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Comissão Europeia

MEMO

Bruxelas, 12 de julho de 2012

Melhorar o contexto do investimento em banda larga – declaração política da Vice-Presidente Neelie Kroes

A Europa encontra-se atualmente à beira de uma nova transição digital. Novas aplicações e serviços, desde a saúde em linha até à nebulosa computacional e à televisão com ligação à Internet (ou televisão «conectada»), propõem-se oferecer enormes benefícios aos cidadãos e às empresas e um incentivo geral à economia. Mas muitas destas novidades são incompatíveis com as redes de banda larga ADSL de cobre. Não podemos permitir que as nossas redes estrangulem esta espantosa oportunidade: precisamos de investir em novas infraestruturas de elevado débito. E para isso é necessário que o setor que fornece essas infraestruturas vitais – constituído pelas empresas de telecomunicações e outras – seja forte.

Há mais de uma década, introduzimos com êxito a concorrência nas redes europeias de telecomunicações. Os resultados até à data têm sido positivos para os consumidores e para as empresas. Mas a transição para uma nova e cara geração de redes de elevado débito, coexistentes com as antigas, comporta desafios especiais. Embora o setor público possa contribuir, o grosso do investimento deve provir do setor privado. Muito claramente, seja qual for a rede e o operador, os investidores precisam de antever um retorno adequado sobre o seu investimento antes de passarem à ação, tendo em conta os riscos.

No passado mês de outubro, a Comissão lançou duas consultas públicas (ver IP/11/1147) sobre o acesso grossista regulamentado às redes de telecomunicações, sobre a metodologia de custeio e a não discriminação, para assegurar a coerência em toda a Europa, desenvolver o mercado único das comunicações e ajudar a realizar os nossos objetivos em matéria de banda larga de elevado débito.

Estas consultas suscitaram um debate generalizado sobre o papel da regulamentação na promoção da concorrência e do investimento em período de transição tecnológica. Recebemos contribuições do ORECE (organismo dos reguladores europeus das comunicações eletrónicas), das autoridades reguladoras nacionais (ARN), de associações setoriais, de investidores, de empresas e de estudos detalhados de peritos.

Examinámos atentamente as contribuições recebidas e posso agora anunciar as decisões que tenciono propor para garantir que a Europa encontre o seu lugar como continente conectado e concorrencial, em particular através do investimento em redes de banda larga de elevado débito e de acesso da nova geração (NGA).

A política regulamentar deve ser claramente um fator facilitador e não um obstáculo. Uma regulamentação estável no tempo e coerente em toda a Europa pode ser o alicerce de uma concorrência sustentável e de um investimento eficiente.

Conclusões gerais

1) A concorrência exige condições equitativas. Designadamente, os operadores alternativos não têm que concorrer com uma mão atada atrás das costas, ou seja, os operadores históricos não devem poder fazer discriminações entre os seus próprios ramos de retalho e os dos outros. Embora muitas vezes subavaliada na prática regulamentar atual, a segurança de um acesso em condições de verdadeira igualdade para os operadores alternativos às redes dos operadores históricos é provavelmente a garantia mais importante de concorrência sustentável nas redes existentes e nas novas.

2) A intervenção excessiva restringe a flexibilidade, o que, por sua vez, reduz a diversidade e a qualidade dos serviços que podem ser oferecidos aos diferentes consumidores. Em particular, à medida que transitamos de uma tecnologia para a outra, tanto os operadores históricos como os outros necessitam de poder explorar as novas possibilidades. Na medida do possível, focar-nos-emos em questões que são vitais para uma concorrência saudável, permitindo-nos eventualmente reduzir a intervenção regulamentar noutros domínios.

3) Devemos ter consciência dos efeitos diretos e indiretos da regulamentação. Por exemplo, a regulamentação dos preços do acesso às redes de cobre pode afetar a fixação dos preços e o retorno sobre o investimento noutras infraestruturas: nas novas redes de fibra ou nas modernizações com fibra (de qualquer tipo de operador), no cabo ou até mesmo nas redes sem fios. Em circunstâncias adequadas, podemos tirar partido dessa possibilidade fazendo incidir a regulamentação relativa aos preços grossistas nos produtos de base fundamentais.

4) Devemos evitar a escolha de vencedores. «A neutralidade tecnológica» é apenas outra forma de dizer que não podemos prever com o mínimo de certeza quais serão as melhores soluções tecnológicas nem de que modo irão concorrer e interagir. As soluções progressivas podem ajudar a resolver o problema da fraca procura no curto prazo – por exemplo, nova tecnologia que combine a fibra e o cobre, ou a modernização da televisão por cabo - e podem ser um meio económico e eficaz de garantir maior capacidade de telecarregamento.

5) Em geral, os preços regulamentados do acesso grossista devem enviar os sinais corretos aos operadores alternativos no sentido da «compra ou construção». Os custos de substituição podem fornecer aos outros operadores um incentivo claro à construção das suas próprias redes e, portanto, à utilização de ativos próprios para promover a concorrência a nível das infraestruturas, em domínios em que seja economicamente vantajoso fazê-lo. Noutros domínios, os operadores alternativos continuarão a ter acesso no mercado grossista às redes dos operadores históricos para que os consumidores possam obter serviços concorrenciais.

6) A estabilidade e a coerência regulamentares duradouras são um valor em si mesmas, e são fundamental para incutir confiança aos investidores comerciais e aos operadores. A coerência em todo o mercado único é também um elemento fundamental da equação. A nossa abordagem deve ser mantida de forma duradoura e ser consistente e fiável a longo prazo – mas também precisa de ser suficientemente flexível para se adaptar à mudança de circunstâncias.

7) A questão de saber se a subida ou a descida dos preços do cobre impulsionará o investimento nas redes de acesso de nova geração é complexa. Diferentes fatores exercem pressão em direções contraditórias e variam na sua força relativa, em função do contexto e dos seus efeitos sobre os operadores alternativos e os históricos. No passado mês de outubro analisámos algumas ideias sobre o modo de conciliar estes fatores conflituantes. As ARN temem que uma abordagem que ligue o preço do cobre aos compromissos de investimento em NGA seja difícil de implementar na prática e propícia a manipulações.

Mas, mais importante ainda, após examinar todos os dados, e dada a relação concorrencial significativa entre as redes de cobre e as NGA, estamos agora convictos de que uma redução faseada dos preços do cobre impulsionará o investimento em NGA. Com efeito, assistimos agora ao progresso relativamente significativo do investimento em fibra nalguns Estados-Membros em que os preços do cobre estão na média ou acima da média da UE.

Próximas etapas

Tendo em conta estes fatores, tenciono elaborar orientações duráveis sobre regulamentação, que devem vigorar pelo menos até 2020. Farei nomeadamente três coisas.

Em primeiro lugar, estou a planear uma recomendação sobre não discriminação, onde será sublinhado que a equivalência dos inputs é a melhor garantia de não discriminação, a fim de assegurar a igualdade de acesso.

É evidente que, nas redes atuais, tal pode ser dispendioso, pelo que as ARN terão de ponderar cuidadosamente a questão da proporcionalidade nesses casos. Mas, a meu ver, não há desculpa para não cumprir esta norma nos novos sistemas, sendo o objetivo colocar em pé de igualdade a auto-oferta e a oferta a terceiros na maior medida possível quando se procuram produtos de acesso comparáveis.

As ARN devem estabelecer indicadores de desempenho fundamentais em domínios como as encomendas, as entregas, a reparação de avarias e a qualidade do serviço, o que assentará em acordos ou garantias de nível de serviço. A isto haverá que acrescentar um teste de replicabilidade técnica e económica, para que os reguladores possam verificar se um operador eficiente tem condições para concorrer com o produto retalhista do operador histórico com base nos mesmos produtos de acesso grossista fornecidos. Em particular, a replicabilidade económica exigirá um teste ex ante devidamente especificado à «compressão de margens». Esta combinação de medidas oferecerá garantias alternativas eficazes sem recurso à separação funcional, que, do nosso ponto de vista, deve continuar a ser um remédio de último recurso.

Em segundo lugar, estou a planear uma recomendação distinta sobre a metodologia de custeio para os preços grossistas regulamentados do acesso à rede, para promover a coerência e a estabilidade na Europa. A convergência gradual deve ser possível, pois não vejo motivos para duvidar dos sinais em matéria de preços enviados pelo atual preço médio da oferta desagregada nas redes de cobre na Europa (da ordem dos 9 euros por mês), com algumas variações a nível local perfeitamente normais.

De um modo geral, os sinais de «compra ou construção» mais fiáveis para investir em infraestrutura alternativa eficiente provêm de um método de custeio progressivo de longo prazo, que prevê um montante adequado para os custos comuns. Na verdade, muitos reguladores já aplicam esta abordagem ou uma variante. Além disso, o «ativo moderno equivalente» adequado para calcular os custos de acesso às redes de cobre parece ser uma rede de fibra: afinal, nenhum operador construirá hoje uma rede de cobre. Dito isto, com o tempo, os consumidores acabarão por dar maior valor ao que as redes NGA lhes podem oferecer. Depois, os preços do acesso nas redes de cobre deverão adaptar-se, com base no princípio de que o preço deve corresponder ao serviço recebido. Nos casos em que as redes NGA tenham preços regulamentados, a regulamentação deve abordar os riscos do investimento, visando a recuperação total dos custos nessa infraestrutura, mesmo que estes baixem no futuro.

A nossa consulta pública também procurou determinar se certas categorias de ativos, como os ativos de engenharia civil, devem merecer um tratamento distinto, como acontece nalguns Estados-Membros. Já vimos que as práticas desses países não provocaram divergências significativas em relação ao atual preço médio europeu da desagregação, que, como já referi, não ponho em causa.

Em terceiro lugar, estas iniciativas oferecem uma oportunidade para impor obrigações nos casos em que sejam mais úteis para os operadores alternativos e menos onerosas para as atividades comerciais normais dos operadores históricos. A Recomendação da Comissão sobre o acesso regulamentado às redes de acesso da próxima geração (NGA), de 2010, estabelece o princípio geral de que o preço do acesso grossista às redes dos operadores dominantes deve orientar-se pelos custos, com determinadas exceções.

Nos casos em que os reguladores tenham imposto as condições adequadas (obrigação de equivalência de inputs, teste de replicabilidade) e exista uma pressão concorrencial significativa (por parte dos operadores com um preço de acesso à rede de cobre orientado pelos custos de acordo com as diretrizes da Comissão, ou de outros concorrentes que utilizem outras infraestruturas, como o cabo ou a LTE), proponho que as ARN não apliquem o princípio da orientação pelos custos diretamente aos produtos de acesso grossista à NGA.

Estas questões, simultaneamente importantes e complexas, requereram contribuições importantes das partes interessadas, e tempo de reflexão, para que eu chegasse a estas conclusões. Mas estas recomendações encorajarão os operadores a investir, reforçarão a concorrência em todas as redes e permitirão que os operadores alternativos concorram a outros níveis que não apenas o do preço.

Submeterei estes planos de regulamentação à validação dos meus colegas do Colégio de Comissários tão rapidamente quanto possível este outono, no quadro da minha avaliação geral do modo como a Agenda Digital se pode tornar numa estratégia ainda mais focada no crescimento do setor digital na Europa.

Quero que todos os intervenientes do setor recebam um sinal claro e inequívoco de que podem investir de maneira rentável na futura conectividade da Europa e concorrer com base no seu investimento.

Medidas adicionais

Estas medidas acompanham uma série de outras que, no seu conjunto, podem fazer da Europa o «continente conectado». Destaco as seguintes:

  • Apoios públicos, quer através de auxílios estatais concedidos pelas autoridades nacionais ou locais quer através de fundos da UE, como os fundos estruturais ou o Mecanismo Interligar a Europa (CEF), cujos instrumentos financeiros inovadores podem ser decisivos e atrair muitos outros investidores. Assim, a proposta da Comissão de criação do CEF e a sua revisão das orientações sobre os auxílios estatais à banda larga são cruciais para conseguir uma boa combinação de políticas.

  • Medidas para reduzir os custos de implantação das redes NGA. Ainda este ano, apresentarei uma proposta legislativa para generalizar a toda a UE as melhores práticas de algumas regiões, como a melhor reutilização e partilha das infraestruturas de condutas dos diversos setores e a simplificação do licenciamento.

  • Para a implantação rápida das redes sem fios 4G, continuarei a implementar o Programa para a Política do Espetro Radioelétrico. Em particular, é necessário que os governos nacionais disponibilizem espetro suficiente a preços não proibitivos.

  • Por último, precisamos de construir um mercado único digital dinâmico para os conteúdos em linha, com novos serviços e aplicações que atraiam os cidadãos para as vantagens de um acesso mais rápido à Internet. Em última análise, é a procura dos consumidores que tornará o investimento nas redes menos arriscado e mais rentável. A proposta ontem apresentada sobre licenças multiterritoriais de direitos de autor (IP/12/772) constitui a primeira etapa de uma avaliação mais geral do modo como as nossas regras em matéria de direitos de autor funcionam na era digital. Já apresentámos propostas legislativas ambiciosas em matéria de proteção de dados, resolução de litígios em linha, condições contratuais para as vendas em linha e identificação eletrónica e adotaremos em breve uma estratégia para a nebulosa computacional, iniciativas no domínio dos pagamentos em linha e a Diretiva relativa ao comércio eletrónico, trabalho político sobre televisão conectada, orientações sobre a neutralidade da rede, legislação sobre segurança das redes e muito mais.

Ligações úteis

Sítio Web da Agenda Digital

Sítio Web de Neelie Kroes

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