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Commission européenne

MÉMO

Bruxelles, le 31 octobre 2012

Les tarifs douaniers préférentiels profiteront davantage aux pays les plus nécessiteux: réforme du schéma de préférences généralisées de l’UE

Le schéma de préférences généralisées (SPG) vise à soutenir les pays en développement en les aidant à exporter leurs produits vers l’Union européenne. Il s’agit d’appliquer des tarifs douaniers réduits à leurs marchandises lorsqu’elles entrent sur le marché de l’UE. Ces pays peuvent ainsi mieux s’intégrer au commerce international et générer davantage de recettes d’exportation. Il s’agit d’une mesure autonome de l’UE: cette dernière n’attend pas et n’exige pas des pays concernés qu’ils lui accordent les mêmes conditions d’accès en contrepartie.

Le SPG couvre trois régimes distincts:

  • Le SPG «standard», qui garantit actuellement un accès préférentiel au marché de l’UE à 176 pays et territoires en développement.

  • Le régime spécial d’encouragement appelé «SPG +», qui offre des réductions tarifaires supplémentaires pour soutenir les pays en développement vulnérables dans la mise en œuvre des conventions internationales dans les domaines du développement durable et de la bonne gouvernance.

  • L’initiative «Tout sauf les armes» (TSA), en vertu de laquelle aucun produit en provenance des pays les moins avancés (PMA) n’est soumis aux droits à l’importation dans l’UE.

L’UE applique le SPG depuis 1971. Le régime actuellement en vigueur remonte à 2008 et a été examiné sur la base d’une proposition faite par la Commission européenne en mai 2011 et adoptée par le Parlement européen et le Conseil.

Le nouveau règlement SPG a été publié le 31 octobre 2012, mais les nouvelles préférences s’appliqueront à compter du 1er janvier 2014. Les opérateurs ont ainsi amplement le temps de s’adapter progressivement au nouveau SPG, ce qui permettra une transition sans heurts. Jusqu’au 1er janvier 2014, les préférences du schéma de 2008 restent d’application.

Pourquoi l’UE a-t-elle réformé le schéma de préférences généralisées?

Les objectifs de la réforme sont les suivants:

  • Mieux se concentrer sur les pays nécessiteux;

  • Promouvoir davantage les principes de base du développement durable et de la bonne gouvernance;

  • Renforcer la stabilité et la prévisibilité.

Les pays en développement n’ont pas tous les mêmes besoins: au cours des 20 à 30 dernières années, on a assisté à l’émergence de pays en développement plus avancés, qui sont désormais compétitifs au niveau mondial. En revanche, de nombreux pays plus pauvres sont à la traîne. Ils sont affectés par la concurrence de pays émergents plus avancés et ont souffert durant la crise économique mondiale.

Les économies émergentes avancées figurent parmi celles qui bénéficient le plus des préférences SPG, représentant actuellement environ 40 % des importations préférentielles au titre du SPG. Il existe une concurrence importante entre les bénéficiaires du SPG. D’où la nécessité de concentrer les préférences sur ceux qui en ont le plus besoin: les pays à faible revenu et les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure qui ne bénéficient pas d’un autre régime préférentiel pour exporter sur le marché de l’UE.

Comment a évolué la «graduation»?

Afin de garantir un meilleur ciblage et une plus grande uniformité de traitement des produits, les principes de la «graduation» ont été révisés.

Le mécanisme de graduation

La graduation signifie que les importations de certaines catégories de produits (appelées «sections» dans le jargon des douanes) provenant d’un pays bénéficiaire du SPG perdent le bénéfice du SPG et du SPG + si elles sont jugées concurrentielles. En vertu du schéma de 2008, il y a graduation lorsque la moyenne des importations d’une section en provenance d’un pays est supérieure à 15 % des importations des mêmes produits couvertes par le SPG en provenance de tous les pays bénéficiaires du SPG pendant trois ans (le seuil de déclenchement est fixé à 12,5 % pour les textiles et l’habillement). Sont donc concernées les importations en provenance de pays qui sont compétitifs sur le marché de l’UE et qui n’ont donc plus besoin du SPG pour stimuler leurs exportations vers l’UE.

Dans le cadre du nouveau schéma, les principes de la graduation seront modifiés comme suit:

    1) Le nombre de sections de produits utilisées pour la graduation passe de 21 à 32. Il en résulte une plus grande homogénéité des produits à l’intérieur des différentes catégories, ce qui garantit une meilleure objectivité de la graduation.

    2) Les seuils de graduation passent de 15 % à 17,5 % (et de 12,5 % à 14,5 % pour les textiles);

    3) La graduation ne s’applique pas aux pays bénéficiaires du SPG +: ce sont des pays vulnérables dont la base d’exportation n’est pas diversifiée. (N.B.: La graduation n’a jamais été appliquée aux pays bénéficiaires de l’initiative «Tout sauf les armes»: tous les pays les moins développés sont considérés comme étant vulnérables et comme ayant une base d’exportation non diversifiée.

Une liste de toutes les sections de produits ayant fait l’objet d’une graduation sera publiée début 2013 au plus tard. Les opérateurs économiques auront ainsi suffisamment de temps pour s’adapter avant que les nouvelles préférences ne soient applicables à partir du 1er janvier 2014.

Qu’advient-il du SPG +?

L’UE entend continuer à promouvoir les droits de l’homme fondamentaux et le droit du travail, ainsi que les principes du développement durable et de la bonne gouvernance. Pour atteindre ces objectifs, l’UE prévoira davantage de mesures pour inciter les pays à adhérer au schéma SPG + tout en renforçant son influence pour garantir que ces droits et principes sont respectés.

Au nombre des incitations à adhérer au SPG +, il convient de signaler le fait qu’il y aura moins de concurrence de la part des économies émergentes avancées. En outre, les pays bénéficiant du SPG + ne feront plus l’objet d’une graduation. Le critère de vulnérabilité constitue l’une des deux conditions économiques auxquelles un pays doit satisfaire pour pouvoir prétendre au bénéfice du SPG+. Dans le cadre du nouveau SPG, ce critère sera ouvert pour permettre à davantage de pays d’en bénéficier et les candidatures seront prises en considération à tout moment (et non plus une fois tous les ans et demi, comme cela a été le cas jusqu’à présent). L’ouverture du «critère de vulnérabilité» est l’une des principales caractéristiques du nouveau SPG.

Le critère de vulnérabilité

Tout bénéficiaire du SPG + doit être considéré comme «vulnérable» au niveau de sa taille et de la faible diversification de ses exportations. Dans le cadre du schéma de 2008, le critère reposant sur la part des importations subordonne l’éligibilité d’un pays à la condition que ses importations couvertes par le SPG représentent moins de 1 % des importations de l’UE en provenance de l’ensemble des bénéficiaires du SPG. Le critère reposant sur l’absence de diversification des exportations exige que les cinq sections de produits les plus importantes du pays représentent au moins 75 % du total de ses exportations vers l’UE. Le critère de vulnérabilité garantit que seuls les pays qui ne sont pas compétitifs sur le marché de l’UE et qui n’ont pas une base d’exportation diversifiée peuvent prétendre au bénéfice du SPG +.

Dans le cadre du nouveau schéma, le critère reposant sur la part des importations sera assoupli pour passer de 1 % à 2 %, tandis que le critère reposant sur la diversification sera maintenu à 75 % des exportations du pays concerné vers l’UE, mais pour ses 7 (et non plus 5) sections les plus importantes. Cette modification tient au fait que le nombre de sections de produits a été augmenté. La proportion des sections utilisée à cette fin demeure donc stable (juste en-deçà de 25 %: 5 sur 21 selon l’ancien schéma et 7 sur 32 selon le nouveau schéma).

Mais il ne suffit pas de satisfaire au critère de vulnérabilité pour bénéficier du SPG +. Les demandeurs devront ratifier des conventions et souscrire à des engagements contraignants pour assurer leur mise en œuvre (en conformité avec le caractère incitatif du schéma). Parmi ces conventions, on peut citer la Convention internationale relative aux droits de l’enfant, la Convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, et la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction. Le nouveau SPG abandonne une des 27 conventions, celle sur l’apartheid, et ajoutera la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique.

Avec le nouveau schéma, l’UE aura davantage de poids pour faire en sorte que les objectifs du SPG + soient atteints:

  • en cas de non-respect des engagements, les procédures d’exclusion seront rapides;

  • les procédures de contrôle seront renforcées et un rapport sera publié tous les deux ans;

  • le Conseil des ministres et le Parlement européen exerceront un contrôle renforcé et auront leur mot à dire tous les deux ans (et non tous les trois ans comme c’est le cas actuellement);

  • et surtout, les bénéficiaires doivent prouver qu’ils respectent leurs engagements – à l’inverse de la situation actuelle, où c’est la Commission qui doit prouver qu’ils sont en infraction.

Les mécanismes de retrait seront plus efficaces, forts de l’expérience acquise avec l’enquête dans l’affaire du Sri Lanka:

  • L’UE aura accès à un plus grand nombre de sources d’information, qui ne seront pas limitées au système de notification de l’Organisation internationale du Travail des Nations unies;

  • La «mise en œuvre effective des conventions», en tant que point de repère, sera bien mieux définie;

  • Le règlement donne des précisions sur les rôles spécifiques à remplir par toutes les parties contribuantes;

  • À nouveau, les bénéficiaires devront prouver qu’ils respectent leurs obligations.

Ce «renversement de la charge de la preuve» contribuera de façon particulièrement puissante à garantir que les pays bénéficiaires du SPG + honorent leurs engagements en ce qui concerne les normes relatives au droit humanitaire, au travail, à l’environnement et à la gouvernance.

Tous les pays qui souhaitent bénéficier du nouveau schéma SPG +, y compris ceux qui bénéficient du SPG+ actuel, doivent présenter une demande formelle.

Qu’advient-il de l’initiative TSA ?

L’initiative «Tout sauf les armes» est déjà un régime ouvert et ne changera pas. Les pays les moins avancés continuent à bénéficier d’un accès au marché européen en franchise de droits et de contingents pour tous les produits - à l’exception des armes et des munitions. Les PMA continueront également à bénéficier des règles d’origine du SPG récemment modifiées et plus favorables.

Dans le cadre du nouveau SPG, l’efficacité de l’initiative TSA sera renforcée. La réduction du nombre de bénéficiaires du SPG permettra de diminuer la pression concurrentielle et donnera plus de sens aux préférences accordées aux PMA, qui auront ainsi de nouvelles opportunités d’exportation.

Qu’en est-il de la stabilité et de la prévisibilité pour les entreprises?

Les importateurs et les exportateurs ont besoin de stabilité et de prévisibilité pour utiliser les préférences du SPG de manière effective. Celles-ci ont été renforcées par le nouveau SPG à plusieurs égards:

    1. La durée du nouveau schéma sera de dix ans au lieu de trois actuellement . L’initiative TSA n’a pas de date d’expiration.

    2. Il y aura des périodes de transition d’au moins un an en cas de modification de la liste initiale de bénéficiaires.

    3. Un pays ne sera retiré de la liste des bénéficiaires que s’il est répertorié parmi les pays à revenu supérieur ou à revenu moyen de la tranche supérieure pendant trois années consécutives.

    4. Il existe un grand nombre de procédures (retraits temporaires, mesures de sauvegarde) qui ont des répercussions sur les opérateurs. Or, le règlement actuel est muet sur la manière dont elles fonctionnent et dont les opérateurs peuvent défendre leurs droits. Le nouveau SPG a apporté davantage de précision et de transparence à cet égard.

    5. Les nouvelles préférences s’appliqueront à compter du 1er janvier 2014, mais les textes juridiques et les règles du nouveau SPG ont été publiés plus d’un an à l’avance. Les opérateurs économiques ont ainsi amplement le temps de s’adapter.

Quelles sont les autres modifications?

Le nouveau SPG introduit également des améliorations équilibrées au niveau des conditions de retrait de l’ensemble du SPG, notamment en stipulant explicitement que les pratiques commerciales déloyales incluent celles qui affectent l’approvisionnement en matières premières.

Les procédures permettant de déclencher la clause de sauvegarde générale ont elles aussi été clarifiées et les mesures de sauvegarde spéciales ont été étendues à tous les textiles et à l’éthanol.

Adaptations institutionnelles

Le nouveau cadre institutionnel du traité de Lisbonne, qui renforce le rôle du Parlement européen dans la politique commerciale, est reflété dans le nouveau SPG. Le SPG est un outil dynamique qui permet l’ajout et le retrait de pays de la liste des bénéficiaires. Cela implique que les différents seuils prévus dans le règlement, qui sont liés au groupe de bénéficiaires (graduation, vulnérabilité), ainsi que les différentes listes de bénéficiaires, devront être rapidement adaptés. Le texte du nouveau SPG prévoit en particulier que tous ces éléments, qui ont été inclus dans des annexes différentes, sont susceptibles d’être modifiés par la Commission par voie d’actes délégués et non par la procédure législative ordinaire, qui prendrait beaucoup plus de temps.

Quelle est donc la prochaine étape?

Le fait que les nouvelles préférences ne s’appliqueront qu’à compter du 1er janvier 2014, c’est-à-dire plus d’un an après la publication du nouveau SPG, donne aux opérateurs amplement le temps de s’adapter. Jusque là, les préférences actuellement en vigueur en vertu du règlement (CE) n° 732/2008 du Conseil, telles que prorogées par le règlement (UE) n° 512/2011 du Parlement européen et du Conseil, s’appliquent.

L’UE publiera, en 2013, des actes juridiques couvrant, notamment, les aspects suivants:

  • les procédures concernant le bénéfice du SPG +, les retraits et les mesures de sauvegarde;

  • la liste des secteurs faisant l’objet d’une graduation;

  • les adaptations de la liste des bénéficiaires du SPG résultant des modifications dans la classification de la Banque mondiale ou de l’application provisoire d’accords en matière d’accès au marché, tels que les accords de libre-échange;

  • les pays bénéficiaires du SPG +.

Pour en savoir plus

Veuillez consulter notre site web pour de plus amples informations:

http://ec.europa.eu/trade/wider-agenda/development/generalised-system-of-preferences/


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