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Ein Konzept für eine vertiefte, echte Wirtschafts- und Währungsunion (WWU): Häufig gestellte Fragen

European Commission - MEMO/12/909   28/11/2012

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, den 28. November 2012

Ein Konzept für eine vertiefte, echte Wirtschafts- und Währungsunion (WWU): Häufig gestellte Fragen

Was steht hinter diesem Konzeptpapier?

Die Kommission hat bei der Krisenbewältigung eine führende Rolle übernommen: Sie hat die Finanzaufsicht reformiert, die haushalts- und wirtschaftspolitische Steuerung generalüberholt und klare Zeichen für die Unterstützung der Realwirtschaft gesetzt. Um Mitgliedstaaten zu helfen, die nur beschränkt auf die Finanzmärkte zurückgreifen können, wurde eine beeindruckende Brandmauer errichtet. Banken haben jetzt Zugang zu außerordentlichen Mitteln, die ihnen die Europäische Zentralbank zur Verfügung stellt. Trotz dieses Aufgebots an Maßnahmen konnte nicht verhindert werden, dass sich die Staatsschuldenkrise zu einer Vertrauenskrise auswächst, die die Wirtschafts- und Währungsunion in ihrer Existenz gefährdet. Die Vertrauenskrise hat zu negativen Rückkopplungsschleifen zwischen Banken und Staaten und einer erneuten Fragmentierung der Finanzmärkte geführt mit der Folge, dass Unternehmen und Privathaushalte unterschiedlich großen Risiken ausgesetzt sind, je nachdem, wo sie in der EU angesiedelt sind. Über 50 Jahre nach Gründung der EU droht ein Rückschritt der bisher erreichten Integration, der den Binnenmarkt und die WWU selbst gefährdet. In ihrem Konzeptpapier stellt die Kommission eine umfassende Vision für eine vertiefte, echte WWU vor mit einem soliden, stabilen Rahmen für eine Finanz-, Haushalts- und Wirtschaftspolitik und einer politischen Dimension, die Stabilität und Wohlstand für die Zukunft sichern kann.

Was ist mit einer vertieften, echten WWU gemeint?

In einer echten, vertieften WWU sollten alle wichtigen wirtschafts- und fiskalpolitischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten einer engeren Koordinierung und umfassenderen Zustimmung und Überwachung auf europäischer Ebene unterliegen. Schritte hin zu mehr Verantwortlichkeit und Wirtschaftsdisziplin sollten mit verstärkter Solidarität und finanzieller Unterstützung einhergehen. Dabei ist in jeder Phase auf politische Integration zu achten, damit demokratische Legitimität und Rechenschaftspflicht gewährleistet sind. Diese Transformation soll schrittweise mithilfe kurzfristiger, mittelfristiger und langfristiger Maßnahmen vonstatten gehen, die unter Umständen auch Vertragsänderungen einschließen.

Hierbei müssen folgende Grundsätze berücksichtigt werden: Erstens: Die Vertiefung der WWU sollte auf dem institutionellen und rechtlichen Rahmen der Verträge aufbauen. Zweitens: Die Integration im Euro-Währungsgebiet muss rascher und intensiver vorangehen als in der EU insgesamt, ohne die Integrität der von den 27 Mitgliedstaaten umgesetzten politischen Projekte, insbesondere des Binnenmarkts, zu gefährden. Dies bedeutet, dass die Maßnahmen des Euro-Währungsgebiets – wann immer dies angemessen ist – auch anderen Mitgliedstaaten offenstehen sollten. Auch wenn die Verträge vorsehen, dass eine Reihe von Bestimmungen nur für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets gelten, so ist doch das Euro-Währungsgebiet in seiner jetzigen Zusammensetzung nur vorübergehender Natur, da gemäß den Verträgen bis auf zwei (Dänemark und das Vereinigte Königreich) alle Mitgliedstaaten irgendwann teilnehmen sollen.

Welche Maßnahmen sind kurzfristig erforderlich?

Es gibt eine Reihe von Maßnahmen, die schon jetzt ergriffen werden können, um eine engere Koordinierung zu fördern, und die keine Änderung der Verträge erfordern. Kurzfristig, d. h. innerhalb der nächsten 6 bis 18 Monate, sollte prioritär die Umsetzung der Reformen, die bereits beschlossen wurden (Sixpack) oder deren Annahme bevorsteht (Twopack), vorangetrieben werden.

Eine wirksame Bankenunion erfordert nicht nur die Einrichtung eines einheitlichen Aufsichtsmechanismus, sondern nach dessen Annahme auch die Schaffung eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus für in Schieflage geratene Banken. Dieser Abwicklungsmechanismus soll zur Umstrukturierung und Abwicklung von Banken in den an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaaten eingesetzt werden.

Sobald eine Einigung über den mehrjährigen Finanzrahmen (MFF) erreicht worden ist, sollte der Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung weiter gestärkt werden. Dazu sollte im EU-Haushalt – aber getrennt vom MFF –die Schaffung eines Instruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit vorgesehen werden, das auf der Basis von zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission getroffenen vertraglichen Vereinbarungen die zügige Umsetzung der Strukturreformen unterstützt. Dieses Instrument zur Unterstützung von Ausgleich, Anpassung und dadurch Wachstum der Volkswirtschaften der WWU würde den ersten Schritt auf dem Weg zur Stärkung der Fiskalkapazität im Einklang mit einer stärker integrierten Wirtschaftspolitik darstellen.

Die Bemühungen um eine erweiterte und konsolidierte Vertretung des Euro-Währungsgebiets nach außen sollten auf der Grundlage der Fortschritte bei der wirtschaftspolitischen Steuerung weitergeführt werden.

Was ist mittelfristig zu tun?

Mittelfristig (18 Monate bis 5 Jahre) würde das Euro-Währungsgebiet angesichts der Bedeutung, die die Mobilität der Arbeitskräfte für Anpassungsfähigkeit und Wachstum im Euro-Währungsgebiet hat, im Zuge der weiteren Stärkung der gemeinsamen Haushalts- und Wirtschaftspolitik von einer engeren Koordinierung in den Bereichen Steuern und Beschäftigung profitieren.

Die Fiskalkapazität für das Euro-Währungsgebiet sollte mithilfe des Instruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit weiter ausgebaut werden. Sie sollte autonom sein und sich ausschließlich aus eigenen Mitteln speisen. Sie sollte ausreichende Mittel zur Verfügung stellen, um in einer großen Volkswirtschaft, die sich in einer Krisensituation befindet, wichtige Strukturreformen unterstützen zu können.

Ein deutlich gefestigter wirtschafts- und fiskalpolitischer Rahmen könnte die Verringerung staatlicher, deutlich über den SWP-Kriterien liegender Schulden durch einen Schuldentilgungsfonds mit strikter Konditionalität ermöglichen. Hierzu wären eine verstärkte Überwachung und das Recht zum Eingriff in die Gestaltung und Umsetzung der einzelstaatlichen Fiskalpolitik der betreffenden Länder erforderlich.

Wenn die Mitglieder des Euro-Währungsgebiets Euro-Anleihen, d. h. gemeinsame Schuldtitel mit kurzer Laufzeit von ein bis zwei Jahren, auflegen würden, könnte damit der derzeitigen Fragmentierung begegnet werden und die negativen Rückkopplungsschleifen zwischen Banken und Staaten könnten bei einem begrenzten moralischen Risiko durchbrochen werden.

Die Überwachungs- und Verwaltungsaufgaben für die Fiskalkapazität und andere Instrumente sollten von einer bei der Kommission angesiedelten WWU-Finanzverwaltung übernommen werden. Die Intensivierung der politischen Koordinierung und der Ausbau der Fiskalkapazität würden auf der Grundlage des Sekundärrechts beginnen, aber irgendwann auch Vertragsänderungen erfordern, da die Einrichtung eines Schuldentilgungsfonds und die gemeinsame Ausgabe kurzfristiger Staatsanleihen ohne Änderung des Vertrags nicht möglich sind.

Und langfristig?

Langfristig (nach 5 Jahren) sollte es möglich sein, auf der Grundlage einer schrittweisen Zusammenführung von Hoheitsrechten sowie von Verantwortung und Solidarität auf EU-Ebene einen autonomen Haushalt für das Euro-Währungsgebiet aufzustellen, der eine Fiskalkapazität für diesen Raum vorsieht, um Mitgliedstaaten bei der Bewältigung wirtschaftlicher Schocks zu unterstützen. Der zentrale Haushalt böte ein Stabilisierungsinstrument auf WWU-Ebene als Hilfe zur Anpassung bei asymmetrischen Schocks, das zu einer stärkeren wirtschaftlichen Integration und Konvergenz beitragen und die Einrichtung langfristiger Transferströme vermeiden würde. Alles in allem könnte ein gemeinsames Instrument einen Nettozuwachs an Stabilisierungskraft gegenüber der heutigen Situation mit sich bringen. Das Ausmaß dieser Fiskalkapazität hängt letztlich davon ab, welcher Integrationsgrad gewollt ist und wie groß die Bereitschaft ist, die damit einhergehenden politischen Veränderungen zu vollziehen.

Ein stärker integrierter wirtschafts- und fiskalpolitischer Rahmen könnte zudem die gemeinsame Ausgabe von Staatsanleihen ermöglichen, was die Funktion der Märkte und die Umsetzung geldpolitischer Maßnahmen verbessern würde.

Damit wäre die letzte Stufe der WWU erreicht.

Was wird im Konzeptpapier zur Fiskalkapazität gesagt?

Dem Konzeptpapier zufolge soll die Fiskalkapazität der Unterstützung der Strukturreformen dienen, die die fortschreitende Integration der nationalen Wirtschafts- und Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten begleiten, und eine umfassendere Ex-ante-Koordinierung großer Reformprojekte gewährleisten. Die potenziell erheblichen Spillover-Effekte von Strukturreformen im Euro-Währungsgebiet rechtfertigen den Einsatz spezifischer Instrumente. Finanzielle Unterstützung würde nur für Reformpakete gewährt, die einvernehmlich festgelegt wurden und sowohl für den betreffenden Mitgliedstaat als auch für die ordnungsgemäße Funktion der WWU wichtig sind. Die Einzelheiten würden in vertraglichen Vereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission geregelt. In der Anfangsphase würde diese Unterstützung in Form eines „Instruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit“ im Rahmen des EU-Haushalts, aber getrennt vom mehrjährigen Finanzrahmen, erfolgen. Dieses Instrument würde eine enge Integration der Wirtschaftspolitik mit finanzieller Unterstützung kombinieren und so dem Grundsatz folgen, wonach Schritte zu mehr Verantwortung und wirtschaftlicher Disziplin mit mehr Solidarität zu kombinieren sind. Auf der Grundlage des Instruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit könnte die Fiskalkapazität für das Euro-Währungsgebiet mittelfristig weiter ausgebaut werden, sofern dadurch Ausgleich, Anpassung und nachhaltiges Wachstum im Euro-Währungsgebiet gefördert würden.

Ein zentraler Haushalt böte auf längere Sicht ein Stabilisierungsinstrument auf WWU-Ebene als Hilfe zur Anpassung bei asymmetrischen Schocks, das zu einer stärkeren wirtschaftlichen Integration und Konvergenz beiträgt und die Einrichtung langfristiger Transferströme vermeidet. Alles in allem könnte ein gemeinsames Instrument einen Nettozuwachs an Stabilisierungskraft gegenüber der heutigen Situation mit sich bringen. Das Ausmaß dieser Fiskalkapazität hängt letztlich davon ab, welcher Integrationsgrad gewollt ist und wie groß die Bereitschaft ist, die damit einhergehenden politischen Veränderungen zu vollziehen.

Um welche Art „vertraglicher Vereinbarungen“ handelt es sich im Konzeptpapier?

Grundlage der Vereinbarungen wären die länderspezifischen Empfehlungen der Kommission nach Billigung durch den Europäischen Rat (im Rahmen des Europäischen Semesters). Ausgehandelt würden diese Vereinbarungen, die detaillierte Reformvorhaben und Umsetzungsfristen vorsehen, von den Mitgliedstaaten und der Kommission. Sie würden in der Euro-Gruppe erörtert. Die finanzielle Unterstützung der Reformen soll von der Erfüllung zusätzlicher haushaltsdisziplinärer Auflagen abhängen. Mitgliedstaaten, die gegen die Vereinbarungen verstoßen, müssten in Anspruch genommene Finanzhilfen zurückzahlen.

Wie soll der Schuldentilgungsfonds funktionieren?

Ein europäischer Schuldentilgungsfonds auf der Grundlage strikter Konditionalität könnte eine Basis für eine glaubwürdige Reduzierung der öffentlichen Verschuldung abgeben, damit die Staatsverschuldung wieder unter die im Vertrag von Maastricht vorgegebene Obergrenze von 60 % des BIP gebracht werden kann. Die Einrichtung eines solchen Tilgungsfonds wäre nur im Rahmen einer Änderung der Verträge denkbar. Aus Gründen der Rechenschaftspflicht müsste der Rechtsakt, mit dem ein derartiger Fonds geschaffen würde, juristisch äußerst präzise formuliert werden, was die Begrenzung der Höhe der auslagerbaren Schulden, die Höchstlaufzeit und alle sonstigen Aspekte des Fonds betrifft, so dass die Rechtssicherheit im Einklang mit dem einzelstaatlichen Verfassungsrecht der betreffenden Länder gewährleistet ist. Zur Begrenzung des Moral Hazard und Sicherstellung der tatsächlichen Tilgung der Schulden wären eine verstärkte Überwachung und das Recht zum Eingriff in die Gestaltung und Umsetzung der einzelstaatlichen Fiskalpolitik der betreffenden Länder erforderlich.

Sollten „Euro-Anleihen“ aufgelegt werden?

Im Konzeptpapier wird die gemeinsame Ausgabe von Euro-Anleihen, d. h. von Schuldtiteln mit kurzer Laufzeit von ein bis zwei Jahren, erwogen, um der Fragmentierung der Finanzmärkte entgegenzuwirken und die negativen Rückkopplungsschleifen zwischen Banken und Staaten zu durchbrechen. Gleichzeitig würden Vorkehrungen getroffen, um das moralische Risiko zu beschränken. Da es sich hier um Finanzinstrumente handelt, die eine gesamtschuldnerische Bürgschaft der beteiligten Mitgliedstaaten erfordern, wären für ihre Ausgestaltung Änderungen der Verträge notwendig.

Die Einführung solcher gemeinsamer Schuldtitel würde eine engere Koordinierung und Kontrolle des Schuldendienstes der Mitgliedstaaten erfordern, damit in den betreffenden Ländern eine tragfähige und effiziente einzelstaatliche Haushaltspolitik gewährleistet ist. Für diese Überwachungs- und Verwaltungsaufgaben könnte in der Kommission eine WWU-Finanzverwaltung eingerichtet werden.

Ein stärker integrierter wirtschafts- und fiskalpolitischer Rahmen könnte langfristig die gemeinsame Ausgabe von Staatsanleihen ermöglichen, was die Funktion der Märkte und die Umsetzung geldpolitischer Maßnahmen verbessern würde. Im Grünbuch der Kommission über die Durchführbarkeit der Einführung von Stabilitätsanleihen (siehe MEMO/11/820) werden drei Optionen für die gemeinsame Ausgabe von Staatsanleihen erörtert.

Welche Vertragsänderungen schlägt die Kommission vor und auf welcher Grundlage?

Die Kommission ist zuallererst verpflichtet, alle Möglichkeiten auszuschöpfen, die das Sekundärrecht bietet, bevor eine Änderung der Verträge in Betracht kommt. Artikel 136 des Vertrags von Lissabon bietet die Grundlage für eine tiefere Integration des Euro-Währungsgebiets. Zweitens sollte jede weitergehende Vertiefung der WWU im Rahmen der Verträge erfolgen. Zwischenstaatliche Lösungen sollten nur als Ausnahme- und Übergangsmaßnahmen ergriffen werden. Und andere Mitgliedstaaten sollten sich diesem Prozess, wo dies möglich ist, anschließen können. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission in folgenden Bereichen Vertragsänderungen angeregt:

  • Für eine engere Koordinierung in den Bereichen Steuern und Beschäftigung könnte eine spezielle Vertragsgrundlage geschaffen werden.

  • Schuldentilgungsfonds, Euro-Anleihen oder Stabilitätsanleihen sind ohne Änderung der bestehenden Verträge nicht möglich.

  • Der Ausbau der Fiskalkapazität auf der Grundlage des Instruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit wäre mit einer neuen, spezifischen Rechtsgrundlage im Vertrag, die weiter geht als Artikel 136, einfacher zu bewerkstelligen. Eine Vertragsänderung wäre auf jeden Fall erforderlich, um eine Finanzierung durch Kapitalmarktanleihen zu ermöglichen.

  • Bei einer Vertragsreform, mit der der EU weitere supranationale Befugnisse übertragen würden, müsste eine entsprechend stärkere demokratische Rechenschaftspflicht gewährleistet sein. Eine Möglichkeit, die Legitimität der EU zu stärken, bestünde darin, die Zuständigkeiten des Gerichtshofs zu erweitern.

Wie hängt das Konzeptpapier mit dem Bericht der „vier Präsidenten“ zusammen?

Das Konzeptpapier ist, wie von Kommissionspräsident Barroso in seiner Rede zur Lage der Union im September angekündigt (siehe SPEECH/12/596), der Beitrag der Kommission für die Tagung des Europäischen Rats am 13./14. Dezember, auf der die „vier Präsidenten“ – Kommissionspräsident Barroso, der Präsident des Europäischen Rates Herman Van Rompuy, der Präsident der Euro-Gruppe Jean-Claude Juncker und der Präsident der Europäischen Zentralbank Mario Draghi – ihren Schlussbericht vorlegen werden.

Weitere Informationen

Website von Kommissionspräsident Barroso:

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/index_de.htm

IP/12/1272 Konzept für eine vertiefte, echte Wirtschafts- und Währungsunion soll europäische Debatte anstoßen.


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