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Bessere Zollpräferenzen für die bedürftigsten Länder: Reform des Allgemeinen Präferenzsystems der EU

Commission Européenne - MEMO/12/820   31/10/2012

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EUROPÄISCHE KOMMISSION

MEMO

Brüssel, 31. Oktober 2012

Bessere Zollpräferenzen für die bedürftigsten Länder: Reform des Allgemeinen Präferenzsystems der EU

Das Schema allgemeiner Zollpräferenzen (Allgemeines Präferenzsystem, APS) soll es den Entwicklungsländern leichter machen, ihre Waren in die Europäische Union auszuführen. Dank dieses Systems zahlen sie niedrigere Zölle für die Waren, die sie auf den EU-Markt bringen. Dadurch können sich diese Länder umfassender am internationalen Handel beteiligen und zusätzliche Ausfuhrerlöse erwirtschaften. Das APS ist eine autonome Handelsmaßnahme der EU. Der Zugang ist für die betreffenden Länder an keinerlei Gegenseitigkeitsbedingung geknüpft.

Das APS umfasst drei getrennte Regelungen:

  • Das „Standard-APS“ ermöglicht derzeit 176 Entwicklungsländern und ‑gebieten einen Präferenzzugang zum EU-Markt.

  • Die als „APSplus“ bekannte Sonderregelung beinhaltet zusätzliche Zollermäßigungen; damit sollen gefährdete Entwicklungsländer darin unterstützt werden, internationale Übereinkommen im Bereich nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung zu ratifizieren und anzuwenden.

  • Im Rahmen der Initiative „Alles außer Waffen“ (Everything But Arms, EBA) sind alle Waren aus den am wenigsten entwickelten Ländern bei der Einfuhr in die EU von jeglichen Zöllen befreit.

Die EU wendet das APS seit 1971 an. Die derzeit geltende Regelung geht auf das Jahr 2008 zurück. Sie wurde nach einem Vorschlag der Europäischen Kommission vom Mai 2011 überarbeitet und vom Europäischen Parlament und vom Rat verabschiedet.

Die neue APS-Regelung wurde zwar schon am 31. Oktober 2012 veröffentlicht, die neuen Zollpräferenzen gelten aber erst ab dem 1. Januar 2014. Dies lässt den Wirtschaftsteilnehmern reichlich Zeit, sich allmählich auf das neue APS einzustellen, was einen sanften Übergang ermöglicht. Bis zum 1. Januar 2014 werden die Zollpräferenzen aus dem Jahr 2008 weitergelten.

Warum hat die EU das Allgemeine Präferenzsystem reformiert?

Mit der Reform werden folgende Ziele verfolgt:

  • stärkere Konzentration auf die tatsächlich bedürftigen Länder;

  • weitergehende Förderung der Kerngrundsätze „nachhaltige Entwicklung“ und „verantwortungsvolle Staatsführung“;

  • mehr Stabilität und Berechenbarkeit.

Nicht alle Entwicklungsländer haben dieselben Bedürfnisse: In den letzten zwanzig bis dreißig Jahren haben einige Entwicklungsländer große Fortschritte gemacht, so dass sie heute im globalen Wettbewerb bestehen können. Viele ärmere Länder sind hingegen auf der Strecke geblieben. Sie bekommen den Wettbewerb der weiter fortgeschrittenen Schwellenländer zu spüren und leiden unter der Weltwirtschaftskrise.

Fortgeschrittene Schwellenländer sind derzeit die größten Nutznießer der APS-Präferenzen. Auf sie entfallen derzeit rund 40 % der APS-begünstigten Einfuhren. Der Wettbewerb unter den APS-begünstigten Ländern ist beträchtlich. Deshalb müssen die Zollpräferenzen auf die Länder ausgerichtet werden, die sie am dringendsten benötigen, nämlich die Länder der unteren und der mittleren Einkommensgruppe, für die keine sonstigen Regelungen über den bevorzugten Zugang zum EU-Markt gelten.

Was hat sich bei der „Graduierung“ geändert?

Um eine gezieltere und einheitlichere Behandlung der Waren zu gewährleisten, wurden die Grundsätze der „Graduierung“ überarbeitet.

Graduierungsmechanismus

Graduierung bedeutet Folgendes: Bestimmte Warengruppen (im Zolljargon „Warenabschnitte“), die aus einem bestimmten APS-begünstigten Land in die EU eingeführt werden, verlieren die APS‑ und APSplus-Begünstigung, wenn davon ausgegangen werden kann, dass die betreffenden Waren wettbewerbsfähig geworden sind. Nach der Regelung aus dem Jahr 2008 erfolgt die Graduierung, wenn der Durchschnitt der Einfuhren eines Warenabschnitts aus einem Land drei Jahre lang über 15 % der Gesamt-EU-Einfuhren derselben Waren aus allen APS-begünstigten Ländern beträgt (bei Textilien und Bekleidung beträgt die Auslöseschwelle 12,5 %). Somit sind Einfuhren aus den Ländern betroffen, die im Wettbewerb auf dem EU-Markt bestehen können und der APS-Regelung zur Ankurbelung der Ausfuhren in die EU folglich nicht mehr bedürfen.

Mit der neuen Regelung ändern sich die Graduierungsgrundsätze wie folgt:

    1) Statt bisher 21 unterliegen 32 Warenabschnitte der Graduierung. Dadurch wird eine größere Objektivität der Graduierung gewährleistet, da die Waren innerhalb der Abschnitte homogener sind.

    2) Die Graduierungsschwelle steigt von 15 auf 17,5 % (bei Textilien von 12,5 auf 14,5 %).

    3) Die Graduierung gilt nicht für APSplus-Länder, weil diese Länder gefährdet sind und keine diversifizierte Exportbasis aufweisen. (Anmerkung: Die EBA-Initiative war von der Graduierung immer ausgenommen: Die am wenigsten entwickelten Länder werden nämlich ausnahmslos als gefährdet angesehen, zudem verfügt keines dieser Länder über eine diversifizierte Exportbasis.)

Ein Verzeichnis aller Warenabschnitte, die der Graduierung unterliegen, wird Anfang 2013 veröffentlicht. Dadurch erhalten die Wirtschaftsteilnehmer reichlich Zeit, sich anzupassen, bevor die neuen Zollpräferenzen ab 1. Januar 2014 angewandt werden.

Welche Veränderungen gibt es bei der APSplus-Regelung?

Die EU will die grundlegenden Menschen‑ und Arbeitnehmerrechte weiter fördern, ebenso die Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung und der verantwortungsvollen Staatsführung. Um ihre Ziele zu erreichen, wird die EU stärkere Anreize setzen, damit mehr Länder die APSplus-Regelung in Anspruch nehmen. Gleichzeitig gibt sich die EU mehr Möglichkeiten an die Hand, die Einhaltung der besagten Rechte und Grundsätze zu gewährleisten.

Der Anreiz, die APSplus-Regelung in Anspruch zu nehmen, steigt allein schon durch die Tatsache, dass die betreffenden Länder dem Wettbewerbsdruck seitens weiter fortgeschrittener Schwellenländer weniger ausgesetzt sein werden. Im Übrigen werden APSplus-Länder künftig nicht mehr graduiert. Das Kriterium der Gefährdetheit ist eines der beiden Wirtschaftskriterien, die ein Land erfüllen muss, um für das APSplus in Betracht zu kommen. Das neue APS eröffnet einer größeren Zahl von Ländern die Möglichkeit, in den Genuss der Regelung zu kommen. Außerdem können die Anträge zu jedem Zeitpunkt gestellt werden (nicht mehr nur alle eineinhalb Jahre wie bisher). Die Lockerung des Gefährdetheitskriteriums ist ein wichtiges Öffnungsmerkmal des neuen APS.

Das Kriterium der Gefährdetheit

Jedes APSplus-begünstigte Land ist aufgrund des Umfangs oder der geringen Diversifizierung seiner Ausfuhren als „gefährdet“ anzusehen. Die Regelung aus dem Jahr 2008 definiert das Kriterium des Einfuhranteils derart, dass ein Land nur dann in Frage kommt, wenn seine Einfuhren im Rahmen des APS weniger als 1 % der Einfuhren ausmachen, die die EU von allen APS-Begünstigten zusammen bezieht. Damit das Kriterium der zu geringen Diversifizierung zum Tragen kommt, muss der Anteil der 5 größten Warenabschnitte des Landes an seinen Gesamtausfuhren in die EU mindestens 75 % betragen. Das Gefährdetheitskriterium stellt sicher, dass nur Länder, die im Wettbewerb auf dem EU-Markt nicht bestehen können und keine diversifizierte Exportbasis aufweisen, für APSplus in Frage kommen.

Mit der neuen Regelung wird das Kriterium des Einfuhranteils von 1 % auf 2% gelockert. Das Diversifizierungskriterium hält zwar am 75 %-Anteil fest, wird aber auf die 7 größten Warenabschnitte (statt bisher 5) ausgeweitet. Diese Ausweitung ist im Zusammenhang mit der Aufstockung der Zahl der Abschnitte zu sehen. Im Ergebnis bleibt das Verhältnis der für diesen Zweck berücksichtigten Abschnitte gleich (knapp unter 25 %, nämlich 5 von 21 nach der alten Regelung und 7 von 32 nach der neuen).

Die Erfüllung des Gefährdetheitskriterium allein genügt jedoch nicht, um in den Genuss des APSplus zu kommen. Die Antragsteller müssen bestimmte Konventionen und Übereinkommen ratifizieren und deren Anwendung verbindlich zusagen (was dem Anreizcharakter der Regelung Rechnung trägt). Beispiele dafür sind das internationale Übereinkommen über die Rechte des Kindes, das Übereinkommen über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes und das Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen (Washingtoner Artenschutzübereinkommen). Die neue APS-Regelung verzichtet auf eine der 27 bisher geforderten Konventionen und Übereinkommen, nämlich die Anti-Apartheid-Konvention, dafür wird das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen neu aufgenommen.

Die neue Regelung gibt der EU mehr Möglichkeiten an die Hand, ihre APSplus-Ziele zu verwirklichen:

  • Wenn verbindliche Zusagen nicht eingehalten werden, können Ausschlussverfahren rasch durchgeführt werden.

  • Die Überwachungsverfahren werden verstärkt; diesbezügliche Berichte werden im Zweijahresrhythmus veröffentlicht.

  • Der Ministerrat und das Europäische Parlament haben größere Kontrollmöglichkeiten und können alle zwei Jahre Stellung nehmen (nicht wie bisher alle drei Jahre).

  • Von entscheidender Bedeutung ist die Beweispflicht der Begünstigten, sie müssen nämlich nachweisen, dass sie ihre Zusagen einhalten. Bisher musste die Kommission beweisen, dass die Begünstigten ihre Verpflichtungen nicht erfüllen.

Die Aberkennungsmechanismen werden wirksamer sein; damit zieht die EU die Lehre aus den Untersuchungen im Falle Sri Lankas:

  • Die EU wird auf eine größere Zahl von Informationsquellen zurückgreifen können. Die Informationsmöglichkeiten sind nicht mehr auf die Meldesysteme der Vereinten Nationen und der Internationalen Arbeitsorganisation beschränkt.

  • Der Bewertungsmaßstab „wirksame Umsetzung der Konventionen und Übereinkommen“ wird wesentlich besser definiert.

  • Die Verordnung beschäftigt sich ausführlich mit den besonderen Rollen aller Beteiligten.

  • Und auch hier müssen die Begünstigten beweisen, dass sie ihre Verpflichtungen erfüllen.

Diese „Umkehr der Beweislast“ wird sich als besonders wirksames Instrument erweisen, wenn es sicherzustellen gilt, dass die APSplus-Begünstigten in Bezug auf Menschenrechts‑ Arbeits‑, Umwelt‑ und Staatsführungsnormen zu ihrem Wort stehen.

Alle Länder, die in den Genuss des neuen APSplus kommen möchten, müssen einen förmlichen Antrag stellen. Dies gilt auch für die derzeitigen APSplus-Begünstigten.

Welche Veränderungen gibt es bei der EBA-Regelung?

Die „Alles außer Waffen“-Regelung läuft bereits ohne zeitliche Begrenzung und wird sich nicht ändern. Die am wenigsten entwickelten Länder dürfen weiterhin alle Waren zoll- und kontingentfrei auf den europäischen Markt bringen, außer Waffen und Munition. Diese Länder werden auch weiter in den Genuss der kürzlich geänderten, jetzt noch vorteilhafteren APS-Ursprungsregeln kommen.

Mit dem neuen APS wird die Wirksamkeit der EBA-Regelung verstärkt. Durch die Verringerung der Zahl der APS-Begünstigten wird sich der Wettbewerbsdruck verringern, und für die am wenigsten entwickelten Länder gewinnen die Präferenzen an Bedeutung, denn es erschließen sich für sie neue Ausfuhrmöglichkeiten.

Wie steht es mit der Stabilität und Berechenbarkeit für Unternehmen?

Einführer und Ausführer brauchen Stabilität und Berechenbarkeit, wenn sie die APS-Präferenzen tatsächlich nutzen sollen. Beides wird mit dem neuen APS in vielerlei Hinsicht verbessert:

    1. Die neue Regelung hat eine Laufzeit von zehn Jahren, bisher waren es nur drei. Die EBA-Regelung ist zeitlich nicht befristet.

    2. Zur Änderung der Liste der ursprünglich Begünstigten sind Übergangsfristen von mindestens einem Jahr vorgesehen.

    3. Länder werden erst dann von der Begünstigten-Liste gestrichen, wenn sie 3 Jahre in Folge als Länder mit hohem Einkommen oder als Länder mit mittlerem Einkommen, obere Einkommenskategorie geführt wurden.

    4. Es gibt viele Verfahren (vorübergehende Rücknahme der Zollpräferenzen, Schutzmaßnahmen), die Auswirkungen auf die Marktteilnehmer haben, doch schweigt sich die jetzige Regelung häufig darüber aus, wie diese Verfahren funktionieren und wie die Marktteilnehmer ihre Rechte verteidigen können. In der neuen APS-Regelung werden diesbezügliche Fragen ausführlicher und transparenter behandelt.

    5. Die neuen Präferenzen gelten ab dem 1. Januar 2014. Die Rechtsvorschriften und Regeln des neuen APS wurden hingegen schon über ein Jahr früher veröffentlicht. Dies lässt den Wirtschaftsteilnehmern reichlich Zeit zur Anpassung.

Was hat sich sonst noch geändert?

Das neue APS verbessert in ausgewogener Weise auch die Bedingungen für das Ausscheiden aus dem gesamten APS-System. Insbesondere wird explizit ausgeführt, dass unlautere Handelspraktiken auch solche Praktiken einschließen, die die Rohstoffversorgung beeinträchtigen.

Verfahren, die die allgemeine Schutzklausel auslösen, wurden ebenfalls klarer gefasst, ferner wurden die besonderen Schutzmaßnahmen auf alle Textilien und Ethanol ausgeweitet.

Institutionelle Anpassungen

Der neue, mit dem Vertrag von Lissabon geschaffene institutionelle Rahmen räumt dem Europäischen Parlament ein größeres Mitspracherecht in der Handelspolitik ein. Dieser Tatsache wird im neuen APS Rechnung getragen. Das APS ist ein dynamisches Instrument. Es erschließt den Ländern die Möglichkeit, in den Kreis der Begünstigten aufgenommen zu werden und wieder aus dem Kreis auszuscheiden. Dies ist nur möglich, wenn sich die in der Regelung vorgesehenen Auslöseschwellen bezüglich des Begünstigten-Kreises (Graduierung, Gefährdetheit) wie auch die verschiedenen Begünstigten-Listen rasch ändern lassen. Die neue APS-Regelung sieht deshalb insbesondere vor, dass alle genannten Aspekte, die in die einzelnen Anhänge eingeflossen sind, von der Kommission mittels delegierter Rechtsakte geändert werden können, statt im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, was viel mehr Zeit beanspruchen würde.

Was kommt als Nächstes?

Die Tatsache, dass die neuen Präferenzen erst am 1. Januar 2014 in Kraft treten, d. h. mehr als ein Jahr nach der Veröffentlichung des neuen APS, räumt den Wirtschaftsteilnehmern reichlich Zeit zur Anpassung ein. Bis dahin gelten die bisherigen Zollpräferenzen der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 des Rates in der mit der Verordnung (EU) Nr. 512/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates geänderten Fassung.

2013 wird die EU Rechtsakte veröffentlichen, die sich unter anderem mit folgenden Aspekten befassen:

  • Verfahren zum Eintritt in das APSplus, zum Ausscheiden und zu Schutzmaßnahmen;

  • Verzeichnis der Warenabschnitte, die der Graduierung unterliegen;

  • Anpassung des Verzeichnisses der APS-Begünstigten aufgrund von Änderungen bei der Einstufung durch die Weltbank oder aufgrund der vorläufigen Anwendung von Marktzugangsvereinbarungen wie z. B. Freihandelsabkommen;

  • Länder, die in den Genuss der APSplus-Regelung kommen.

Weiterführende Informationen

Weitere Informationen zum Thema finden Sie auf der folgenden Webseite:

http://ec.europa.eu/trade/wider-agenda/development/generalised-system-of-preferences/


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