Reglamentos (CE) nº 883/2004 y (CE) nº 987/2009] únicamente en la medida necesaria para garantizar que los ciudadanos de la UE no pierdan sus derechos de seguridad social cuando se desplazan dentro de la UE.

Esto significa que es la legislación del país de acogida la que determina las prestaciones, en qué condiciones se conceden (por ejemplo, haciéndolas depender del tiempo trabajado), durante cuánto tiempo y por qué importe. Por consiguiente, el derecho a las prestaciones difiere entre Estados miembros.

El Reglamento (CE) nº 883/2004 solo vela por que los ciudadanos de la UE sigan teniendo cobertura de seguridad social al desplazarse, esencialmente decidiendo cuál de los Estados miembros es responsable de dicha cobertura.

Los trabajadores por cuenta ajena o propia y sus familiares directos están cubiertos por el sistema de seguridad social del país de acogida en las mismas condiciones que los nacionales: como estos, contribuyen mediante impuestos y contribuciones a los fondos públicos con los que se financian las prestaciones.

Esta regla del «Estado de empleo» no puede aplicarse a los ciudadanos de la UE que no trabajan en el Estado miembro de acogida, ya que, por definición, estas personas no están trabajando en ningún país. En virtud del Derecho de la UE sobre coordinación de los regímenes de seguridad social, el Estado miembro de residencia es responsable de la cobertura de seguridad social una vez que estos ciudadanos superan una estricta prueba de residencia habitual, que demuestre que tienen un vínculo real con el Estado miembro en cuestión. Los criterios estrictos de esta prueba garantizan que los ciudadanos que no trabajan solo tengan acceso a la seguridad social en otro Estado miembro después de haber trasladado verdaderamente su centro de interés a ese Estado (por ejemplo, por la presencia de su familia).

3. Impacto de los ciudadanos de la UE que ejercen la movilidad en los sistemas nacionales de seguridad social

Según los datos comunicados por los Estados miembros y un estudio publicado recientemente por la Comisión, en la mayoría de los Estados miembros de la UE los migrantes de otros Estados miembros no hacen un uso más intensivo de las prestaciones sociales que los nacionales del país de acogida. En la mayoría de los países estudiados, es menos probable que los migrantes de la UE se acojan a prestaciones de carácter familiar o de vivienda.

En el caso específico de las prestaciones en metálico, como pensiones sociales, subsidios de invalidez y prestaciones no contributivas para solicitantes de empleo financiadas con los impuestos generales y no a través de las cotizaciones del interesado (denominadas prestaciones especiales en metálico no contributivas), el estudio muestra que los migrantes de otro Estado miembro inactivos en el plano económico representan un porcentaje muy bajo de los beneficiarios, y que su impacto en los presupuestos sociales nacionales es muy reducido. Representan menos del 1 % de estos beneficiarios (con nacionalidad de algún Estado miembro) en seis países estudiados (Austria, Bulgaria, Estonia, Grecia, Malta y Portugal), y entre el 1 % y el 5 % en otros cinco países (Alemania, Finlandia, Francia, los Países Bajos y Suecia).

El estudio llegó a la conclusión de que:

la gran mayoría de los ciudadanos de la UE que se desplazan a otro Estado de la UE lo hacen para trabajar;

las tasas de actividad entre esos migrantes han aumentado en los últimos siete años;

por término medio, la probabilidad de que los migrantes de algún Estado miembro tengan empleo es más elevada que la de los nacionales del país de acogida (en parte porque a la franja de edad comprendida entre 15 y 64 años pertenecen más migrantes que nacionales);

los migrantes de la UE inactivos representan un porcentaje muy reducido de la población total de cada Estado miembro, y entre el 0,7 % y el 1,0 % de la población global de la UE;

por término medio, los gastos asociados a la asistencia sanitaria prestada a los migrantes inactivos de un Estado miembro son muy bajos con respecto al volumen del gasto sanitario total (por término medio, 0,2 %) o a la dimensión de la economía de los países de acogida (por término medio, 0,01 % del PIB);

los migrantes de la UE constituyen una proporción minúscula de los beneficiarios de prestaciones especiales no contributivas (con elementos tanto de seguridad social como de asistencia social): menos del 1 % de los beneficiarios (que son ciudadanos de la UE) en seis países (Austria, Bulgaria, Estonia, Grecia, Malta y Portugal); entre el 1 % y el 5 % en otros cinco (Alemania, Finlandia, Francia, Países Bajos y Suecia), y más del 5 % en Bélgica e Irlanda (si bien, en el caso de Irlanda, los datos son estimaciones basadas en solicitudes);

no hay relación estadística entre la generosidad de los sistemas de protección social y la afluencia de migrantes de la UE;

estas son las principales características de los migrantes de la UE inactivos:

  • El 64 % de ellos ya ha trabajado antes en el país de residencia actual.

  • El 71 % son jubilados, estudiantes y solicitantes de empleo.

  • El 79 % de ellos vive en un hogar en el que al menos un miembro trabaja.

Los resultados del último estudio complementan los de otros estudios que demuestran sistemáticamente que los trabajadores procedentes de otros Estados miembros son contribuyentes netos a la hacienda pública del país de acogida. Normalmente, los trabajadores migrantes de otros Estados miembros aportan más a los presupuestos del país de acogida en impuestos y cotizaciones a la seguridad social de lo que reciben en prestaciones, pues suelen ser más jóvenes y tener más actividad económica que la propia fuerza laboral del país de acogida. Entre dichos estudios figuran las Perspectivas de las migraciones internacionales 2013, de la OCDE, el estudio del Centre for Research and Analysis of Migration Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK y el reciente estudio del Centre for European Reform.

4. ¿Cómo hacer frente a posibles abusos?

¿Qué herramientas ofrece el Derecho de la UE para ayudar a los Estados miembros a evitar abusos?

El Derecho de la UE dispone de garantías sólidas para evitar que se abuse del derecho a la libre circulación.

La normativa sobre la libre circulación de los ciudadanos autoriza a los Estados miembros (artículo 35 de la Directiva 2004/38) a tomar las medidas necesarias que sean eficaces contra el abuso (como los matrimonios de conveniencia), el fraude (como la falsedad documental) y demás comportamientos artificiales o engaños destinados únicamente a adquirir el derecho a la libre circulación; dichas medidas pueden consistir en la denegación o la revocación de los derechos conferidos. Estas medidas serán proporcionadas y estarán sometidas a las garantías procesales contempladas en la Directiva.

Las autoridades nacionales pueden investigar los casos individuales en los que tengan una sospecha razonable de abuso y, si llegan a la conclusión de que lo hay, pueden revocar el derecho de residencia de la persona y expulsarla del territorio nacional.

Además, tras evaluar todas las circunstancias pertinentes y según la gravedad de la infracción (falsificación de un documento, matrimonio de conveniencia con implicación de delincuencia organizada, etc.), las autoridades nacionales también podrán concluir que la persona representa una amenaza verdadera, continua y suficientemente grave para el orden público como para emitir, además de la orden de expulsión, una prohibición de entrada en el territorio durante un determinado período.

¿Qué propone la Comisión para responder a las preocupaciones de los Estados miembros?

La Comisión presenta cinco acciones concretas, cuyo éxito depende de la colaboración de los Estados miembros. Son ejemplos precisos de cómo la UE puede ayudar a las autoridades nacionales y locales a maximizar las ventajas de la libre circulación, hacer frente a los casos de abuso y de fraude, abordar la inclusión social y utilizar sobre el terreno los fondos disponibles.

  • Oponerse a los matrimonios de conveniencia: La Comisión ayudará a las autoridades nacionales a aplicar la normativa de la UE que les permita actuar contra posibles abusos del derecho a la libre circulación, preparando un manual sobre los matrimonios de conveniencia.

  • Aplicar las normas de la UE para la coordinación de la seguridad social: La Comisión trabaja en estrecho contacto con los Estados miembros para aclarar la «prueba de residencia habitual», establecida en la normativa sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (Reglamento (CE) nº 883/2004), en una guía práctica que aparecerá a finales de 2013. Los criterios estrictos de esta prueba garantizan que los ciudadanos que no ejercen una actividad profesional en otro Estado miembro solo pueden tener acceso en él a la seguridad social cuando han trasladado verdaderamente su centro de interés a dicho Estado (por ejemplo, si su familia reside ahí).

  • Abordar la cuestión de la integración social: Se ayudará a los Estados miembros a utilizar más eficazmente el Fondo Social Europeo para abordar la integración social. En el período de programación 2014-2020, al menos el 20 % de la asignación del FSE en cada Estado miembro (frente al actual 17 %) se dedicará a promover la inclusión social y combatir la pobreza y cualquier tipo de discriminación. El FSE respaldará también el fortalecimiento de las capacidades de todos los agentes a escala nacional, regional o local. Se ofrecerá orientación estratégica a los Estados miembros en relación con el origen y el destino de los migrantes de la UE, de modo que puedan diseñar programas de inclusión social con ayuda del FSE. La Comisión mantendrá sus esfuerzos por contribuir a incrementar la capacidad de las autoridades locales de utilizar los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos de manera eficaz.

  • Promover el intercambio de las mejores prácticas entre las autoridades locales: La Comisión ayudará a las autoridades locales a compartir las mejores prácticas que se hayan generado en toda Europa para aplicar la normativa de libre circulación y abordar mejor la cuestión de la inclusión social. A finales de 2013 presentará una evaluación de impacto de la libre circulación en seis grandes ciudades. En febrero de 2014 convocará un encuentro de alcaldes para debatir sobre dichas dificultades y compartir las mejores prácticas.

  • Garantizar la aplicación práctica de la normativa sobre la libre circulación: La Comisión creará un módulo de formación en línea para ayudar al personal de las autoridades locales a comprender y aplicar plenamente los derechos a la libre circulación de los ciudadanos de la UE. La Comisión ha propuesto que se creen en todos los Estados miembros puntos de contacto para ofrecer información y prestar asistencia jurídica a los migrantes de la UE (véase IP/13/372) y propondrá modernizar EURES, la red europea de servicios de empleo, para potenciar el cometido y la repercusión de los servicios nacionales de empleo, mejorar la coordinación de la movilidad laboral en la UE y para que EURES se convierta en un auténtico instrumento europeo de colocación y contratación. Actualmente, el 47 % de los ciudadanos de la UE dice que los problemas que se les plantean cuando se van a vivir a otro Estado miembro provienen de que los funcionarios de las administraciones locales no están suficientemente familiarizados con el derecho a la libre circulación.

Más información

Estudio de la Comisión Europea sobre el impacto de los ciudadanos de la UE migrantes inactivos en los sistemas nacionales de seguridad social:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1980&furtherNews=yes

Comisión Europea: la libre circulación en la UE

http://ec.europa.eu/justice/citizen/move-live/index_en.htm

Información sobre la coordinación de la seguridad social:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=es&catId=849

Sitio web de Viviane Reding, Vicepresidenta de la Comisión Europea, responsable de Justicia, Derechos Fundamentales y Ciudadanía:

http://ec.europa.eu/reding

Sitio web de László Andor, Comisario de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión:

http://ec.europa.eu/andor

Siga a Viviane Reding en Twitter: @VivianeRedingEU

Siga a László Andor en Twitter: @LaszloAndorEU

Anexos

Anexo 1: La libre circulación es el derecho más apreciado

Fuente: Eurobarómetro estándar 79, primavera de 2013

Anexo 2: La percepción pública de la libre circulación

Fuente: Eurobarómetro Flash 365 sobre la ciudadanía de la UE, p. 44

Anexo 3: ¿Cuántos ciudadanos de la UE ejercen la movilidad?

Tasa anual de movilidad transfronteriza en la UE, comparada con las de EE.UU. y Australia

Fuente: Economic Survey of the EU – 2012, de la OCDE

Anexo 4: Los migrantes de la UE tienden a ser más activos económicamente que los nacionales del Estado miembro de acogida

Ciudadanos de la UE en edad de trabajar (de 15 a 64 años) que residen en el país.

Fuente: Eurostat, Encuesta de Población Activa de la UE (cuadro lfsa_argan). Nota: solo se presentan los principales países de destino de los migrantes de la UE. Estos diecisiete Estados miembros recibieron al 99 % de estos migrantes en 2012.


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