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Auf dem Weg zu einer Bankenunion

European Commission - MEMO/12/656   10/09/2012

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, den 10. September 2012

Auf dem Weg zu einer Bankenunion

Auf der Tagung des Europäischen Rates vom 28./29. Juni 2012 vereinbarten die europäischen Staats- und Regierungschefs eine Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion, da sie darin ein Mittel zur Bekämpfung der derzeitigen Krise sehen. Bei ihrem Treffen erörterten sie den Bericht „Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion“1, der vom Präsidenten des Europäischen Rates in enger Zusammenarbeit mit dem Präsidenten der Europäischen Kommission, dem Vorsitzenden der Eurogruppe und dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank erstellt wurde. In dem Bericht wurden die wesentlichen Schritte auf dem Weg zu einer Vertiefung der wirtschaftlichen und monetären Integration, einschließlich einer Bankenunion, dargelegt.

Am 12. September 2012 wird die Kommission – zur Untermauerung ihrer Antwort auf die aktuelle Krise – Vorschläge zur Konzeption eines einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus im Euroraum vorlegen. Diese Vorschläge werden nicht die Gesetzgebung für den Binnenmarkt in den 27 Mitgliedstaaten ändern, wohl aber die Art und Weise, wie Banken im Euroraum überwacht werden. Folglich werden sie die Integrität des Binnenmarkts in vollem Umfang wahren. Ein einheitlicher bei der Europäischen Zentralbank (EZB) angesiedelter Überwachungsmechanismus ist ein wichtiger Schritt vorwärts, von dem ein starkes politisches Signal der Glaubwürdigkeit an unsere Partner und die globalen Anleger ausgehen wird. Gleichzeitig wird die Unumkehrbarkeit des Euro erneut bestätigt.

Die weiteren Elemente einer echten Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) sind neben den übrigen Pfeilern der Bankenunion (einheitliches Regelwerk für Finanzinstitute im Binnenmarkt, Stärkung der Einlagensicherungssysteme und Einführung nationaler Bankenabwicklungsfonds und einschlägiger Rechtsvorschriften) ein integrierter Haushaltsrahmen (Fiskalunion), ein integrierter wirtschaftspolitischer Rahmen (Wirtschaftsunion) sowie eine verstärkte demokratische Dimension (politische Union).

1. Was wollen wir mit der Bankenunion erreichen?

1.1 Was für eine Bankenunion wollen wir?

Beim Ausbruch der Finanzkrise in Europa im Jahr 2008 gab es 27 unterschiedliche Bankenregulierungssysteme. Allesamt gründeten sie sich auf einzelstaatliche Regeln und nationale Rettungsmaßnahmen. Es bestand eine gewisse Form europäischer Koordinierung, die sich aber auf einen Informationsaustausch und eher informelle Verfahren der Zusammenarbeit stützte.

Sie reichte indes nicht aus, um auf die Krise im Finanzsektor und ihre Ansteckungsgefahr für die Staaten reagieren zu können. Mit einer echten Bankenunion wird die wirtschaftliche und monetäre Integration entscheidend unterstützt. Die Zusammenlegung der monetären Zuständigkeiten hat bereits eine engere wirtschaftliche und finanzielle Integration bewirkt und die Möglichkeit grenzübergreifender Effekte im Falle von Bankenkrisen erhöht.

Eine gemeinsame und stärker integrierte Bankenaufsicht im Euroraum ist ein wesentlicher Pfeiler, wenn man gewährleisten will, dass die Aufsicht höchsten Standards genügt. Dadurch wird das notwendige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten geschaffen, das eine Voraussetzung für den Rückgriff auf gemeinsame Rettungsschirme ist, vor allem bei einer direkten Rekapitalisierung von Banken durch den ESM. Nach Einführung einer gemeinsamen Aufsicht für den Euroraum beabsichtigt die Kommission, die bereits vorliegenden Vorschläge für die Einlagensicherungssysteme sowie die Sanierung und Abwicklung von Banken weiter auszubauen, um auch in diesen Bereichen einen stärker integrierten Ansatz zu entwickeln.

1.2 Warum wollen wir diese Bankenunion?

  • Aufbrechen der Beziehung zwischen den Mitgliedstaaten und ihren Banken: Zwischen Oktober 2008 und Oktober 2011 haben die europäischen Mitgliedstaaten 4,5 Bio. Euro an öffentlicher Hilfe und staatlichen Garantien für ihre Banken aufgebracht. Eine derartige Entwicklung ist nicht hinnehmbar. Mit ihrem Vorschlag zu den Eigenkapitalanforderungen für Banken („CRD IV“) vom Juli letzten Jahres will die Kommission sicherstellen, dass das Eigenkapital der Bankinstitute sowohl im Hinblick auf die Quantität als auch im Hinblick auf die Qualität zur Abwehr künftiger Schocks ausreicht. Der künftige Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) könnte eine direkte Rekapitalisierung von Banken ermöglichen. Voraussetzung ist allerdings die Schaffung eines einheitlichen Aufsichtsmechanismus im Euroraum. Damit würde der Teufelskreis zwischen den Banken und den Mitgliedstaaten unterbrochen, da die ESM-Darlehen nicht auf die Verschuldung der Staaten aufgeschlagen würden, die einem intensiven Druck der Märkte ausgesetzt sind.

  • Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit des Finanzsektors: Die von der Europäischen Kommission bereits vorgelegten Vorschläge zur Verbesserung der Regulierung des Finanzsystems stellen eine solide Grundlage dar, um die Harmonisierung unserer Vorschriften weiter voranzutreiben, was im Rahmen einer Bankenunion leichter geschehen kann. Das einheitliche europäische Aufsichtssystem für Banken wird eine in jeder Hinsicht rigorose und unabhängige Beaufsichtigung des EU-Bankensektors ermöglichen. Die Übertragung der letztendlichen Verantwortung für die Beaufsichtigung der Banken im Euroraum auf die EZB wird das Vertrauen zwischen den Banken stärken und somit die Finanzstabilität im Euroraum erhöhen.

  • Schutz des Geldes der Steuerzahler: Anfang Juni haben wir EU-Vorschriften für die Sanierung und Abwicklung von Banken vorgeschlagen, die gewährleisten sollen, dass die Aufsichtsbehörden bei einem Bankenausfall über sämtliche erforderlichen Instrumente verfügen, ohne auf Steuergelder zurückgreifen zu müssen. Auch sollen dadurch Steuergelder und die Einlagen der Steuerzahler geschützt werden.

  • Banken im Dienste von Gesellschaft und Realwirtschaft: Mit unserer Agenda zur Finanzregulierung verbessern wir Effizienz, Integrität und Transparenz der Finanzmärkte, so dass sichergestellt ist, dass die verfügbaren Mittel in die Finanzierung der Wirtschaft fließen.

2. EU-Bankenunion: Was haben wir bisher unternommen?

Zu jedem der vier Pfeiler der Bankenunion (d. h. einheitliches Regelwerk, Aufsicht, Einlagensicherung und Bankenabwicklung) hat die Kommission bereits Maßnahmen ergriffen, die eine solide Grundlage für deren Weiterentwicklung darstellen.

2.1 Maßnahmen zur Förderung einer stärker integrierten Bankenaufsicht

Am 1. Januar 2011 nahmen drei europäische Finanzaufsichtsbehörden (ESA) ihre Arbeit zwecks Schaffung eines Aufsichtsrahmens auf. Dabei handelt es sich um:

  • die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), deren Aufgabe die Beaufsichtigung von Banken, einschließlich der Beaufsichtigung der Bankenrekapitalisierungen, die Koordinierung zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden und die Beilegung von Streitigkeiten zwischen ihnen ist,

  • die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), die die Kapitalmärkte beaufsichtigt, und

  • die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), die für die Versicherungsaufsicht zuständig ist.

Die 27 nationalen Aufsichtsbehörden sind in allen drei Aufsichtsorganen vertreten. Ihre Aufgabe besteht darin, zur Entwicklung eines einheitlichen Regelwerks auf dem Gebiet der Finanzregulierung in Europa beizutragen, grenzübergreifende Probleme zu lösen, die Anhäufung von Risiken zu verhindern und das Vertrauen wiederherstellen zu helfen. Den drei ESA fallen jeweils spezifische Rollen zu: So ist die ESMA z. B. die EU-Aufsichtsbehörde für Ratingagenturen, während die EBA und die EIOPA „Stresstests“ in ihrem jeweiligen Sektor durchführen. Die EBA überwacht auch die derzeitige Rekapitalisierung der EU-Banken. Die ESMA kann Produkte, die die Stabilität des gesamten Finanzsystems gefährden, in Dringlichkeitsfällen verbieten.

Darüber hinaus wurde der Europäische Ausschuss für Systemrisiken („European Systemic Risk Board“/ESRB) mit der Makroaufsicht für das Finanzsystem in der Union betraut.

Dieser neue Finanzaufsichtsrahmen besteht seit November 2010.

Die EBA hat rasch ihre Glaubwürdigkeit als neues Organ etabliert, das seine Aufgaben innerhalb der Grenzen der zwischen Rat und Europäischem Parlament vereinbarten Regeln wahrnimmt. Letztere weisen der EBA vor allem die Aufgabe einer Koordinierung der nationalen Aufsichtsbehörden zu. Der EBA wird auch in der Bankenunion eine zentrale Rolle zukommen. Weitere Informationen zum Finanzaufsichtspaket von 2010 sind abrufbar unter MEMO/10/434.

Am 12. September 2012 wird die Kommission eine Verordnung zur Einführung eines ehrgeizigen einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus im Euroraum vorlegen. Die Kommission geht davon aus, dass diese Vorschläge bis Ende des Jahres verabschiedet werden, so dass das neue System als ein wesentliches Element der Bankenunion Anfang 2013 in Kraft treten kann.

Die vorgeschlagene Verordnung regelt die grundlegenden Fragen der konkreten Ausgestaltung der neuen Aufsichtsrolle der EZB, das Verhältnis zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden und der EZB sowie das Verhältnis zwischen den Ländern des Euroraums und den nicht dem Euroraum angehörenden Staaten. Darüber hinaus wird die Kommission in diesem Zusammenhang eine Änderungsverordnung zur Klärung der Rolle und der Governance der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde unterbreiten.

2.2 Auf dem Weg zu einem einheitlichen Regelwerk für den Bankensektor

Im Juni 2009 sprach der Europäische Rat einstimmig die Empfehlung aus, ein gemeinsames Regelwerk zu erstellen, das für alle im Binnenmarkt tätigen Finanzinstitute gilt.

Mit ihrem Vorschlag zu den Eigenkapitalanforderungen für Banken („CRD IV“) vom Juli letzten Jahres (siehe IP/11/915 und MEMO/11/527) lancierte die Kommission den Prozess der Umsetzung der auf G20-Ebene vereinbarten neuen globalen Standards zum Bankeneigenkapital in der Europäischen Union (besser bekannt als „Basel III“-Vereinbarung). Es sei daran erinnert, dass Kreditinstitute mit einer sowohl in Bezug auf Quantität als auch in Bezug auf Qualität unzureichenden Kapitalausstattung in die Krise gerieten, was zu beispiellosen Hilfsmaßnahmen durch staatliche Stellen führte.

Indem es die entsprechenden Regeln auf über 8 000 Banken anwendet, die 53 % der weltweiten Vermögenswerte auf sich vereinen, nimmt Europa hier eine Vorreiterrolle ein. Die Kommissionsvorschläge werden derzeit vom Rat und vom Europäischen Parlament erörtert, und die Kommission arbeitet entschlossen darauf hin, dass eine baldige Einigung erzielt wird.

Mit diesen Rechtsvorschriften will die Kommission außerdem einen Governance-Rahmen schaffen, wobei die Bankenaufsichtsbehörden neue Befugnisse erhalten sollen, um Banken enger überwachen und mit etwaigen Sanktionen belegen zu können, wenn Risiken entdeckt werden. So können die Aufsichtsbehörden beispielsweise die Kredite einschränken, wenn eine Kreditblase zu entstehen droht. Die europäischen Aufsichtsbehörden würden in bestimmten Fällen intervenieren, z. B. bei Unstimmigkeiten zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden in grenzübergreifenden Angelegenheiten.

Darüber hinaus ist die Abarbeitung der Agenda auf dem Gebiet der Finanzregulierung integraler Bestandteil der Bankenunion. In diesem Kontext sei daran erinnert, dass die Kommission auch in folgenden Bereichen tätig geworden ist:

  • Überprüfung der Strukturreform im Bankensektor im Rahmen der Arbeiten der hochrangigen Expertengruppe unter Vorsitz von Erkki Liikanen (siehe MEMO/12/129);

  • Regulierung des Schattenbankwesens (siehe IP/12/253);

  • Erhöhung der Zuverlässigkeit von Ratings (siehe IP/11/1355);

  • Verschärfung der Vorschriften für Hedgefonds (siehe IP/09/669), Leerverkäufe (siehe IP/10/1126) und Derivate (siehe IP/10/1125 – Verordnung seit dem 16. August 2012 in Kraft);

  • Überarbeitung der bestehenden Vorschriften für den Handel mit Finanzinstrumenten (siehe IP/11/1219), zum Marktmissbrauch (siehe IP/11/1217 und IP/12/846) und für Investmentfonds (siehe IP/10/869);

  • Eindämmung von Vergütungspraktiken der Banken, die Leichtfertigkeit Vorschub leisten können (siehe IP/09/1120);

  • Reformen in den Bereichen Abschlussprüfung (siehe IP/11/1480) und Rechnungslegung (siehe IP/11/1238).

2.3 Maßnahmen zur Verbesserung des Einlegerschutzes

Dank der EU-Rechtsvorschriften sind die Bankeinlagen in allen Mitgliedstaaten beim Ausfall einer Bank bereits bis zu 100 000 EUR pro Einleger gesichert. Mit Blick auf die Finanzstabilität verhindert diese Garantie, dass Einleger panikartig ihr Geld abheben, was entsprechend schwere wirtschaftliche Konsequenzen hätte.

Im Juli 2010 schlug die Kommission vor, einen Schritt weiter zu gehen und die Einlagensicherung zu harmonisieren und zu vereinfachen, die Auszahlung von Geldern zu beschleunigen sowie die Finanzierung der Einlagensicherungssysteme zu verbessern, was insbesondere durch eine Ex-ante-Finanzierung dieser Systeme sowie eine obligatorische gegenseitige Kreditfazilität zwischen den nationalen Systemen erreicht werden soll. Dahinter steht der Gedanke, dass ein nationales Einlagensicherungssystem, das seine eigenen Mittel ausgeschöpft hat, Mittel bei einem anderen nationalen Fonds leihen kann. Dies wäre der erste Schritt hin zu einem europaweiten Einlagensicherungssystem. Dieser Vorschlag wird derzeit noch vom Rat und vom Parlament in zweiter Lesung erörtert. Die Kommission fordert die beiden gesetzgebenden Organe auf, den Mitentscheidungsprozess zu diesem Vorschlag voranzutreiben, an der gegenseitigen Kreditfazilität festzuhalten und bis Ende 2012 eine Einigung zu erzielen.

Bei der Handhabung einer Reihe von Bankenkrisen in den letzten Jahren haben die nationalen Behörden oftmals aus der ausfallenden Bank eine neue Struktur geschaffen und einige kritische Funktionen der Bank, wie etwa den Schutz der Einlagen, auf diese Struktur übertragen. Derartige Abwicklungsmechanismen gewährleisten, dass Einleger niemals den Zugang zu ihren Spareinlagen verlieren (im Falle der Northern Rock beispielsweise wurde die Bank in eine „gute Bank“ mit Fortführung der Einlagen und der guten Hypothekendarlehen, und eine „schlechte Bank“ – eine sogenannte „bad bank“ – aufgespalten, die die notleidenden Kredite abwickelte).

Weitere Informationen zum Vorschlag der Kommission für ein europäisches Einlagensicherungssystem sind abrufbar unter IP/10/918.

2.4 Maßnahmen zur Schaffung eines gemeinsamen europäischen Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Banken

Der am 6. Juni 2012 von der Kommission angenommene Vorschlag zu Sanierungs- und Abwicklungsinstrumenten für Krisenbanken (siehe IP/12/570 und MEMO/12/416) ist der letzte in einer Reihe von Maßnahmenvorschlägen, die darauf abzielen, den Bankensektor in Europa zu stärken und Spill-over-Effekte etwaiger künftiger Finanzkrisen zu verhindern, die sich zum Nachteil von Einlegern und Steuerzahlern auswirken könnten.

Um sicherzustellen, dass sich die Privatwirtschaft in angemessenem Umfang an etwaigen künftigen Rettungsmaßnahmen beteiligt, hat die EU einen gemeinsamen Rahmen von Vorschriften und Befugnissen vorgeschlagen, der es den EU-Staaten erleichtern soll, in das Management von strauchelnden Banken einzugreifen. Wiederholte Bankenrettungen haben nicht nur zu einer Situation geführt, die durch einen erheblichen Mangel an Fairness gekennzeichnet ist, sondern auch zu einem Anstieg der öffentlichen Schulden und zu einer höheren Belastung für die Steuerzahler.

Ein EU-weiter gemeinsamer Rahmen für die geordnete Abwicklung von Banken und Finanzinstituten würde den Mitgliedstaaten die Instrumente an die Hand geben, die es ihnen ermöglichen, Krisen von vornherein zu vermeiden und – sollten sie nicht zu vermeiden sein – frühzeitig einzugreifen. Darüber hinaus sieht der Vorschlag entsprechende Mechanismen vor, die die nationalen Behörden einrichten müssen, um Banken erforderlichenfalls auf geordnete Weise abzuwickeln, wobei ab 2018 ein „Bail-in“-Mechanismus zur Anwendung kommen soll, der es ermöglicht, bei der Zuweisung der Verluste ausgefallener Banken auch die Anteilseigner und Gläubiger in Anspruch zu nehmen. Darüber hinaus sieht der Vorschlag die Einrichtung nationaler Abwicklungsfonds vor, die aus Beiträgen der nationalen Banken finanziert werden und in den wenigen Fällen „einspringen“ würden, in denen ein „Bail-in“ keine ausreichenden Mittel für die Restrukturierung oder Liquidation einer Bank bringen würde.

Letztlich zielt der Vorschlag darauf ab, sicherzustellen, dass der Finanzsektor für seine eigenen Fehler auch selbst bezahlt und dass nicht der Steuerzahler zur Kasse gebeten werden muss. Falls ein nationaler Abwicklungsfonds nicht über ausreichende Mittel für die Finanzierung einer Restrukturierung verfügt, sollen die Mitgliedstaaten – so sieht es der Vorschlag vor – die Möglichkeit einer Sonderabgabe für ihren Bankensektor prüfen, bevor sie von der Option Gebrauch machen, Kredite bei nationalen Abwicklungsfonds anderer EU-Mitgliedstaaten aufzunehmen.

3. Bankenunion und Bankenrekapitalisierung

Die EU hat bereits verschiedene Maßnahmen zur Rekapitalisierung von Banken auf den Weg gebracht.

So müssen beispielsweise Mitgliedstaaten, die internationale Finanzhilfen erhalten, bestimmte politische Anforderungen erfüllen, darunter weitreichende Auflagen für den Finanzsektor.

Was den Bankensektor anbelangt, betreffen die geforderten Maßnahmen einerseits die geordnete Abwicklung nicht existenzfähiger Institute und andererseits die Restrukturierung existenzfähiger Banken. Darüber hinaus zählen höhere Eigenkapitalanforderungen, Bankenrekapitalisierungen, Stresstests, Ziele in Bezug auf die Verringerung des Fremdkapitalanteils sowie die Stärkung des Regulierungs- und Aufsichtsrahmens zu den einschlägigen politischen Initiativen. Auch wenn diese Stabilisierungsmaßnahmen nicht nur für Programmländer gelten, sind sie im Rahmen internationaler Finanzhilfen am einfachsten durchzusetzen.

Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) kann an Mitgliedstaaten des Euroraums, für die kein Programm aufgestellt wurde, Darlehen mit dem spezifischen Ziel der Rekapitalisierung von Finanzinstituten vergeben. Diese Darlehen sind allerdings an entsprechende – institutspezifische wie auch horizontale – Auflagen gebunden, die unter anderem eine Strukturreform des inländischen Finanzsektors vorschreiben.

Auf dem Gipfel der Mitglieder des Euro-Währungsgebiets vom 29. Juni 2012 wurde darauf hingewiesen, dass der künftige Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), sobald unter Einbeziehung der EZB ein wirksamer einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebiets eingerichtet worden sei, nach einem ordentlichen Beschluss die Möglichkeit hätte, Banken direkt zu rekapitalisieren.

Der ESM wird über Darlehenskapazitäten im Umfang von 500 Mrd. EUR verfügen. Mitgliedstaaten des Euroraums, für die kein Programm aufgestellt wurde, wird der ESM Darlehen speziell für die Rekapitalisierung von Finanzinstituten gewähren können. Voraussetzung für die Gewährung einer solchen finanziellen Unterstützung ist eine positive Entscheidung des ESM-Verwaltungsrats, dem die Finanzminister der Mitgliedstaaten des Euroraums angehören. Die an die finanzielle Unterstützung geknüpften Auflagen werden in einem Memorandum of Understanding im Einzelnen festgelegt. Dabei handelt es sich um institutsspezifische wie auch um horizontale Auflagen. Rekapitalisierungen können auch im Wege eines Darlehens erfolgen, das mit einem umfassenden makroökonomischen Anpassungsprogramm verknüpft ist. Die Modalitäten der direkten Bankenrekapitalisierung durch den ESM werden zu einem späteren Zeitpunkt festgelegt und werden ebenfalls an strenge Auflagen geknüpft sein.

Bei spezifischen Bankenrestrukturierungen im Rahmen dieser Programme und Instrumente sind die Bedingungen der EU-Beihilferegeln einzuhalten.

Weitere Informationen zur Kontrolle staatlicher Beihilfen für Banken durch die EU und zur Krisenregelung für staatliche Beihilfen finden Sie in der früheren Ausgabe dieses Memos (MEMO/12/478).


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