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Ayuda estatal: Recapitalización de bancos españoles; papel de la Comisión en el control de las ayudas estatales

European Commission - MEMO/12/918   28/11/2012

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Comisión Europea

NOTA INFORMATIVA

Bruselas, 28 de noviembre de 2012

Ayuda estatal: Recapitalización de bancos españoles; papel de la Comisión en el control de las ayudas estatales

Desde que, en octubre de 2008, empezó la crisis financiera, los Estados miembros han adoptado cientos de medidas a favor de las instituciones financieras para preservar la estabilidad financiera. La mayoría de ellas constituyen ayuda estatal a tenor de la normativa de la UE (artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea – TFUE). Esto quiere decir que no pueden aplicarse sin aprobación previa de la Comisión.

A este apoyo sin precedentes al sector financiero ha respondido la Comisión integrando las iniciativas de los Estados miembros en una respuesta europea coordinada a la crisis y aplicando para ello la normativa de ayudas estatales de la UE. La Comisión ha sido firme en los principios y flexible en los procedimientos, convirtiendo la normativa de ayudas estatales de la UE en el principal instrumento de la Unión para gestionar y resolver la crisis del sector financiero.

En octubre de 2008, solo días después del colapso de Lehman Brothers, publicó la Comisión un primer conjunto de directrices para evaluar las ayudas de recapitalización que se concedieran a los bancos durante la crisis financiera. Siguieron luego otras orientaciones que especificaban cómo iba a evaluar la Comisión las medidas de recapitalización, las medidas de rescate de activos y los planes de reestructuración bancaria. Este régimen de crisis de las ayudas estatales al sector financiero sigue vigente

Las decisiones adoptadas hoy para ayudar a la reestructuración de cuatro bancos españoles se inscriben plenamente en dicho marco. La Comisión ha aplicado sistemáticamente este marco desde que se inició la crisis. La Comisión ha adoptado ya más de 50 decisiones sobre reestructuración y resolución bancaria basándose en tales reglas, no solo en los países sometidos a un programa de asistencia financiera (Grecia, Irlanda y Portugal) sino también en el caso de bancos situados en otros Estados miembros, como el Reino Unido, Alemania y los Países Bajos.

1. ¿Por qué recapitalizar los bancos españoles? ¿Por qué ahora?

En julio de 2012, al haberse deteriorado las condiciones del sector bancario español, el Eurogrupo acordó un programa de asistencia financiera y suscribió con España un Memorándum de Entendimiento.

La financiación se canalizará hacia las instituciones financieras que precisen ayuda estatal a través del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), que actuará como agente del Gobierno español. La provisión de fondos del paquete procede del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) y se transferirá al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE), que va a asumir las funciones del FEEF.

El Memorándum implicaba un calendario ambicioso, con arreglo al cual puede concederse ayuda estatal a bancos concretos con déficit de capital en función de planes de recapitalización y reestructuración que debe evaluar y aprobar la Comisión. La ayuda solo se desembolsará cuando la Comisión haya aprobado los planes de reestructuración. Este criterio ha reforzado aun más el uso de la normativa de ayudas estatales de la UE como mecanismo de resolución de la crisis del sector bancario.

Las necesidades de capital de los bancos se determinaron mediante una prueba de resistencia ascendente y un examen de calidad de activos llevados a cabo por consultores independientes.

2. ¿Cuáles son los distintos grupos de bancos inscritos en el Memorándum de Entendimiento?

A partir de los resultados de las pruebas de resistencia y de los planes para atajar las necesidades de capital detectadas, se ha dividido los bancos en cuatro grupos:

Grupo 0: bancos sin necesidades de capital constatadas y que no precisan actuación pública alguna. El Grupo O comprende Unicaja, Sabadell, Bankinter, Caixabank, Kutxabank, Santander y BBVA.

Grupo 1: bancos que ya son propiedad del FROB. Son BFA-Bankia, CatalunyaCaixa, NCG Banco y Banco de Valencia.

Group 2: bancos que, según las pruebas de resistencia, no pueden hacer frente a sus actuales necesidades de capital sin recurrir a la ayuda estatal. Este grupo incluye Banco Mare Nostrum, Banco Caja 3, Liberbank y Ceiss.

Group 3: bancos que, según las pruebas de resistencia, pueden hacer frente a sus actuales necesidades de capital con recursos privados sin recurrir a la ayuda estatal hasta finales de diciembre de 2012 y que presentan planes de recapitalización creíbles. Se trata de Ibercaja y Banco Popular. Estos bancos no necesitarán ayuda estatal.

3. ¿En qué condiciones puede la Comisión aprobar una ayuda a un banco en la crisis actual?

Todo Estado miembro que conceda ayuda estatal a una institución financiera está obligado a presentar un plan de reestructuración. Solo si este se ajusta a la normativa de ayudas estatales de la UE puede autorizarse la ayuda. Los principales requisitos para ello son:

  • Primero, viabilidad: El plan de reestructuración debe demostrar que el banco puede recuperar una viabilidad duradera pasado cierto tiempo. Para ello, el banco debe examinar su modelo de negocio a fin de volver a ser capaz de conceder préstamos y competir sin ayuda estatal cuando termine el periodo de reestructuración. Según sean las circunstancias de cada caso, dicho examen puede exigir que el banco reoriente su actividad básica y se desprenda de actividades de riesgo o actividades generadoras de pérdidas.

  • Segundo, reparto de las cargas: Para proteger los intereses del contribuyente y evitar que los bancos que reciban ayuda disfruten de ventaja indebida en forma de capital barato o gratuito, la ayuda estatal recibida debe devolverse tan pronto como sea posible y remunerarse a los tipos de mercado. Para que la ayuda estatal se limite a la mínima necesaria, los bancos deben intentar primero cubrir el coste de la reestructuración con medidas internas como desinversiones u otras medidas de reparto de las cargas, haciendo que los titulares del capital (tenedores de participaciones, titulares de capital híbrido, etc.) contribuyan al esfuerzo en proporción adecuada de forma que la ayuda estatal se limite a cubrir l.

  • Tercero, medidas de compensación: La distorsión de la competencia que origina la ayuda debe compensarse. Las medidas al efecto deben ser proporcionadas al volumen de la ayuda y a las características del mercado en que opere el banco. En la práctica, esto supone, por ejemplo, que el banco deba desprenderse de determinadas filiales, cesar su actividad en determinadas áreas o adoptar pautas de comportamiento como la prohibición de realizar adquisiciones.

El reparto de cargas y las medidas para limitar el falseamiento de la competencia abordan también el riesgo moral, garantizando así que los bancos y sus propietarios no extraigan enseñanzas equivocadas de la crisis, como creer que los beneficios son privados y las pérdidas se socializan a expensas del contribuyente.

Todo Estado miembro que otorgue ayuda una institución financiera debe presentar un plan de disolución ordenada de la entidad si no puede restablecerse una duradera viabilidad de la misma y tal opción resulta menos costosa para el contribuyente que la reestructuración. Una disolución ordenada permite que la entidad salga del mercado de manera ordenada, es decir, manteniendo la estabilidad financiera.

4. ¿La aprobación de la ayuda es un mero trámite según la normativa de crisis?

Desde el principio de la crisis, la Comisión ha podido aprobar temporalmente con celeridad (a veces en menos de 48 horas) ayudas estatales concedidas a instituciones financieras a condición de que el Estado miembro respetara las condiciones y aportara la información necesaria. Esto ha contribuido a preservar la estabilidad financiera en lo más agudo de la crisis y proporcionado seguridad jurídica al mercado.

No obstante, la aprobación final de la Comisión está siempre condicionada a que, en el plazo de seis meses, se presente un plan de reestructuración. Normalmente, los servicios de la Comisión trabajan de consuno con el Estado miembro y el banco para lograr que el plan de reestructuración responda a los tres pilares antes expuestos (viabilidad, reparto de cargas, competencia). Esto acarrea con frecuencia negociaciones complicadas y cambios significativos en los planes iniciales.

A diferencia de otros programas de asistencia financiera (Grecia, Irlanda, Portugal), el Memorándum suscrito con España dispone que la ayuda no puede concederse antes de que la Comisión apruebe los planes de reestructuración de los bancos que la vayan a recibir. En el caso de España, la aprobación de la Comisión permitirá, pues, el desembolso de la ayuda del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) a través del Fondo de Reestructuración Ordenada de los Bancos (FROB). Los planes de reestructuración tienen también en cuenta la ayuda estatal que puedan ya haber recibido los bancos antes de que se estableciera el programa de asistencia financiera a España.

5. ¿Qué bancos deben presentar planes de reestructuración?

Todos los bancos que, en la Unión Europea, reciban ayuda estatal que no sea garantía de liquidez, deben presentar planes de reestructuración que satisfagan la normativa de ayudas estatales de la UE. En España, son todos los bancos de los llamados Grupo 1 y Grupo 2 (véase arriba), que reciben fondos de recapitalización y transfieren activos a la sociedad de gestión de activos.

Hoy, la Comisión ha aprobado planes de reestructuración de los cuatro bancos del Grupo 1, a saber, aquellos que ya habían sido nacionalizados y habían ya recibido ayuda estatal, con arreglo al calendario del Memorándum.

6. ¿Quién decide la cuantía de la ayuda estatal a los bancos? ¿Se basa esta exclusivamente en la prueba de resistencia?

El Memorándum dispone que los bancos solo reciban capital después de que se realicen un examen de activos y una prueba de resistencia (diagnóstico de la resistencia) para los principales grupos de activos en poder de los principales consorcios bancarios españoles. El objetivo del diagnóstico de resistencia era en este caso determinar las necesidades globales de capital de los distintos bancos españoles. El examen de activos lo llevaron a cabo auditores y un consultor externo (Oliver Wyman). La metodología de dicha evaluación la avalaron el Banco de España, la Comisión y el Banco Central Europeo (BCE), con el Fondo Monetario Internacional (FMI) de observador.

Pero la prueba de resistencia es solo el punto de partida. Para determinar las necesidades últimas de capital de un banco entran en juego otros elementos. En primer lugar, los bancos transferirán sus activos de riesgo relacionados con propiedades inmobiliarias y sus activos de desarrollo inmobiliario a una sociedad de gestión de activos (SGA), el «Sareb», excluyéndolos así de su balance. Esto librará a los bancos de nuevas pérdidas derivadas de esta cartera de riesgo y disminuirá el riesgo global del balance del banco. La propia transferencia de activos dudosos a la SGA se considerará ayuda estatal1.

En segundo lugar, los tenedores de participaciones de capital y deuda subordinada de los bancos deben participar en el esfuerzo de recapitalización a través de medidas de reparto de las cargas dirigidas a reducir las necesidades globales de capital. Esto sirve también para limitar el coste de la reestructuración del banco a los contribuyentes, como requiere el Memorándum.

España ha aceptado que los actuales tenedores de acciones pierdan sus derechos en función de la valoración económica de cada banco cuando se inyecte capital estatal en forma de capital propio. Para los titulares de acciones preferentes y deuda subordinada perpetua, el reparto de cargas se realizará aplicando primero una reducción del importe nominal del instrumento y, posteriormente, convirtiendo dichos valores en fondos propios o instrumentos equivalentes. Por su parte, los titulares de deuda subordinada podrán optar por convertirla en fondos propios o convertirla en un instrumento de deuda principal una vez aplicada la reducción adecuada.

A consecuencia de ello, no se producirán salidas de efectivo de los bancos hacia los titulares de dichos valores a excepción únicamente de los titulares de instrumentos de deuda subordinada fechada que decidan convertirlos en obligaciones con un vencimiento que corresponda al de la deuda subordinada que se intercambie.

España ha introducido nuevas leyes para garantizar la eficacia de las medidas de reparto de las cargas, lo que, en caso necesario, puede implicar el uso de medios obligatorios.

De forma adicional, cada banco puede realizar otras desinversiones que le generen capital.

Las necesidades finales de capital de los bancos que deban atenderse con ayuda no se determinarán hasta que se hayan ponderado todos estos elementos. Esto garantiza que la contribución de los contribuyentes se limite al importe necesario.

7. ¿Cómo funciona la transferencia de activos tóxicos a una sociedad de gestión de activos («Sareb»)?

Los activos inmobiliarios embargados y los activos de promoción inmobiliaria deben retirarse de los bancos que reciban ayuda estatal. El valor de dichos activos fue calculado por un consultor externo siguiendo la metodología descrita en el punto 6.

El valor estimado de dichos activos se redujo aun más a continuación. Esto se hizo aplicando diversas reducciones relacionadas con las condiciones específicas de la transferencia a la sociedad de gestión de activos (SGA). Por ejemplo, el hecho de que la SGA adquiera una gran cantidad de activos tendría como consecuencia un precio de transferencia inferior. Otra razón para el descuento es que determinados gastos que antes soportaba el banco debe ahora asumirlos la SGA, como sucede con los costes de gestión y administración de activos.

La Comisión ha evaluado las condiciones de transferencia de dichos activos con ayuda de expertos externos y ha concluido que respondían a la normativa de ayudas estatales de la UE.

8. ¿Cómo garantiza la Comisión que los Estados miembros apliquen los planes de reestructuración a los bancos que hayan recibido ayuda estatal?

Los Estados miembros se comprometen legalmente ante la Comisión a atenerse a los planes de reestructuración que ella apruebe. La Comisión tiene un sistema de supervisión con informes periódicos y eventualmente, en supuestos más complejos, con un administrador supervisor, que garantiza que se ejecuten debidamente los planes y compromisos de reestructuración. Para BFA/Bankia, NGC Banco y Catalunya Banc habrá un administrador supervisor.

9. ¿Examina la Comisión los aspectos de ayuda estatal en otros países participantes en un programa?

Toda ayuda estatal que se proporcione a los bancos en cualquier lugar de la UE debe aprobarla la Comisión con arreglo a la normativa de ayudas estatales de la UE. Es este también el caso en los países encuadrados en un programa de asistencia financiera.

Para más información sobre la intervención en ayudas estatales de la Comisión, puede consultarse http://ec.europa.eu/competition/recovery/programme_countries_en.html.

10. ¿Según qué normas específicas se evalúa la ayuda estatal a los bancos?

La ayuda estatal a los bancos se evalúa según la normativa de crisis de la UE para salvamento y reestructuración de instituciones financieras.

Una primera Comunicación, adoptada en octubre de 2008, explicitaba los principios básicos de los regímenes de ayuda, como limitar la duración y el ámbito de la ayuda, garantizar que los criterios que dieran derecho a un régimen de apoyo no se basaran en la nacionalidad o evitar que los bancos beneficiarios atrajeran en condiciones de ventaja nuevas actividades por el solo hecho de recibir ayuda del Gobierno (véase IP/08/1495). Buen ejemplo de ello es el régimen irlandés de ayuda a los bancos, que se modificó para garantizar que pudiera aplicarse de forma no discriminatoria a bancos de importancia sistémica para la economía irlandesa, independientemente de su origen (véase IP/08/1497).

Siguieron luego una Comunicación sobre recapitalización de los bancos en diciembre de 2008, que abordaba la necesidad de recapitalizar bancos, atajar los problemas de solvencia y el acceso al crédito de la economía real (véase IP/08/1901) y, en febrero de 2009, la «Comunicación sobre activos deteriorados», que fijaba un marco para tratar los problemas de los activos tóxicos (véase IP/09/322).

Por último, en julio de 2009, la Comisión adoptó la «Comunicación sobre reestructuración», que aclaraba el modo como la Comisión iba a examinar la reestructuración de los bancos para que recuperasen su viabilidad a largo plazo, distribuyeran el peso del coste de su rescate y abordaran todo falseamiento de la competencia derivado de los grandes volúmenes de ayuda que recibían (véase IP/09/1180).

11. ¿Para qué necesitamos normas de ayuda estatal en la UE?

El control de las ayudas estatales se establecía ya en los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. Su objetivo es garantizar que las actuaciones públicas no falseen la competencia ni los intercambios comerciales en el mercado interior de la UE. A este respecto, la ayuda estatal se define como ventaja conferida a las empresas por una autoridad pública según criterios selectivos.

El artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea impone la obligación de que la ayuda pública se notifique a la Comisión y sea aprobada por esta. El TFUE deja cierto margen para una serie de objetivos estratégicos de interés común para los que la ayuda pública puede considerarse compatible con el mercado interior. Comoquiera que la ayuda estatal falsea la competencia, solo se autoriza en casos en que esté justificada la actuación pública y ello bajo determinadas condiciones.

La Comisión ha complementado las normas fundamentales con una serie de actos legislativos que prevén diversas excepciones y establecen un sistema único en el mundo de control de las ayudas estatales. La Comisión ha adoptado también directrices que especifican los principios y condiciones con arreglo a los cuales evaluar la ayuda estatal. El control de las ayudas estatales es uno de los pilares del mercado único de la UE dado que garantiza que los Gobiernos y las autoridades locales de todos Estados miembros estén supeditados a las mismas normas en sus actuaciones.

En concreto, la Comisión ha adoptado directrices para el rescate y la reestructuración de empresas. Estas directrices especifican las condiciones con arreglo a las cuales puede concederse ayuda de reestructuración, como la necesidad de un plan de reestructuración que recupere la viabilidad, la necesidad de contribución propia de la empresa a los costes de reestructuración y la necesidad de que se compense la distorsión de la competencia que origine la ayuda.

La normativa de crisis para el rescate y la reestructuración de instituciones financieras aplicada por la Comisión desde 2008 ha adaptado estos principios generales a las características específicas del sector financiero y a la necesidad de preservar la estabilidad financiera durante la crisis. La normativa se basa en el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE, que permite que la ayuda estatal ponga remedio a una grave perturbación de la economía de un Estado miembro.

Para más información sobre el modo en que la Comisión aplica la normativa de ayudas estatales en época de crisis, puede consultarse: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/temporary.html

12. ¿Por qué no suspender simplemente la normativa de ayudas estatales en tiempo de crisis?

Cuando la coyuntura económica es desfavorable, cada país puede sentir la tentación de favorecer a sus propias empresas aun más que en tiempo de prosperidad, lo que puede suponer una perturbación del comercio internacional y de las inversiones.

Desde que, en 2008, se iniciara la crisis financiera, el régimen de crisis establecido para la economía real (el llamado «Marco temporal», que ya no rige) y para el sector financiero garantizó que la UE tuviera una respuesta común a los retos que planteaba la crisis. Esta normativa común ha preservado el mercado único de servicios bancarios y financieros. Hoy es más necesario que nunca atenerse a esta normativa común, pues mantener la cohesión del mercado único de la UE y garantizar que siga siendo competitivo y dinámico son factores clave para restablecer el crecimiento económico.

Por último, las condiciones establecidas en la normativa de ayudas estatales garantizan que se defiendan los intereses del contribuyente, es decir, que la ayuda se remunere adecuadamente y, en su caso, se devuelva. Un punto esencial, dado que, desde el principio de esta crisis, se ha reclamado al contribuyente una contribución muy elevada para rescatar y reestructurar el sistema financiero.

1 :

De acuerdo con la Comunicación de activos deteriorados, de 25 de febrero de 2009, la ayuda estatal es la diferencia entre el valor de transferencia de la cartera y su precio de mercado estimado. Nota 2 del punto 20 de la Comunicación http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:072:0001:0022:EN:PDF


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