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Agevolare gli investimenti nel campo della banda larga – dichiarazione di strategia politica della Vicepresidente Neelie Kroes

European Commission - MEMO/12/554   12/07/2012

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Commissione europea

MEMO

Bruxelles, 12 luglio 2012

Agevolare gli investimenti nel campo della banda larga – dichiarazione di strategia politica della Vicepresidente Neelie Kroes

Oggi in Europa ci troviamo all'alba di una nuova transizione digitale. Le nuove applicazioni e servizi, dall'e-Health (sanità elettronica), ai "cloud", alla TV connessa, possono offrire benefici enormi ai cittadini e alle imprese e dare un impulso generale all'economia. Tuttavia, molti di questi servizi non possono essere trasmessi su reti di rame ADSL a banda larga. Non possiamo permettere che le nostre reti diventino un ostacolo per questa straordinaria opportunità. Abbiamo bisogno di investimenti in nuove infrastrutture ad alta velocità. Per questa ragione, le società di telecomunicazioni e gli altri agenti del settore che forniscono le nuove infrastrutture devono essere forti.

Oltre una decina di anni fa, è stata introdotta con successo la concorrenza per le reti europee di telecomunicazioni. Fino ad oggi, i risultati ottenuti sono stati positivi per i consumatori e le imprese. Tuttavia, la transizione verso una generazione nuova e costosa di reti ad alta velocità, che coesisteranno con la vecchia rete, comporta sfide particolari. Anche se il settore pubblico può apportare un contributo, il vero sforzo deve essere compiuto dagli investimenti privati. Ovviamente, qualunque sia la rete o l'operatore, i cittadini devono accertarsi che esista un utile adeguato prima di investire, tenendo in considerazione gli eventuali rischi.

L'ottobre scorso, la Commissione ha avviato due consultazioni pubbliche (cfr. IP/11/1147) concernenti l'accesso all'ingrosso regolamentato alle reti di telecomunicazione, la metodologia del calcolo dei costi e la non discriminazione, per garantire la coerenza in tutta Europa, sviluppare il mercato unico delle comunicazioni e contribuire a raggiungere gli obiettivi di banda larga ad alta velocità.

Queste consultazioni hanno dato il via a un dibattito più ampio sul ruolo della regolamentazione nel promuovere la concorrenza e gli investimenti in un periodo di transizione tecnologica. Abbiamo ricevuto contributi dal BEREC (Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche), e da autorità responsabili nazionali (NRA), associazioni del settore, investitori, imprese e studi dettagliati di esperti.

Dopo aver esaminato attentamente i contributi pervenuti, posso ora annunciare le decisioni che intendo proporre affinché l'Europa trovi il proprio posto come continente connesso e competitivo, in particolare tramite investimenti nelle reti di accesso di nuova generazione (NGA) a banda larga ad alta velocità.

La politica di regolamentazione dovrebbe naturalmente costituire un elemento di attivazione e non un ostacolo. Una regolamentazione stabile nel tempo e coerente in tutta Europa può costituire la base per una concorrenza sostenibile e investimenti efficaci.

Conclusioni generali

1) La concorrenza presuppone condizioni paritarie. In particolare, gli operatori alternativi non dovrebbero competere con le mani legate: gli operatori storici non dovrebbero avere la possibilità di discriminare tra i loro servizi al dettaglio e i servizi di altri operatori. Anche se spesso sottovalutata nell'attuale prassi normativa, la sicurezza di un accesso realmente equivalente per gli operatori alternativi alle reti degli operatori storici è probabilmente la più importante garanzia di una concorrenza sostenibile sulle reti nuove ed esistenti.

2) Troppi interventi limitano la flessibilità, che a sua volta riduce la varietà e la qualità dei servizi che possono essere offerti ai diversi consumatori. In particolare, nel passaggio da una tecnologia all'altra, gli operatori storici e gli altri operatori devono essere in grado di esplorare nuove possibilità. Per quanto possibile, ci concentreremo sulle questioni essenziali per una concorrenza sana che ci consentirà potenzialmente di ridurre l'intervento normativo in altri settori.

3) Dovremmo essere consapevoli degli effetti diretti e indiretti della regolamentazione. Ad esempio, regolamentare i prezzi di accesso alle reti in rame può influenzare i prezzi e l'utile di altre infrastrutture come le reti in fibra ottica nuove o migliorate (con qualsiasi tipo di operatore), i servizi via cavo e forse anche le reti senza fili. In un contesto adeguato, si può sfruttare questa situazione concentrandosi sulla regolamentazione dei prezzi all'ingrosso per i principali prodotti.

4) È necessario essere cauti nella scelta dei vincitori. La "neutralità tecnologica" è semplicemente un altro modo di affermare che non è possibile prevedere con certezza quali saranno le migliori soluzioni tecnologiche, né in quale modo competeranno e interagiranno. Le soluzioni graduali possono contribuire a rispondere a una domanda debole nel breve termine. Ad esempio, nuove tecnologie che combinano fibre e rame, o il potenziamento della teledistribuzione via cavo, possono essere molto redditizie per quanto riguarda il rafforzamento della capacità di scaricamento.

5) In generale, i prezzi di accesso all'ingrosso regolamentati dovrebbero riflettere in maniera adeguata i segnali di vendita o costruzione. I costi di sostituzione possono essere, per altri operatori, un chiaro incentivo a costruire le loro reti e ad utilizzare le proprie risorse per favorire una concorrenza basata sulle infrastrutture nelle aree economicamente vantaggiose. In altri settori gli operatori alternativi continueranno ad avere un accesso all'ingrosso alle reti storiche in modo che i consumatori possano beneficiare di servizi competitivi.

6) La stabilità normativa e la coerenza nel tempo sono di per sé dei valori, e sono fondamentali per guadagnare la fiducia degli investitori commerciali e degli operatori. Anche la coerenza in tutto il mercato unico è una componente essenziale dell'equazione. La nostra strategia deve essere mantenuta nel tempo e deve essere coerente e affidabile nel lungo termine, ma deve inoltre essere sufficientemente flessibile per adeguarsi a circostanze mutevoli.

7) È difficile sapere se un aumento o una diminuzione dei prezzi del rame potrebbero influenzare gli investimenti nelle NGA. Esistono vari fattori divergenti la cui influenza varia in funzione del contesto e del loro effetto sugli operatori storici e alternativi. L'ottobre scorso abbiamo esaminato alcune idee sul modo di conciliare questi fattori conflittuali. Le autorità di regolamentazione nazionali (ANR) hanno espresso la loro preoccupazione riguardo ad un'impostazione che collega il prezzo del rame agli impegni di investimento NGA, in quanto sarebbe difficile da applicare in pratica e darebbe adito a manipolazioni.

Ma, fattore ancora più importante, dopo l'esame di tutti i dati, e considerata la relazione concorrenziale significativa tra le reti in rame e le reti NGA, non vi è la certezza che la graduale diminuzione dei prezzi del rame promuoverebbe gli investimenti nelle NGA. Infatti, possiamo notare attualmente che gli investimenti nelle fibre stanno progredendo in alcuni Stati membri in cui i prezzi del rame si situano intorno o al di sopra della media UE.

Prossime tappe

Tenendo conto di tali fattori, intendo stabilire alcuni orientamenti normativi durevoli, applicabili almeno fino al 2020. In particolare, adotterò le tre misure seguenti.

In primo luogo, sto preparando una raccomandazione in materia di non discriminazione, mirata a sottolineare che l'equivalenza dei fattori è la migliore garanzia di non discriminazione per garantire un accesso equivalente.

Naturalmente, questo può risultare costoso per le reti esistenti, di conseguenza le ANR in questi casi dovranno valutare molto attentamente l’aspetto della proporzionalità. Tuttavia, non esistono scusanti, a mio parere, per non applicare questa norma ai nuovi sistemi, per mettere su un piano di parità, nei limiti del possibile, l'autofornitura e la fornitura a terzi, quando si tratta di prodotti di accesso comparabili.

Le ANR dovrebbero stabilire indicatori chiave di prestazione in settori quali gli ordini, la consegna, la riparazione dei guasti e la qualità del servizio, sostenuti da accordi a livello di servizi o da garanzie e da una prova di replicabilità tecnica ed economica, in modo che le autorità di regolamentazione possano verificare se un operatore efficiente sarebbe in grado di competere con i prodotti al dettaglio dell'operatore storico sulla base degli stessi prodotti di accesso all’ingrosso. In particolare, la replicabilità economica richiederà una prova ex ante di "compressione dei margini" adeguatamente specificata. Questa combinazione di misure offrirà garanzie alternative efficaci senza ricorrere a separazioni funzionali, che a nostro parere rimangono un rimedio di ultima istanza.

In secondo luogo, intendo organizzare una raccomandazione distinta sulla metodologia del calcolo dei costi per i prezzi all'ingrosso regolamentati di accesso alla rete al fine di promuovere la coerenza e la stabilità in Europa. La convergenza graduale dovrebbe essere possibile, in quanto non vedo motivi per mettere in dubbio i segnali di prezzo emessi dal prezzo medio attuale del rame di disaggregazione in Europa (circa 9 euro al mese), con eventuali variazioni locali normali.

In generale, i segnali più affidabili di "acquistare o costruire" per investire in infrastrutture alternative efficienti provengono da un metodo di costi marginali a lungo termine, con un importo adeguato per i costi comuni. Effettivamente molti regolatori applicano già questa impostazione, o una sua variante. Inoltre, il "bene moderno equivalente" adeguato per il calcolo dei costi di accesso del rame è probabilmente la rete a fibre ottiche: dopo tutto, oggi nessun operatore costruirebbe una rete in rame. Tuttavia, nel tempo i consumatori daranno maggiore valore alle prestazioni delle reti NGA; di conseguenza i prezzi del rame dovrebbero adeguarsi, sulla base del principio che "si paga per quel che si riceve". Laddove le reti NGA sono regolamentate per quanto riguarda i prezzi, la regolamentazione dovrebbe affrontare i rischi d'investimento, mirando al pieno recupero dei costi delle infrastrutture anche se, in futuro, questi costi diminuiranno.

La nostra consultazione pubblica ha esaminato inoltre la questione della differenza di trattamento per alcune categorie di attività quali l'ingegneria civile, come avviene in alcuni Stati membri. Si è visto che l'applicazione di fatto in questi paesi non ha causato un divario considerevole rispetto all'attuale prezzo medio europeo di disaggregazione che, come ho detto, no intendo rimettere in questione .

In terzo luogo, tali iniziative offrono la possibilità di imporre obblighi che sono maggiormente utili per gli operatori alternativi, e che risultino meno gravosi per le normali attività commerciali degli operatori storici. La raccomandazione NGA della Commissione del 2010 illustra il principio generale dell'accesso all’ingrosso orientato verso i costi alle reti degli operatori dominanti, con alcune eccezioni.

Quando le condizioni appropriate sono imposte dai regolatori (obbligo di equivalenza dei fattori, prova di replicabilità) e qualora vi sia una pressione concorrenziale importante (da parte di operatori con accesso orientato ai costi alla rete di rame, in conformità agli orientamenti della Commissione, o da parte di altri concorrenti che utilizzino altre infrastrutture, quali il cavo o lo standard LTE), propongo che le NDA non siano tenuti ad applicare l'orientamento ai costi direttamente ai prodotti di accesso all'ingrosso NDA.

Questi aspetti sono entrambi importanti e complessi ed hanno richiesto un contributo significativo di tutte le parti interessate, oltre ad un tempo di riflessione da parte mia per giungere a tali conclusioni. Tuttavia, tali raccomandazioni dovrebbero stimolare gli operatori ad investire, a rafforzare la concorrenza nell'insieme delle reti, e consentire ad operatori alternativi di competere su più fronti e non solo sul prezzo.

Presenterò tali piani per convalida ai miei colleghi in seno al Collegio dei Commissari il più presto possibile in autunno, nell'ambito della mia revisione generale del modo in cui l'agenda digitale può trasformarsi in una strategia ancora più mirata per la crescita digitale in Europa.

Auspico che tutti gli operatori del settore ricevano il messaggio forte e chiaro che possono investire in modo redditizio nella futura connettività dell'Europa e competere sulla base dei loro investimenti.

Misure supplementari

Queste misure si aggiungono ad una serie di altre misure che, congiuntamente, possono fare dell'Europa il "continente collegato". Tra esse figurano:

  • Il finanziamento pubblico, sia mediante aiuti di Stato da parte di autorità nazionali o locali o mediante finanziamenti UE quali il Meccanismo per collegare l'Europa (CEF) o i Fondi strutturali. Strumenti finanziari innovativi nell'ambito del CEF possono cambiare gli equilibri e richiamare altri investitori del mercato. Di conseguenza, la proposta della Commissione in relazione al CEF e la sua revisione degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a sostegno della banda larga sono di vitale importanza per ottenere una corretta combinazione delle politiche.

  • Le misure per ridurre i costi di diffusione delle reti NGA. Entro la fine dell'anno presenterò una proposta legislativa per diffondere in tutta l'UE le migliori prassi di alcune regioni, quali un migliore riutilizzo e distribuzione tra i settori delle infrastrutture dei condotti e una semplificazione delle autorizzazioni.

  • Per l’introduzione rapida delle reti senza fili 4G, continuerò ad applicare il programma sulla politica dello spettro radio. In particolare, i governi nazionali devono fornire uno spettro sufficiente, a prezzi non confiscatori.

  • Infine, dobbiamo costruire un mercato digitale unico e dinamico per i contenuti online, i nuovi servizi e applicazioni, che attraggano i cittadini verso i vantaggi di un accesso a internet più veloce. In definitiva è la domanda dei consumatori che renderà gli investimenti nelle reti meno rischiosi e più vantaggiosi. La proposta presentata ieri sulla concessione delle licenze dei diritti d'autore multiterritoriali (IP/12/772) è il primo passo per una revisione generale delle norme sul funzionamento dei diritti d'autore nell'era digitale. Abbiamo già proposte legislative ambiziose in materia di protezione dei dati, risoluzione delle controversie online, condizioni contrattuali di vendite online e carte di identità elettroniche, e presto adotteremo una strategia per il "cloud computing", iniziative relative ai pagamenti online e la direttiva sul commercio elettronico, elementi di politica sulla TV connessa, orientamenti sulla neutralità della rete, legislazione in materia di sicurezza delle reti e molto di più.

Link utili

Sito internet dell'Agenda digitale.

Sito internet di Neelie Kroes.

Segui Neelie Kroes su Twitter.


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