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Commission européenne

MÉMO

Bruxelles, le 12 juillet 2012

Renforcement de l'investissement dans le haut débit – déclaration de politique générale par Mme Kroes, vice-présidente de la Commission

Nous sommes, aujourd'hui en Europe, à l'aube d'une nouvelle ère numérique. De nouveaux services et applications, de la santé en ligne («e-Health») à l'informatique en nuage et à la télévision connectée, offriront des avantages énormes aux citoyens et aux entreprises et stimuleront notre économie d'une manière générale. Cependant, un grand nombre de ces nouvelles idées sont incompatibles avec les réseaux de haut débit ADSL en cuivre. Il ne faut pas que nos réseaux soient les goulets d'étranglement de cette opportunité extraordinaire: nous devons investir dans une nouvelle infrastructure à haut débit. Pour ce faire, nous avons besoin d'un secteur solide maîtrisant cette infrastructure vitale (sociétés de télécommunications et autres).

Il y a plus d'une décennie, nous avons introduit la concurrence avec succès dans les réseaux européens de télécommunications. À ce jour, les résultats ont été bénéfiques autant pour les consommateurs que pour les entreprises, mais la transition vers une nouvelle génération coûteuse de réseaux haut débit, coexistant avec l'ancien réseau, comporte des défis particuliers. Bien que le secteur public puisse apporter son aide, l'essentiel de l'effort incombe à l'investissement privé. Quels que soient le réseau et l’opérateur, la décision d'investir suppose la perspective d'une rentabilité suffisante, tout en prenant en compte les risques éventuels.

En octobre dernier, la Commission a lancé deux consultations publiques (voir IP/11/1147) sur l'accès de gros réglementé aux réseaux de télécommunications, concernant la méthode de calcul des coûts et la non-discrimination, dans le but d'assurer une cohérence dans l'ensemble de l'Europe, de mettre en place un marché unique des communications et de contribuer à la réalisation de nos objectifs en matière de haut débit et de large bande.

Ces consultations ont suscité un plus large débat sur le rôle de la réglementation dans la promotion de la concurrence et de l'investissement en période de transition technologique. Nous avons reçu des contributions de l'ORECE (Organe des régulateurs européens des communications électroniques), des autorités réglementaires nationales (ARN), d'associations sectorielles, d'investisseurs, de sociétés, ainsi que des études d'experts approfondies.

Nous avons examiné attentivement les contributions apportées et je peux désormais annoncer les décisions que j'ai l'intention de proposer pour permettre à l'Europe de devenir un continent connecté et compétitif, notamment grâce à l'investissement dans les réseaux d’accès de nouvelle génération (NGA) à haut débit et à large bande.

Il paraît évident que la politique réglementaire devrait constituer un catalyseur et non un obstacle à ces objectifs. Une réglementation stable dans le temps et cohérente dans l'ensemble de l'Europe peut favoriser une concurrence durable et des investissements rentables.

Conclusions générales

1) La concurrence requiert des règles plus homogènes. Il n'est pas acceptable que les nouveaux acteurs, en particulier, aient un handicap. Les opérateurs historiques ne devraient pas pouvoir exercer de discrimination entre leur propre branche de détail et celle des autres. Bien que cet aspect souvent sous-estimé dans les pratiques réglementaires actuelles, garantir aux autres opérateurs un accès véritablement équivalent aux réseaux historiques, représente sans doute la garantie la plus importante d'une concurrence durable sur les réseaux nouveaux et existants.

2) L'excès d'intervention limite la flexibilité, ce qui réduit la diversité et la qualité des services qui peuvent être offerts à différents consommateurs. Alors que nous nous trouvons en période de transition technologique, tant les opérateurs historiques que les autres doivent, d'autant plus, être en mesure d’explorer de nouvelles possibilités. Nous nous concentrerons, dans la mesure du possible, sur les questions essentielles pour assurer une saine concurrence, nous permettant éventuellement de réduire l'intervention réglementaire dans d'autres domaines.

3) Nous devons être conscients des effets directs et indirects de la réglementation. La réglementation des prix d’accès des réseaux en cuivre peut, par exemple, influencer la tarification et la rentabilité d'autres infrastructures comme les nouveaux réseaux en fibre optique ou les réseaux convertis à la fibre optique (indépendamment du type d'opérateur), le câble et même les réseaux sans fil. Si les circonstances le permettent, nous pouvons tirer parti de cette situation en axant la réglementation relative aux prix de gros sur les produits clés.

4) Nous devons éviter les choix arbitraires. La «neutralité technologique» est simplement une autre façon d'affirmer que nous ne sommes pas en mesure de prévoir avec certitude quelles seront les meilleures solutions technologiques, ni la façon dont elles se feront concurrence et interagiront. Des solutions progressives peuvent aider, à court terme, à remédier à une faible demande. Les nouvelles technologies combinant la fibre optique et le cuivre ou la modernisation du réseau câblé peuvent, par exemple, être très rentables pour améliorer les capacités de téléchargement.

5) En général, les prix réglementés de l’accès de gros devraient orienter les opérateurs de manière adéquate vers l'achat ou la construction. Les coûts de remplacement peuvent fortement inciter les autres opérateurs à construire leurs propres réseaux et, par conséquent, à utiliser leurs propres actifs pour favoriser une concurrence fondée sur les infrastructures dans les secteurs où cette démarche est logique sur un plan économique. Ailleurs, les autres opérateurs continueront d'avoir accès en gros aux réseaux des opérateurs historiques, de façon à ce que les consommateurs bénéficient de services concurrentiels.

6) Une réglementation stable et cohérente dans le temps est une valeur en soi et elle est essentielle pour créer la confiance chez les investisseurs commerciaux et des opérateurs. La cohérence au sein du marché unique est également un élément essentiel de l'équation. Notre approche devrait s'inscrire dans la durée, être cohérente et fiable sur le long terme, mais elle doit aussi être suffisamment souple pour s'adapter aux changements de circonstances.

7) Il est difficile de savoir si une hausse ou une baisse des prix de l'accès au réseau en cuivre pourrait stimuler les investissements dans les réseaux NGA. Plusieurs facteurs jouent en sens divers et varient en importance selon le contexte et l'effet qu'ils ont sur les opérateurs historiques et les autres. En octobre dernier, nous avons étudié les possibilités de concilier ces facteurs divergents. Les ARN ont manifesté leur inquiétude concernant la difficulté d'appliquer dans les faits une approche sujette aux spéculations, faisant le lien entre les prix du cuivre et les engagements d'investissement dans les réseaux NGA.

De manière plus importante encore, après examen de tous les éléments, et compte tenu du rapport de concurrence significatif entre les réseaux de cuivre et les réseaux NGA, nous ne sommes pas convaincus qu'une baisse progressive des prix du cuivre pourrait stimuler les investissements dans les réseaux NGA. En effet, nous assistons désormais à une progression assez forte de l’investissement dans les réseaux en fibre optique dans certains États membres où les prix du cuivre se situent autour ou au-dessus de la moyenne de l'UE.

Prochaines étapes

Compte tenu de ces éléments, j'ai l'intention de définir des lignes directrices réglementaires durables et applicables au moins jusqu'en 2020. Je mènerai trois actions en particulier.

Tout d'abord, je prévois une recommandation sur la non-discrimination, qui montrera que l'équivalence des intrants est la meilleure façon de garantir la non-discrimination, afin d'assurer l'équivalence d’accès.

Bien entendu, cette démarche peut être coûteuse dans le cadre de réseaux existants. Par conséquent, les ARN devront évaluer avec beaucoup de prudence les considérations de proportionnalité pour de tels cas, mais je pense qu'il n'y a aucune raison pour que les nouveaux systèmes ne respectent pas ce principe et que l'auto-approvisionnement et l'approvisionnement des tiers ne soient considérés, dans toute la mesure du possible, sur un pied d'égalité pour des produits d’accès comparables.

Les ARN devraient établir des indicateurs clés de performance dans des domaines tels que la commande, la livraison, la réparation des incidents et la qualité du service. Cette initiative serait soutenue par des accords sur le niveau de service ou par des garanties, ainsi que par un test de réplicabilité technique et économique, de façon à ce que les régulateurs puissent s'assurer qu'un opérateur efficace serait capable de concurrencer le produit de détail de l'opérateur historique sur la base de la même fourniture de produits d’accès de gros. Il faudra, en particulier pour la réplicabilité économique, un test de «compression de marge» ex ante correctement paramétré. Cet ensemble de mesures permettra de donner des garanties alternatives efficaces sans faire appel à la séparation fonctionnelle qui, de mon point de vue, constitue une solution de dernier recours.

Deuxièmement, je prévois une recommandation distincte sur la méthode de calcul des prix de gros réglementés pour l'accès au réseau, dans le but de promouvoir la cohérence et la stabilité en Europe. Une convergence progressive devrait être possible dans la mesure où je ne vois pas de raison de remettre en cause les signaux de prix émis par le prix moyen actuel du dégroupage du réseau de cuivre en Europe (9 EUR par mois environ), probablement sujet à certaines variations locales assez usuelles.

En général, les incitations à acheter ou à construire les plus fiables pour investir dans des infrastructures alternatives efficaces sont le fruit de la méthode des coûts marginaux à long terme, incluant un montant approprié pour les coûts communs. En effet, de nombreux régulateurs appliquent déjà cette approche ou une variante de cette dernière. De plus, il semble qu'un réseau en fibre optique soit l'actif moderne équivalent («modern equivalent asset») adapté pour le calcul des coûts d’accès du cuivre car, après tout, de nos jours, aucun opérateur ne construirait un réseau de cuivre. Néanmoins, au fil du temps, les consommateurs accorderont une plus grande importance à ce qu'ils pourront obtenir des réseaux NGA et les prix du cuivre devraient donc s'adapter au concept suivant: «en avoir pour son argent». Lorsque les prix s'appliquant aux réseaux NGA sont réglementés, cette réglementation devrait tenir compte des risques d'investissement, en visant un recouvrement intégral des coûts au sein de cette infrastructure, même si, à l'avenir, les coûts diminuent.

La consultation publique a également porté sur la question de la différence de traitement de certaines catégories d'actifs tels que les actifs de génie civil, comme c'est déjà le cas dans certains États membres. Nous avons vu que, dans les pays concernés, l'application dans les faits de cette approche n'a pas entraîné un écart significatif par rapport au prix moyen actuel du dégroupage en Europe que je ne remets pas en question, comme je l'ai mentionné.

Troisièmement, ces initiatives offrent la possibilité d'imposer des obligations là où elles sont le plus utiles pour les opérateurs non historiques et le moins contraignantes possible pour les activités commerciales normales des opérateurs historiques. La recommandation NGA de la Commission de 2010 énonce le principe général de l'accès de gros orienté vers les coûts aux réseaux des opérateurs dominants, sous réserve de certaines exceptions.

Je propose que les ARN n'aient pas à appliquer les principes de l'orientation en fonction des coûts directement aux produits d’accès de gros aux réseaux NGA lorsque les conditions adéquates sont imposées par les régulateurs (obligation d'une équivalence des intrants, test de réplicabilité) et dans le cas où il existe une contrainte concurrentielle importante (due aux opérateurs ayant un accès au réseau de cuivre orienté vers les coûts, conformément aux lignes directrices de la Commission ou à d'autres infrastructures concurrentes, telles que le câble ou les réseaux LTE).

Ces points sont à la fois importants et complexes et ont requis une contribution significative de la part des parties intéressées, ainsi qu'une période de réflexion de ma part pour aboutir à ces conclusions. Mais, ces recommandations inciteront les opérateurs à investir, renforceront la concurrence dans l'ensemble des réseaux et permettront aux opérateurs alternatifs d'exercer une concurrence sur d'autres critères que celui du prix.

Ces projets réglementaires seront soumis, dès que possible en automne, à l'approbation de mes collègues au collège, dans le cadre de mon réexamen général de la manière dont la stratégie numérique peut se concentrer sur la croissance numérique en Europe.

Je souhaite que tous les acteurs de l'industrie reçoivent ce message fort et clair: ils peuvent investir de façon rentable dans la connectivité de l’Europe et faire face à la concurrence sur la base de leurs investissements.

Mesures supplémentaires

Ces initiatives font partie d’un train de mesures qui, ensemble, peuvent faire de l'Europe un continent connecté. Ces mesures supplémentaires sont les suivantes:

  • Soutien financier public, qu'il s'agisse d'une aide d'État provenant des autorités nationales ou locales, d'un financement par l’UE, tel que le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) ou de fonds structurels. Les instruments financiers novateurs régis par le MIE peuvent faire pencher la balance et «appâter» d'autres investisseurs du marché. La proposition de la Commission portant sur le MIE et son réexamen des lignes directrices concernant les aides d’État dans le domaine de la large bande sont d’une importance capitale pour obtenir un bon dosage des politiques.

  • Mesures visant à réduire les coûts de déploiement des réseaux NGA. Je présenterai, dans le courant de cette année, une proposition législative pour que les meilleures pratiques de certaines régions soient utilisées à l'échelle de l'UE, telles qu'un meilleur partage et une meilleure réutilisation des infrastructures de fourreaux entre différents secteurs et une simplification des autorisations.

  • Je continuerai à faire appliquer le programme en matière de politique du spectre radioélectrique pour assurer un déploiement rapide des réseaux sans fil 4G. Il appartient, en particulier, aux gouvernements nationaux de fournir un spectre suffisamment important, à des prix non confiscatoires.

  • Enfin, nous devons construire un marché unique numérique dynamique pour le contenu en ligne, les nouveaux services et applications qui attirent les citoyens vers les avantages d'un accès plus rapide à Internet. En définitive, c'est la demande des consommateurs qui permettra à l'investissement dans les réseaux d'être moins risqué et plus rentable. La proposition présentée hier concernant la concession de licences de droits d'auteur multiterritoriales (IP/12/772) est la première étape du réexamen plus général du fonctionnement de nos règles relatives aux droits d'auteur dans l'ère numérique. Nous disposons déjà d’ambitieuses propositions législatives en matière de protection des données, de règlement en ligne des litiges, de clauses contractuelles de vente en ligne et de carte d'identité électronique; et nous produirons prochainement une stratégie pour l'informatique en nuage, des initiatives en matière de paiements en ligne et la directive sur le commerce électronique, des travaux de politique sur la télévision connectée, des orientations sur la neutralité d'Internet, une législation sur la sécurité des réseaux et plus encore.

Liens utiles

Site web de la stratégie numérique (en anglais)

Site web de Mme Neelie Kroes (en anglais et néerlandais)

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