Navigation path

Left navigation

Additional tools

Verbetering van het investeringsklimaat voor breedband – beleidsverklaring door vicevoorzitter Kroes

European Commission - MEMO/12/554   12/07/2012

Other available languages: EN FR DE DA ES IT SV PT FI CS ET HU LT LV MT PL SK SL BG RO

Europese Commissie

MEMO

Brussel, 12 juli 2012

Verbetering van het investeringsklimaat voor breedband – beleidsverklaring door vicevoorzitter Kroes

We staan in het Europa van vandaag aan de vooravond van een nieuw digitaal tijdperk. Nieuwe applicaties en diensten, van e‑gezondheid en de cloud tot en met internettelevisie, staan klaar om burgers en bedrijven enorme voordelen te bieden en onze economie een extra impuls te geven. Maar veel van deze nieuwe ideeën werken niet op koperen ADSL‑breedbandnetwerken. Het kan niet zo zijn dat onze netwerken het belangrijkste obstakel zijn voor deze geweldige kans en we moeten dan ook investeren in een nieuwe hogesnelheidsinfrastructuur. En om dat te kunnen, moet de sector die deze vitale infrastructuur levert ‑ telecombedrijven en andere ondernemingen ‑ sterk zijn.

Meer dan tien jaar geleden hebben we met succes concurrentie in de Europese telecomnetwerken ingevoerd. Consumenten en ondernemingen profiteren daar tot op de dag van vandaag van. Maar de overgang naar een dure nieuwe generatie hogesnelheidsnetwerken, naast de bestaande netwerken, stelt ons voor bijzondere uitdagingen. Hoewel de overheid haar steentje kan bijdragen, zal het echte werk met behulp van particuliere investeringen moeten worden gedaan. Vanzelfsprekend moet er zicht zijn op voldoende voordat, door welk netwerk of welke aanbieder dan ook, wordt geïnvesteerd, met inachtneming van de risico´s.

Afgelopen oktober heeft de Commissie twee openbare raadplegingen gehouden (zie IP/11/1147) over gereguleerde wholesaletoegang tot telecommunicatienetwerken, in het bijzonder over de kostenberekeningsmethode en non‑discriminatie. Dit om consistentie te garanderen in heel Europa, de eengemaakte markt in communicatie te ontwikkelen en bij te dragen aan de realisatie van onze doelen als het gaat om hogesnelheidsbreedband.

Deze raadplegingen leidden tot een breder debat over de rol van regelgeving bij het bevorderen van concurrentie en investeringen in een periode van technologische transitie. We hebben bijdragen ontvangen van Berec (het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie), van nationale regelgevende instanties (NRI´s), brancheorganisaties, investeerders, ondernemingen en we hebben uitvoerige studies van deskundigen ontvangen.

We hebben de bijdragen nauwgezet bestudeerd en nu kan ik de besluiten bekendmaken die ik wil voorstellen om ervoor te zorgen dat Europa een verbonden, concurrerend continent wordt, met name door de investeringen in de toegang tot hogesnelheidsbreedbandnetwerken van de volgende generatie (NGA, next generation access).

Uiteraard moet het regelgevingsbeleid dit mogelijk maken en mag het geen belemmering vormen. Regelgeving die in de loop der tijd in heel Europa stabiel en consistent is, kan duurzame concurrentie en efficiënte investeringen ondersteunen.

Algemene conclusies

1) Concurrentie werkt alleen als iedereen op gelijke voet staat. Er moet worden vermeden dat met name alternatieve spelers met gebonden handen concurreren en dat gevestigde exploitanten discrimineren tussen hun eigen retailsegment en dat van anderen. Hoewel het vaak ondergewaardeerd is in de huidige regelgevingpraktijk, is het garanderen van daadwerkelijk gelijkwaardige toegang tot gevestigde netwerken door alternatieve aanbieders waarschijnlijk de beste garantie voor duurzame concurrentie, zowel wat bestaande als nieuwe netwerken betreft.

2) Te veel interventie beperkt de flexibiliteit, wat weer leidt tot een beperktere verscheidenheid en kwaliteit van diensten die kunnen worden aangeboden aan verschillende consumenten. Zeker als we de overgang maken van de ene naar de andere technologie, moeten zowel bestaande aanbieders als anderen in staat zijn om nieuwe mogelijkheden te ontdekken. We zullen zoveel mogelijk onze aandacht vestigen op zaken die cruciaal zijn voor een gezonde concurrentie, waardoor we regelgevend optreden wellicht op andere gebieden kunnen verminderen.

3) We moeten ons bewust zijn van zowel directe als indirecte gevolgen van regulering. Zo kan bijvoorbeeld het reguleren van toegangsprijzen voor kopernetwerken de prijs en het rendement op andere infrastructuur beïnvloeden; op nieuwe glasvezelnetwerken en glasvezelgebaseerde verbeteringen (van willekeurig welke aanbieder), op kabel, en misschien zelfs op draadloze infrastructuur. Als de omstandigheden goed zijn, kunnen we hier voordeel uit halen door onze aandacht te vestigen op wholesaleprijsregulering voor fundamentele producten.

4) We moeten op onze hoede zijn om winnaars uit te roepen. "Technologische neutraliteit" is slechts een andere manier om te zeggen dat we niet met zekerheid kunnen voorspellen wat de beste technologische oplossingen zullen zijn, noch hoe deze oplossingen met elkaar zullen concurreren en op elkaar zullen inwerken. Incrementele oplossingen kunnen een antwoord zijn op de geringe vraag op korte termijn – nieuwe technologie die glasvezel en koper combineert of een verbeterde tv‑kabel kunnen bijvoorbeeld erg kosteneffectief zijn voor het realiseren van een hogere downloadcapaciteit.

5) In algemene zin moeten de gereguleerde wholesaletoegangsprijzen de goede signalen uitzenden als het gaat om "kopen of bouwen". De vervangingskosten kunnen een duidelijk stimulerend effect hebben op aanbieders om hun eigen netwerken uit te bouwen en daarmee hun eigen middelen te gebruiken om op infrastructuur gebaseerde concurrentie te bevorderen, in gebieden waar het economisch gezien verstandig is om dit te doen. Elders kunnen alternatieve aanbieders wholesaletoegang tot bestaande netwerken behouden zodat consumenten concurrerende diensten kunnen krijgen.

6) Langdurige, stabiele en consistente regelgeving is een waarde op zich, en cruciaal voor commerciële investeerders en aanbieders om vertrouwen te scheppen. Consistentie in de gehele eengemaakte markt is van essentieel belang. Onze aanpak moet in de loop der tijd behouden blijven en op lange termijn consistent en betrouwbaar zijn, maar het moet ook voldoende flexibel zijn om zich aan te kunnen passen aan veranderende omstandigheden.

7) De vraag of stijgende of dalende koperprijzen NGA‑investeringen bespoedigen, is een ingewikkelde. Verschillende factoren werken verschillende kanten op en variëren in relatieve sterkte, al naar gelang de context en hun uitwerking op alternatieve en gevestigde aanbieders. Afgelopen oktober hebben we nauwkeurig gekeken naar enkele ideeën over de vraag hoe deze tegengestelde factoren met elkaar te verenigen zijn. De NRI´s vreesden dat het in de praktijk moeilijk zou zijn om de koperprijs aan NGA‑investeringstoezeggingen te koppelen. Zij vreesden verder dat dit tot speculatie zou leiden.

Maar belangrijker nog; na het bestuderen van alle informatie en gezien de belangrijke concurrentieverhoudingen tussen koper‑ en NGA‑netwerken, zijn wij er niet van overtuigd dat een gefaseerde verlaging van de koperprijzen de NGA‑investeringen zouden bespoedigen. Sterker nog, we zien op dit moment dat investeringen in glasvezel het relatief beter doen in een aantal lidstaten waar de koperprijzen rond of boven het EU‑gemiddelde liggen.

Volgende stappen

Ik ben van plan om, rekening houdend met deze factoren, duurzame richtsnoeren voor de regelgeving op te stellen en op zijn minst tot 2020 toe te passen. Daarbij denk ik met name aan drie dingen.

Ten eerste wil ik een aanbeveling over non‑discriminatie opstellen. Hierin zal ik benadrukken dat gelijkwaardige input de beste garantie voor non‑discriminatie en gelijkwaardige toegang is.

Dit kan natuurlijk kostbaar worden bij bestaande netwerken, dus NRI´s zullen hun evenredigheidsoverwegingen in dergelijke gevallen zorgvuldig moeten afwegen. Maar ik vind dat er geen excuus is om niet te streven naar deze norm bij nieuwe systemen, zodat leveringen aan zichzelf en aan derde partijen zoveel mogelijk op gelijke basis plaatsvinden wanneer vergelijkbare toegangsproducten worden nagestreefd.

NRI´s dienen op het terrein van bestellingen, leveringen, het afhandelen van storingen en de kwaliteit van dienstverlening de voornaamste prestatie‑indicatoren vast te stellen. Dit dient te worden ondersteund door overeenkomsten over het dienstverleningsniveau of garanties, en door een technische en economische repliceerbaarheidstest zodat regelgevende instanties kunnen nagaan of een efficiënte aanbieder met een retailproduct van de gevestigde exploitant kan concurreren op basis van dezelfde geleverde wholesaletoegangsproducten. Deze economische repliceerbaarheid zal met name een correct gespecificeerde ex ante "margin-squeezetest" vereisen. Deze combinatie van maatregelen biedt afdoende alternatieve waarborgen zonder toevlucht te nemen tot een functionele scheiding, wat volgens ons een laatste redmiddel moet blijven.

Ten tweede werk ik aan een afzonderlijke aanbeveling over de kostenberekeningsmethode voor gereguleerde wholesaleprijzen voor netwerktoegang om consistentie en stabiliteit in Europa te bevorderen. Een geleidelijke convergentie zou mogelijk moeten zijn, aangezien ik geen reden zie om de prijssignalen ter discussie te stellen die worden afgegeven door de huidige gemiddelde prijs van ontbundeling van kopernetwerken in Europa (in de orde van grootte van 9 euro per maand), waarbij enige plaatselijke variatie normaal is.

Over het algemeen zijn de meest betrouwbare "koop of bouw"‑signalen om te investeren in efficiënte alternatieve infrastructuur afkomstig van een langdurige incrementele kostenberekeningsmethode, inclusief een passend bedrag voor de gemeenschappelijke kosten. Veel regelgevende instanties maken inderdaad al gebruik van deze methode, of een variant daarop. Bovendien lijkt een glasvezelnetwerk het passende "moderne equivalent van het activum" te zijn om de toegangskosten van kopernetwerken te berekenen; er is vandaag de dag immers geen aanbieder die een kopernetwerk zou bouwen. Dat gezegd hebbende, zullen consumenten in de loop der tijd meer waarde gaan hechten aan hetgeen zij uit NGA‑netwerken kunnen halen en de koperprijs zal zich daar dan aan aanpassen onder het mom "je betaalt voor wat je krijgt". Daar waar NGA‑netwerken prijsgereguleerd zijn, moet regulering het hoofd bieden aan investeringsrisico´s door te streven naar volledige kostenterugwinning bij een dergelijke infrastructuur, zelfs als toekomstige kosten teruglopen.

In het kader van de openbare raadpleging is ook onderzocht of bepaalde categorieën activa zoals civieltechnische activa anders moeten worden behandeld, zoals in bepaalde lidstaten wordt gedaan. We hebben vastgesteld dat de toepassing in deze landen in de praktijk geen significante afwijking laat zien van de huidige gemiddelde Europese ontbundelingsprijs die, zoals ik al zei, niet door mij ter discussie wordt gesteld.

Ten derde bieden deze initiatieven een mogelijkheid om verplichtingen op te leggen die het nuttigst zijn voor alternatieve aanbieders en het minst belastend voor de normale commerciële activiteiten van gevestigde aanbieders. De NGA-aanbeveling van de Commissie uit 2010 schetst het algemene beginsel van kostengeoriënteerde wholesaletoegang tot netwerken van dominante aanbieders, behoudens enkele uitzonderingen.

Als de juiste voorwaarden worden gehanteerd door de regelgevende instanties (gelijkwaardige inputverplichting, repliceerbaarheidstest) en als er sprake is van een aanzienlijke concurrentiedruk (van aanbieders met kostengeoriënteerde toegang tot het kopernetwerk overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie, of van andere op infrastructuur gebaseerde concurrenten zoals kabel of LTE), stel ik voor dat NRI´s de kostenoriëntatie niet direct op NGA‑wholesaletoegangsproducten hoeven toe te passen.

Deze kwesties zijn belangrijk en ingewikkeld; het vergde substantiële input van belanghebbenden en tijd om na te denken, voordat ik tot deze conclusies kon komen. Maar deze aanbevelingen zullen aanbieders aanmoedigen om te investeren, de concurrentie voor alle netwerken intensiveren en alternatieve aanbieders de kans geven de concurrentie aan te gaan op meer dan alleen de prijs.

Ik zal deze voorgenomen regelgeving, in het kader van mijn algemene visie op de vraag hoe de Digitale Agenda een nog gerichtere strategie voor digitale groei in Europa kan worden, zo snel mogelijk in de herfst ter goedkeuring voorleggen aan mijn collega´s in het College.

Ik wil dat de boodschap luid en duidelijk overkomt bij alle spelers in deze industrie, namelijk dat zij rendabel kunnen investeren in de toekomstige verbondenheid van Europa, en dat zij kunnen concurreren op basis van hun investeringen.

Aanvullende maatregelen

Naast deze maatregelen is er nog een pakket aan andere maatregelen en alle maatregelen bij elkaar kunnen Europa tot een verbonden continent maken. Tot deze maatregelen behoren onder meer:

  • overheidssteun, hetzij steunmaatregelen van nationale of lokale autoriteiten of EU‑financiering zoals de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) of van structuurfondsen; innovatieve financiële instrumenten op basis van de CEF die de doorslag kunnen geven en andere marktinvesteerders kunnen "lokken". Het CEF‑voorstel van de Commissie en haar herziening van de richtsnoeren inzake staatssteun voor breedband zijn dus essentieel om een goede beleidsmix te krijgen.

  • Maatregelen om de kosten voor de NGA‑uitrol te verminderen. Ik kom later dit jaar met een wetsvoorstel om de beste praktijken uit bepaalde gebieden in de hele EU in te zetten, zoals een beter hergebruik en een betere verdeling van leidingen door alle sectoren heen en soepelere vergunningen.

  • Voor de snelle uitrol van draadloze 4G‑netwerken blijf ik het programma voor het radiospectrumbeleid uitvoeren. De nationale regeringen dienen met name te voorzien in voldoende spectrum, tegen prijzen die niet tot confiscatie leiden.

  • Tot slot moeten we een dynamische digitale eengemaakte markt voor onlinecontent bouwen, met nieuwe diensten en applicaties die mensen warm maken voor de voordelen van snellere internettoegang. Uiteindelijk is het de vraag van de consument die investeringen in netwerken minder riskant en rendabeler maakt. Het gisteren uitgebrachte voorstel over multiterritoriale licentieverlening op het gebied van auteursrecht (IP/12/772) is de eerste stap naar een meer algemene herziening van de manier waarop onze auteursrechten in het digitale tijdperk werken. We hebben al ambitieuze wetsvoorstellen over gegevensbescherming, onlinegeschillenbeslechting, contractvoorwaarden voor de onlineverkoop en elektronische identiteitsbewijzen. Verder zullen we binnenkort een strategie uitstippelen voor cloud computing, initiatieven voor onlinebetalingen en de richtlijn e‑handel, beleidswerk voor internettelevisie, richtsnoeren voor netneutraliteit, wetgeving over netwerkbeveiliging en nog veel meer.

Nuttige links

Website van de Digital Agenda

Website van Neelie Kroes

Volg Neelie Kroes op Twitter


Side Bar

My account

Manage your searches and email notifications


Help us improve our website