EU:s externa luftfartspolitik

Europeiska kommissionen

MEMO

Bryssel den 27 september 2012

EU:s externa luftfartspolitik

Europeisk luftfart

• Luftfarten sysselsätter 5,1 miljoner människor och bidrar med 365 miljarder euro eller 2,4 % till Europas BNP¹. Den bidrar på ett betydande sätt till ekonomisk tillväxt, sysselsättning, turism och kontakter mellan människor samt till regional och social sammanhållning inom unionen. Sammankoppling är nyckeln till konkurrenskraft.

• Den europeiska luftfartsindustrin som helhet är fortfarande världsledande inom tillverkning, flygbolag, navflygplatser samt forskning inom flygledningstjänster och teknik (t.ex. Sesar-programmet). Denna ställning hotas dock från flera håll.

• Europeiska lufttrafikföretag har drabbats särskilt hårt av den ekonomiska nedgången. Iata förespår att nettovinsten för europeiska kommersiella lufttrafikföretag kommer att minska från 500 miljoner dollar under 2011 till en nettoförlust på 1,1 miljarder dollar under 2012.

• Trots dagens ekonomiska kris förväntas de globala lufttransporterna öka med cirka 5 % per år till 2030², vilket ger en sammanlagd ökning på mer än 150 %.

De tre viktigaste utmaningar som den europeiska luftfarten står inför

1. Tillväxten söker sig till andra delar av världen

• Efterfrågan på lufttransporter drivs i första hand av ekonomisk tillväxt och välstånd. Med tanke på att den genomsnittliga årliga BNP-tillväxten för Europa förväntas ligga på 1,9 %³ mellan 2011 och 2030 jämfört med exempelvis 7,5 % för Indien och 7,2 % för Kina, kommer tillväxten inom luftfarten gradvis att förskjutas till områden utanför EU. Framförallt Asien och Mellanöstern förväntas bli centrum för internationella lufttrafikflöden.

• Hälften av den nya trafiken i världen under de kommande tjugo åren kommer att ske till, från eller inom Asien-Stilla havs-området. Det innebär att den regionen kommer att passera USA som världsledare inom flygtrafik år 2030 då den uppnår en marknadsandel på 38 %.

• På grund av en tillväxttakt under genomsnittet, kommer EU-lufttrafikföretag att i de flesta regioner förlora marknadsandelar till lufttrafikföretag från tredjeländer. Under 2003 hade EU-lufttrafikföretag en marknadsandel på 29 % av alla flygningar mellan kontinenter. År 2025 förväntas andelen ligga på 20 %. Den trenden innebär att om inget görs, så kommer europeiska lufttrafikföretag att bidra i mindre utsträckning till tillväxt inom den europeiska ekonomin.

2. Hård internationell konkurrens…

Lufttrafikföretag från tredjeländer förstärker sin position på världsmarknaden. Till exempel förväntas den snabbaste regionala trafiktillväxten i världen ske i Mellanöstern där regionala lufttrafikföretag 2030 förväntas utgöra 11 % av den sammanlagda världstrafiken, vilket kan jämföras med 7 % 2010.

som inte alltid är rättvis

EU anser att öppna marknader är den bästa grunden för att utveckla internationell flygtrafik och stödjer därför konkurrens. Det är dock viktigt att konkurrensen är rättvis och öppen. Om till exempel subventioner, orättvisa metoder, inkonsekvent eller diskriminerande tillämpning av regler och bristande insyn i de finansiella rapporterna från företag på vissa marknader används för att snedvrida marknaden är det befogat att försvara branschen mot orättvis konkurrens.

3. Infrastruktur och investeringar

• Europa lider av underinvesteringar i infrastruktur vid navflygplatser, vilket har lett till att de största EU-naven blir allt mer överbelastade. Det gör det svårare för europeiska nav att konkurrera med större nya nav som etablerar sig i andra delar av världen. Kapacitetsbristen vid de största europeiska naven måste därför åtgärdas om den europeiska konkurrenskraften ska upprätthållas. Om de kan motiveras av stark och hållbar efterfrågan, behövs investeringar i flygplatsinfrastruktur och utveckling om de europeiska naven ska kunna konkurrera med dem som utvecklas i andra delar av världen. Det är därför viktigt att hitta hinder för tillväxten på ett tidigt stadium och att avlägsna dem, eller åtminstone begränsa deras negativa effekter. Detta ska ske genom att man gör allt för att utnyttja flygplatskapaciteten effektivare.

• Investeringar i lufttrafikföretag begränsas på ett konstlat sätt. I de flesta länder finns fortfarande regler som säger att lufttrafikföretag måste vara majoritetsägda och kontrolleras av landets egna medborgare. Därigenom får företagen inte tillgång till fler investerare och kapitalmarknader. Resultatet har blivit att luftfartssektorn pådyvlats en artificiell industristruktur som inte finns i andra branscher. Till exempel är gränsöverskridande konsolidering, som av många uppfattas som en nödvändighet för att luftfartsindustrin ska bli ekonomiskt hållbarare, hårt begränsad. Det finns alltså starka skäl för att reformera de föråldrade ägar- och kontrollreglerna för lufttrafikföretag.

Kommissionens förslag

Med tanke på ovanstående utmaningar och för att skapa nya möjligheter på snabbväxande marknader föreslår kommissionen följande: en ambitiösare extern luftfartspolitik med siktet inställt på mer samordnade och vassare metoder för att se till att den kan försvara de europeiska intressena.

Kommissionen föreslår framförallt åtgärder på följande tre nyckelområden:

1. Nya luftfartsavtal med partners i grannländerna och internationella partners

För att EU:s luftfartsindustri ska kunna få tillgång till affärsmöjligheter på nya marknader, föreslår kommissionen följande:

• Att man ingår lufttransportavtal på EU-nivå med viktiga och allt mer betydelsefulla luftfartspartners som Kina, Ryssland, Gulf-staterna, Japan, Indien och Asean-länder⁴ i sydöstra Asien.

• Att man före 2016 ingår luftfartsavtal med grannländer som Ukraina, Azerbajdzjan, Tunisien, Turkiet och Egypten. För att snabba på den processen, bör medlemsstaten bevilja kommissionen ett allmänt förhandlingsmandat för återstående grannländer.

Dessa avtal beräknas ge ekonomiska fördelar på 12 miljarder euro per år. Mer än 70 % av dessa fördelar förväntas uppstå tack vare lägre priser genom ökad konkurrens när hindren för marknadsåtkomst mellan EU och partnerländerna försvunnit. Åtkomsten är i dag begränsad genom bilaterala avtal mellan enskilda EU-medlemsstater och partnerländerna.

Kommissionen avser att i början av 2013 lägga fram en lista för medlemsstaterna med prioriteringar för EU:s förhandlingsmandat för dessa avtal.

Industri- och teknikavtal. Dessutom bör man underteckna industri- och teknikavtal med nyckelpartners i andra länder på områden som flygledningstjänster, till exempel inom ramen för samarbete med EU:s Sesar-program, och säkerhet, till exempel i fråga om godkännande av luftfartsprodukter.

2. Åtgärder för att stärka rättvis konkurrens

EU anser att öppna marknader är den bästa grunden för att utveckla internationella relationer på luftfartsområdet och stödjer konkurrens. Det är en grundläggande erfarenhet från EU:s lyckade interna luftfartsmarknad, men konkurrensen måste vara både öppen och rättvis.

För att slå vakt om rättvis konkurrens föreslår kommissionen att man, efter samråd med intressenter, utvecklar ett nytt effektivare instrument för att skydda europeiska intressen mot orättvisa metoder. Dagens EU-förordning (förordning 868/2004) har visat sig otillräckligt för att uppnå det målet och det behövs ett nytt instrument som är bättre anpassat till verkligheten inom den globala luftfartssektorn.

Dagens förordning utvecklades i efterdyningarna av attackerna den 11 september när det fanns oro för att EU-lufttrafikföretag skulle utsättas för prisdumpningar på den transatlantiska marknaden. Instrumentet följde antidumpningsförfaranden mot handel med varor. Det har dock visat sig vara praktiskt taget omöjligt att bevisa orättvis prissättning inom internationell luftfart, bland annat beroende på svårigheter i fråga om att jämföra komplexa system för biljettpriser som lufttrafikföretag använder för ”liknande lufttrafiktjänster”.

På den alltmer öppna och konkurrensutsatta internationella luftfartsmarknaden är rättvis konkurrens ett av de viktigaste målen för EU:s externa luftfartspolitik. För att slå vakt om rättvis konkurrens kan man som sista utväg ta till ett effektivare och avskräckande instrument för att se till att det skapas rättvisa villkor. Ett sådant nytt instrument bör på ett bättre sätt återspegla de särskilda egenskaperna hos den internationella lufttransportsektorn och bör leda till ett effektivt förfarande i fråga om belagda fall av orättvis konkurrens.

Som en ytterligare säkerhetsåtgärd – helst utvecklad på EU-nivå – bör standardklausuler om rättvis konkurrens ingås. De bör därefter föras in i dagens bilaterala luftfartstjänsteavtal mellan EU:s medlemsstater och tredjeländer. I praktiken skulle det leda till att EU-medlemsstater och partnerländer i sina bilaterala avtal gemensamt skulle fastställa förfaranden för att säkerställa rättvis konkurrens för sina luftfartstjänster.

3. Att ta itu med restriktioner i fråga om ägande och kontroll

Att ta itu med föråldrade restriktioner i fråga om ägande och kontroll

De restriktioner i fråga om ägande och kontroll, som de flesta länder tillämpar, gör att lufttrafikföretag inte får tillgång till nytt kapital. Det är dags att ta itu med frågan på allvar och vidta de ytterligare steg som ingår i luftfartsavtalet mellan EU och USA för att liberalisera ägande av och kontroll över luftfartsavtal så att lufttrafikföretag kan konsolidera och locka till sig nödvändiga investeringar. Detta bör också eftersträvas på Icao-nivå, exempelvis på den Icao-lufttrafikkonferens som hålls i mars 2013. Till exempel är gränsöverskridande konsolidering, som av många uppfattas som en nödvändighet för att luftfartsindustrin ska bli ekonomiskt hållbarare, hårt begränsad. I USA är exempelvis utländskt ägande begränsat av lufttrafikföretag begränsat till 25 % av röstberättigade aktier. I EU är utländskt ägande i allmänhet begränsat till 49 %. Undantag från denna regel kan dock ske i avtal mellan EU och ett tredjeland, vilket EU strävar efter med sina nyckelpartners.

Vad har den externa luftfartspolitiken hittills uppnått?

1. Att återställa rättslig säkerhet i bilaterala luftfartsavtal mellan EU-medlemsstater och tredjeländer genom att avtalen anpassas till EU-lagstiftning:

• Nästan 1 000 bilaterala luftfartsavtal har anpassats rättsligt till EU-lagstiftningen, motsvarande 75 % av all passagerartrafik utanför EU. Rättslig säkerhet är viktig för både EU-lufttrafikföretag och lufttrafikföretag från tredjeländer.

• Ungefär 117 tredjeländer har erkänt principen om EU-utseende. Av dessa har 55 länder godtagit att ändra sina bilaterala avtal med EU-medlemsstater genom horisontella avtal med EU och resterande 62 länder har ändrat avtalen på bilateral basis med enskilda EU-medlemsstater.

• Behovet av att återställa en gedigen rättslig grund för affärsförbindelser på luftfartsområdet med EU har erkänts världen över. Med några få undantag är detta inte längre något problem.

• Det krävs dock fortfarande insatser för att få ett fåtal viktiga luftfartsländer att slutföra införandet av EU-utseende. Det rör sig bland andra om Indien, Kina, Sydkorea, Sydafrika, Kenya, Nigeria och Kazakstan. Av dessa är det bara Sydafrika, Kenya, Nigeria och Kazakstan som hittills inte har erkänt principen om EU-utseende.

• Genom dessa ändringar erkänns kravet i EU-lagstiftningen på att nationella restriktioner för EU-lufttrafikföretag i fråga om ägande och kontroll ska tas bort. Tack vare detta kan EU-lufttrafikföretag erbjuda tjänster från samtliga EU-medlemsstater till tredjeländer, under förutsättning att utseenderättigheter och trafikrättigheter finns enligt relevanta bilaterala lufttrafikavtal. Vidare erkänner man sammanslagningar mellan EU-lufttrafikföretag. Det viktigaste är dock att rättslig säkerhet i fråga om bilaterala avtal har återupprättats, vilket är viktigt för alla aktörer.

2. Utveckling av ett större gemensamt luftrum med EU:s grannländer

• Tydliga framsteg har gjorts i fråga om att utveckla ett större gemensamt luftfrum med EU:s grannländer i och med att avtal har undertecknats med västra Balkan⁵, Marocko, Georgien, Jordanien och Moldavien och att ett avtal har paraferats med Israel. Förhandlingar pågår med Ukraina och Libanon och förväntas starta snart med Tunisien och Azerbajdzjan och vid en senare tidpunkt med Armenien. Man har uppskattat de ekonomiska fördelarna för konsumenterna från det första av dessa avtal (västra Balkan och Marocko) till mer än 3,5 miljarder euro mellan 2006 och 2011 när det gäller avtalet mellan EU och Marocko. Avtalet har lett till mycket kraftig ökning av lufttrafiken mellan EU och Marocko, flera nya flyglinjer och lufttrafikföretag, vilket lett till ökad konkurrens, breddat urval och lägre priser. Sedan 2005 har biljettpriserna sjunkit med cirka 40 % i reala termer. Avtalet mellan EU och västra Balkan (ECAA-avtalet) har lett till ekonomiska fördelar på mer än 2,4 miljarder euro mellan 2006 och 2011.

3. Förhandlingar om omfattande lufttransportavtal med nyckelpartner

EU har förhandlat om omfattande lufttransportavtal med flera stora partner (USA, Kanada och Brasilien). Avtalens mål är en kombination av marknadsöppning, vilket ska skapa villkor för rättvis och öppen konkurrens genom enhetligare regler, liberalisering av ägande och kontroll av lufttrafikföretag och lösande av affärsfrågor.

Ett första avtal med USA undertecknades i april 2007 och ett andra avtal i juni 2010. I december 2009 undertecknades ett avtal med Kanada. Ett omfattande lufttransportavtal paraferades med Brasilien i mars 2011 och väntar nu på undertecknande.

Avtalet mellan EU och USA har spelat en viktig roll i fråga om att internationella luftfartsavtal ska handla om mer än bara förhandlingar om åtkomst. För första gången erkändes i ett internationellt avtal att konkurrensvillkoren också måste ses över och harmoniseras för att säkerställa rättvis konkurrens. EU och USA har utvecklat ett nytt mallavtal som underlättar luftfartens roll.

Bakgrund: Vad är ett omfattande luftfartsavtal?

Traditionellt sett har luftfartsavtal framförhandlats enbart på bilateral basis mellan två stater och har i stort sett alltid varit mycket restriktivt i fråga om att reglera och begränsa antalet lufttrafikföretag som kan flyga mellan två länder, till vilka städer flygningar sker och hur ofta.

EU:s luftfartsavtal med dess grannländer samt med andra nyckelpartners syftar till en omedelbar eller gradvis fullständig marknadsöppning mellan ett partnerland och EU som helhet.

Avtal med grannländer baseras på ett förfarande i två steg, där det första är en gradvis marknadsöppning baserad på en fullständig liberalisering av all direkttrafik mellan ett grannland och EU (och längre fram också trafik via mellanliggande flygplatser eller till bortomliggande flygplatser), det andra är en gradvis harmonisering av regler som innebär att grannländerna åtar sig att stegvis införliva EU:s regler och förordningar på luftfartsområdet i sin lagstiftning.

Avtalen med övriga nyckelpartners syftar till en kombination av marknadsöppning, vilket ska skapa villkor för rättvis och öppen konkurrens genom enhetligare regler (men inte fullständig harmonisering med EU-regler), liberalisering av ägande och kontroll av lufttrafikföretag och lösande av affärsfrågor.

Vad är ett gemensamt luftrum?

Under de senaste 20 åren har EU omformat och integrerat splittrade nationella luftfartsmarknader och skapat världens största och öppnaste regionala luftfartsmarknad. EU:s gemensamma luftfartsmarknad, som grundas på gemensamma EU-regler för alla aspekter på luftfart, har varit en stor framgång.

EU vill därför utvidga EU-luftfartsmarknadens geografiska område och dess fördelar genom att den även ska omfatta EU:s grannländer.

EU har framförhandlat flera viktiga luftfartsavtal med grannländer som i framtiden kommer att utgöra ett gemensamt luftrum. Luftrummet kommer att baseras på parallella stegvisa marknadsöppningar och enhetligare regler i riktning mot EU-lagstiftning och -regler på luftfartsområdet och ska omfatta 55 länder och en miljard människor, dvs. dubbelt så många som EU:s befolkning.

IP/12/1027

TABELLER

EU:s största internationella marknader:

Faktisk passagerartrafik mellan EU-27 och tredjeländer under 2010

(i miljoner)

Källa: Eurostat (baserat på faktiskt passagerarantal)

Procentuell förändring bland de 20 största marknaderna utanför EU

i fråga om lediga flygstolar

(i miljoner)

Källa: OAG Official Airline Guide (OBS! Baserat på antal flygstolar till försäljning)

Världens 25 största lufttrafikföretag RPK* (i miljarder)

Källa: Air Transport World, Flightglobal

*) RPK = antal betalda passagerarkilometer, som är antalet betalande passagerare som flugit reguljärt multiplicerat med antalet kilometer som passagerarna färdades

Större europeiska lufttrafikföretag (inrikes + internationella)

Utvecklingstrender

RPK* i miljarder

Källa: Olika källor från luftfartsindustrin

*) RPK = antal betalda passagerarkilometer, som är antalet betalande passagerare som flugit reguljärt multiplicerat med antalet kilometer som passagerarna färdades

De 20 största flygplatserna i Europa

Miljoner passagerare

Källa: Eurostat

De 20 största flygplatserna i världen 2011 i fråga om passagerarantal

Miljoner passagerare

Källa: Airports Council International

De 25 snabbast växande flygplatserna 2010

(med fler än 5 miljoner passagerare)

Källa: Airports Council International