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Haushaltsordnung: Was ändert sich für Empfänger von EU-Mitteln?

European Commission - MEMO/12/501   27/06/2012

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Europäische Kommission

MEMO

Brüssel, 27. Juni 2012

Haushaltsordnung: Was ändert sich für Empfänger von EU-Mitteln?

Warum mussten die Finanz- und Vergabevorschriften der Haushaltsordnung geändert werden?

Die Kommission bewertet kontinuierlich die Verwaltung der EU-Mittel sowie die Notwendigkeit einer Modernisierung der Finanzvorschriften – unter Berücksichtigung der Erkenntnisse der Vergangenheit sowie des Feedbacks der Nutzer und Akteure. Sie ist außerdem verpflichtet, die Haushaltsordnung und ihre Durchführungsbestimmungen mindestens alle drei Jahre zu überprüfen.

Auch vor dem Hintergrund der Wirtschaftskrise stellt sich die Frage, wie eine einfachere, verantwortungsvollere, wirksamere und effizientere Verwendung der EU-Mittel zu ihrer Überwindung beitragen könnte.

Schließlich kommen die derzeitigen Änderungen sowohl für die Finanzhilfeempfänger als auch für die auszahlenden Behörden zu einem günstigen Zeitpunkt, nämlich rechtzeitig vor Anlaufen der Programme des derzeit diskutierten neuen mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020.

Was sind die Ziele dieser Überprüfung?

Die EU modernisiert gegenwärtig ihre Finanzverfahren, um die Ziele von Europa 2020 besser verwirklichen zu können. Die Änderungen konzentrieren sich im Wesentlichen auf folgende drei Bereiche:

1. Vereinfachung: Bürokratieabbau, Beschleunigung der Verfahren und Verlagerung des Schwerpunkts von der Antragstellung auf die Vertragserfüllung;

2. Rechenschaftspflicht: Gewährleistung einer besseren Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und des Schutzes der finanziellen Interessen der EU;

3. Innovation: Einführung von Finanzierungsinstrumenten, die es den EU-Mitteln erlauben, durch die Mobilisierung von Mitteln anderer Geber Hebelwirkung zu entfalten.

Einige Neuerungen

Verlagerung des Schwerpunkts des EU-Finanzhilfesystems von kostenorientierten auf ergebnisorientierte Zahlungen: Pauschalfinanzierungen, Pauschalsätze, Einheitskosten.

In den meisten Fällen wird mit den EU-Finanzhilfen dem Empfänger ein Teil der ihm tatsächlich entstandenen Kosten erstattet. Damit sind zeitraubende Verwaltungsverfahren verbunden, sowohl für den Empfänger, der alle Ausgaben einzeln auflisten muss, als auch für die Kommission, die das jeweilige Projekt nicht nur hinsichtlich der Erzielung der Ergebnisse, sondern auch hinsichtlich der Zulässigkeit der geltend gemachten Kosten prüfen muss.

Die Vereinfachung betrifft vor allem Alternativen zur Abrechnung der tatsächlich entstandenen Kosten – d. h. die Verwendung von Pauschalfinanzierungen (Zahlungen für eine bestimmte Leistung), Pauschalsätzen (Prozentsätze für bestimmte Kostenarten) und Einheitskosten (feste Beträge pro Einheit, z. B. pro Person/Tag):

  • Die für Pauschalfinanzierungen geltende Obergrenze (derzeit 25 000 EUR) wird abgeschafft. Stattdessen legt die Kommission die Beträge je nach Art des Programms fest.

  • Mit den Empfängern kann vereinbart werden, dass Pauschalfinanzierungen, Pauschalsätze und Einheitskosten auf der Grundlage ihrer bisherigen Daten oder üblichen Rechnungslegungspraxis angesetzt werden. Dies gilt insbesondere für die sogenannten durchschnittlichen Personalaufwendungen im Forschungsbereich.

  • Für Empfängerkategorien wie Eigentümer von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) oder Selbständige ohne regelmäßiges Gehalt können als Grundlage für die Zahlung Einheitskosten festgelegt werden (z. B. ein Tagessatz).

Werden verstärkt solche einfacheren Abrechnungsarten eingesetzt, so wird sich für die aus dem EU-Haushalt kofinanzierten Tätigkeiten der Schwerpunkt vom Nachweis der Kosten auf den Nachweis der Erzielung der vereinbarten Ergebnisse verlagern.

Kürzere Auszahlungsfristen

Die Empfänger haben Anspruch darauf, die ihnen zustehenden Zahlungen innerhalb von 30, 60 bzw. 90 Tagen zu erhalten, je nachdem, wie schwierig es ist, die Leistungen gegen die vertraglichen Pflichten zu prüfen. Zwar praktiziert die Kommission derzeit bereits vergleichbare Fristen, doch wird der Empfänger mit den neuen Bestimmungen Anspruch auf Verzugszinsen haben.

Vorlaufzeiten und Fristen für Finanzhilfeanträge

In den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen muss angegeben sein, wann die Ergebnisse der Bewertung den Teilnehmern voraussichtlich übermittelt werden. Dies darf in der Regel nicht später als sechs Monate nach Ende der Aufforderung geschehen. Auch für den Abschluss der Finanzhilfevereinbarungen (oder die Mitteilung der Finanzhilfebeschlüsse) für die erfolgreichen Antragsteller ist in der Aufforderung ein voraussichtlicher Termin anzugeben. Dieser darf in der Regel nicht später als drei Monate nach Mitteilung der Bewertungsergebnisse sein.

Werden diese Höchstfristen nicht eingehalten, muss der zuständige Kommissionsbedienstete (Haushaltsordnung: „der bevollmächtigte Anweisungsbefugte“, normalerweise der Generaldirektor) dies begründen und falls erforderlich in seinem jährlichen Tätigkeitsbericht Abhilfemaßnahmen vorschlagen. Diese Bestimmung dürfte dazu beitragen, die Phasen der Bewertung und des Vertragsabschlusses zu beschleunigen.

Abschaffung der Verpflichtung, Vorfinanzierungen zu verzinsen und diese Zinsen abzuführen

Empfänger von EU-Mitteln werden nicht mehr verpflichtet sein, eigens zinstragende Bankkonten zu eröffnen. Werden dennoch Zinsen erwirtschaftet, sind diese der EU-Kommission nicht zu erstatten, noch gelten sie als Projekteinnahmen.

Damit wird ein Verwaltungsaufwand wegfallen, der bei der öffentlichen Konsultation, die die Kommission im Vorfeld ihres Vorschlags von 2010 im Jahr 2009 organisiert hatte, von den Finanzhilfeempfängern und anderen beteiligten Akteuren besonders kritisiert wurde (vornehmlich aus den Bereichen Forschung (z. B. EARTO, FFG) und NRO (z. B. Euclid-Netz, TSEN, VOICE)).

Weniger Verwaltungsaufwand für eine größere Zahl kleinerer Finanzhilfen

Für Finanzhilfen von bis zu 25 000 EUR werden bereits jetzt bestimmte Unterlagen nicht verlangt. Diese Schwelle wird nun auf 60 000 EUR angehoben.

So können für diese Finanzhilfen Vorfinanzierungen ohne Sicherheiten geleistet werden. Die Rechtsform der Empfänger sowie ihre finanzielle und technische Leistungsfähigkeit können ohne Vorlage einschlägiger Belege durch eine einfache ehrenwörtliche Erklärung glaubhaft gemacht werden, und der Empfänger muss nicht bescheinigen lassen, dass keine Ausschlusssituation besteht. Außerdem gilt für solche Finanzhilfen kein Gewinnverbot.

Die Beträge gelten je Empfänger, was für Projekte mit mehreren, in einem Konsortium zusammengeschlossenen Empfängern möglicherweise bedeutsam ist.

Weitere Vereinfachung und mehr Flexibilität für Finanzhilfen

Im Moment gilt für Finanzhilfen nach dem Kaskadenprinzip (Untervergabe von Finanzhilfen, d. h. wenn ein Finanzhilfeempfänger später im Rahmen einer eigenen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen weiteren Empfängern Finanzhilfen gewährt) eine Obergrenze für den insgesamt weiterzuvergebenden Finanzhilfebetrag. Dadurch wird die Möglichkeit eingeschränkt, Partner mit spezifischen Kompetenzen, die nicht zu Beginn bekannt waren, mit einzubeziehen. Diese Obergrenze wird abgeschafft.

Mehrwertsteuer und EU-Mittel

Die derzeitige Regel, dass MwSt-Beträge für eine Finanzhilfe in Betracht kommen können, wenn die MwSt-Vorschriften ihre Erstattung nicht erlauben, bleibt grundsätzlich bestehen. Es soll nun öffentlichen Einrichtungen zusätzlich ermöglicht werden, die MwSt auch dann in die förderfähigen Ausgaben einzubeziehen, wenn sie bei den betreffenden Maßnahmen nicht als Behörden agieren.

Was, im Zusammenhang mit Finanzhilfen ein Gewinn ist, wird unter Berücksichtigung der Konsultationsergebnisse besser definiert. Als Gewinn gilt der Überschuss der Gesamteinnahmen der Maßnahme gegenüber den förderfähigen Ausgaben. Die Kommission wird nur den Teil des Gewinns zurückfordern, der dem Anteil der EU an der Finanzierung der Maßnahme entspricht.

Die Vorschriften über Sachleistungen, die für den Nachweis der Kofinanzierung von Belang sind, werden vereinfacht. Das gilt insbesondere für Finanzhilfen unter 60 000 EUR.

Betriebskostenfinanzhilfen werden nicht mehr degressiv anzusetzen sein. Auch das Bilden einer Reserve durch einen Empfänger einer Betriebskostenfinanzhilfe wird bei der Berechnung des Gewinns nicht mehr berücksichtigt.

Öffentliche Auftragsvergabe

Die Vorschriften für die Auftragsvergabe basieren weitgehend auf den Vergaberichtlinien der EU. Der Spielraum für Änderungen ist daher eher begrenzt:

  • Garantien werden nicht in allen Fällen verlangt, sondern es ist eine Risikobewertung durchzuführen.

  • Für unter den Schwellenwerten der EU-Vergaberichtlinien liegende Projekte gelten vereinfachte Verfahren.

  • Gemeinsame Vergabeverfahren werden nicht nur zwischen den Mitgliedstaaten möglich sein, sondern auch mit EFTA- und Bewerberländern, sofern dies in einem internationalen Übereinkommen vorgesehen ist.

IT-Instrumente

Die Kommunikation mit Finanzhilfeempfängern und Behörden sollte möglichst auf elektronischem Weg erfolgen. Beispielsweise für Finanzhilfen und Vergabeverfahren wurde zur Förderung schneller und papierloser Kommunikation eine Reihe konkreter Bestimmungen hinzugefügt.

Gute Verwaltung und Rechtsmittel

Vorschläge oder Angebote, bei denen Unterlagen fehlen oder eine Unklarheit besteht, werden künftig nicht mehr ausnahmslos abgelehnt. Dem Antragsteller wird die Möglichkeit eingeräumt, die fehlenden Informationen oder Erklärungen nachzuliefern, solange diese nicht eine Änderung des Vorschlags oder Angebots bewirken. Ferner wird jede Handlung einer finanzierenden Behörde, die sich für einen Bürger nachteilig auswirken kann, mit dem Hinweis auf Anfechtungsmöglichkeiten verbunden sein müssen.

Wie kann die Verwendung der EU-Mittel wirksamer und effizienter kontrolliert werden?

Die Mitgliedstaaten müssen mehr Verantwortung für ihre Verwaltung der EU-Mittel übernehmen

Nach Artikel 317 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, bei der Ausführung des EU-Haushalts mit der Kommission zusammenzuarbeiten. Bis zu 80 % des EU-Haushalts werden von den Mitgliedstaaten im Wege der sogenannten geteilten Mittelverwaltung verwaltet, z.B. in der Landwirtschaft oder zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung in EU-Regionen (Strukturfonds). In der Landwirtschaft sind es die Zahlstellen der Mitgliedstaaten, die die ausgegebenen EU-Mittel bescheinigen. Dies hat dazu beigetragen, das Ausmaß von Fehlern zu verringern.

Nach den neuen Vorschriften werden auch die für die Verwaltung der Strukturfonds- und anderer EU-Mittel zuständigen nationalen Einrichtungen jährliche Zuverlässigkeitserklärungen mit von unabhängigen Prüfstellen ausgestellten Bestätigungsvermerken vorlegen müssen.

Weitere Maßnahmen zur Stärkung der Rechenschaftspflicht, der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und des Schutzes der finanziellen Interessen der EU

Die Vorschriften für die indirekte Mittelverwaltung, d. h. die Verwaltung der EU-Mittel durch Agenturen in den Mitgliedstaaten, Drittländer, internationale Organisationen oder andere zugelassene Stellen, werden vereinheitlicht und gestrafft.

Wenn es Anlass zur Vermutung gibt, dass die bei Kontrollen bestimmter Maßnahmen eines Empfängers aufgedeckten Fehler auch bei anderen ähnlichen Maßnahmen dieses Empfängers auftreten, können die einschlägigen Feststellungen auch auf diese Maßnahmen übertragen werden. Diese Bestimmung kann weitere Einziehungen zur Folge haben und bildet einen stärkeren Anreiz zur Einhaltung der Finanzvorschriften.

Die Mitgliedstaaten müssen die Forderungen der EU ebenso behandeln wie ihre eigenen Forderungen – beispielsweise im Falle von Konkursverfahren.

Um die EU-Mittel noch stärker vor Missbrauch zu schützen, dürfen die Beschlüsse über Sanktionen für Missbrauchsfälle künftig veröffentlicht werden.

Innovative Finanzierungsarten verstärken die Hebelwirkung der EU-Mittel

Hebelwirkung der Finanzierungsinstrumente

Die EU setzt verschiedene Finanzierungsinstrumente ein – Maßnahmen in Form von Darlehen, Beteiligungen, Risikokapital oder Garantien – die einen erheblichen Beitrag zur Verwirklichung ihrer politischen Ziele leisten.

Mit der neuen Haushaltsordnung wird ein solider harmonisierter Rahmen für diese Instrumente vorgegeben. Wenn diese Instrumente verstärkt zum Einsatz kommen, wird sich die Hebelwirkung der EU-Mittel erhöhen, und die Mittel können größere Wirkung entfalten. Mit den neuen Vorschriften werden außerdem Partnerschaften mit der Europäischen Investitionsbank-Gruppe erleichtert.

Preisgelder

Für Preisgelder, die derzeit wie Finanzhilfen behandelt werden, wird es neue Regeln geben. Sie werden von der Kommission im Anschluss an die Bewertung von Wettbewerbsarbeiten vergeben. Mit Preisgeldern können auch bereits geleistete Beiträge zu EU-Maßnahmen ausgezeichnet werden. Preise können als Anreiz vergeben werden, von einer großen Zahl von Teilnehmern kreative und innovative Lösungsvorschläge für bestehende Probleme zu erhalten.

Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP)

Für ÖPP gibt es zwei Neuerungen: Es können besondere ÖPP geschaffen werden, für die Finanzvorschriften nach der Musterfinanzregelung gelten, und ÖPP können von privatrechtlichen Stellen im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung durchgeführt werden.

EU-Treuhandfonds

Zur Verwirklichung vereinbarter Ziele im Außenbereich werden die Mittel mehrerer Geber – z. B. die Mittel der EU, der Mitgliedstaaten, von Drittländern, internationalen Organisationen oder auch privaten Gebern, wie einzelnen Bürgern – oftmals in Form von Treuhandfonds verwaltet. Das geschieht beispielsweise im Zusammenhang mit der Bekämpfung einer bestimmten Krankheit oder der Bereitstellung von Hilfe bei Naturkatastrophen.

Mit der neuen Haushaltsordnung wird auch die EU solche Treuhandfonds einrichten können. Sie werden von der Kommission verwaltet und mit den gleichen hohen Verantwortlichkeitsstandards durchgeführt werden wie der EU-Haushalt. Die zwischen den Gebern getroffene Vereinbarung über die Ziele und die Verwaltung des EU-Treuhandfonds werden in dessen Gründungsrechtsakt festgelegt. Mit dieser neu gebotenen Möglichkeit, die finanzielle Unterstützung im Außenbereich auf europäischer Ebene zu koordinieren, erhöht sich auch die Sichtbarkeit der Außenhilfe der EU und der Mitgliedstaaten.

Was sind die nächsten Schritte?

Die Haushaltsordnung gibt die Grundsätze für den EU-Haushalt vor und regelt die Verwendung der EU-Haushaltsmittel. Im Anschluss an die politische Einigung wird die Haushaltsordnung nach der Sommerpause förmlich angenommen werden. Parallel dazu erlässt die Kommission in Form eines delegierten Rechtsakts nach Artikel 290 AEUV die Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung, in denen Einzelheiten geregelt und weitere Ziele der Überarbeitung umgesetzt werden. Der größte Teil der Bestimmungen dieses Pakets wird ab dem 1. Januar 2013 gelten. Das Gesetzgebungsverfahren war mit dem Vorschlag der Kommission KOM(2010) 815 endg. vom 22. Dezember 2010 eingeleitet worden.


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