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Comissão Europeia

MEMO

Bruxelas, 22 de Junho de 2012

Ponto da situação sobre a união bancária

A Comissão considera que tem de haver uma perspetiva clara de mais longo prazo sobre o futuro da união económica e monetária da UE, a fim de orientar as reformas e decisões que a UE e os seus Estados-Membros têm de implementar para fazer face aos atuais desafios.

Por conseguinte, a Comissão tem incentivado uma maior integração económica, como uma das soluções para a crise atual. Esta nova etapa da integração europeia virá complementar a nossa união monetária. É neste contexto que a Comissão defende uma união bancária.

A união bancária europeia não assume ainda a forma de novo instrumento jurídico. Trata-se de uma visão política que pretende uma maior integração da UE, alicerçada nas suas últimas medidas mais importantes para reforçar a regulação do setor bancário e ir mais além.

A ideia de união bancária foi avançada pelo Presidente da Comissão, Durão Barroso, no último Conselho Europeu informal, realizado no dia 23 de maio. Desde então, este tema tem estado no centro dos debates políticos e mantém um lugar de destaque na ordem de trabalhos para a próxima cimeira europeia.

Só se pode tirar pleno proveito do aprofundamento da União Económica e Monetária e da criação da união bancária se a união orçamental se tornar uma realidade.

No próximo Conselho Europeu (dos dias 28 e 29 de junho), o Presidente do Conselho Europeu apresentará um relatório, elaborado em estreita colaboração com o Presidente da Comissão Europeia, o Presidente do Eurogrupo e o Presidente do Banco Central Europeu. No quadro da preparação deste relatório, as traves-mestras em que irão assentar uma maior integração económica e monetária da União, incluindo a união bancária e a união orçamental, serão amplamente debatidas, assim como os métodos de trabalho.

Assim que for alcançado um acordo a nível político sobre a visão proposta, a Comissão proporá as correspondentes medidas de execução, podendo a Comissão apresentar as suas propostas no início do outono de 2012. A Comissão pretende igualmente que o Conselho e o Parlamento Europeu acelerem os respetivos processos de tomada de decisão sobre as propostas legislativas-chave já em fase de análise.

1. Regulamentação bancária na UE: o que fizemos?

Desde o início da crise, a Comissão Europeia apresentou cerca de 30 propostas para melhorar a regulamentação do sistema financeiro em benefício da economia real. Trata-se de uma base sólida para avançar na criação de uma união bancária. A Comissão também contribuiu para o reforço da estabilidade financeira no setor bancário através da sua política de controlo dos auxílios estatais e dos diferentes programas de estabilidade e de ajustamento.

A Comissão sugere as seguintes ações:

1.1 Medidas a favor de uma supervisão bancária mais integrada:

    A 1 janeiro de 2011 foram criadas três autoridades europeias da supervisão (AES), com vista a instituir uma arquitetura de supervisão:

  • A Autoridade Bancária Europeia (ABE), incumbida da supervisão bancária, incluindo a supervisão da recapitalização dos bancos,

  • A Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (AEVMM), responsável pela supervisão dos mercados de capitais

  • e a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (AESPCR), encarregada da supervisão do setor dos seguros.

As 27 autoridades nacionais de supervisão estão representadas em cada uma destas três autoridades. A sua missão consiste em contribuir para o desenvolvimento de um conjunto único de regras de regulação financeira na Europa, resolver problemas transfronteiriços, evitar a acumulação de riscos e contribuir para restabelecer a confiança. As diferentes AES têm funções específicas. Por exemplo, a AEVMM é a autoridade europeia de supervisão das agências de notação de risco, enquanto a ABE e a AESPCR estão incumbidas da realização dos testes de resistência nos seus respetivos setores. A EBA também fiscalizou o atual exercício de recapitalização dos bancos europeus. Em situações de emergência, a AEVMM, por seu turno, pode proibir os produtos que ameacem a estabilidade do conjunto do sistema financeiro.

Além disso, foi criado o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS), responsável pela supervisão macroprudencial do sistema financeiro da União Europeia.

Este novo enquadramento no domínio da supervisão financeira está em vigor desde novembro de 2010.

A ABE fez um bom trabalho e consolidou rapidamente a sua credibilidade como nova instituição. Os seus méritos têm de ser avaliados no quadro das regras acordadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. A maior parte das competências de supervisão bancária permanecem atualmente nas mãos das autoridades nacionais de supervisão, desempenhando a ABE um papel de coordenação. No futuro, é óbvia a necessidade de instituir poderes de supervisão direta a nível da UE.

Para mais informações sobre supervisão financeira, consultar MEMO/10/434.

1.2 Reforçar o sistema bancário,

Assegurando uma melhor capitalização da banca:

As instituições bancárias enfrentaram a última crise com fundos próprios insuficientes, tanto em quantidade como em qualidade, o que levou as autoridades nacionais a concederem-lhes um apoio sem precedentes. Com a sua proposta relativa à capitalização bancária («Diretiva Fundos Próprios IV»), de julho de 2011 (IP/11/915) (MEMO/11/527), a Comissão lançou o processo de aplicação na União Europeia das novas a regras internacionais sobre capital bancário, acordadas a nível do G20 (mais vulgarmente conhecidas como o Acordo de Basileia III). A União Europeia desempenha um papel de liderança nesta matéria ao aplicar estas regras a mais de 8 000 bancos, que representam 53% do total dos ativos mundiais. As propostas da Comissão estão atualmente em debate no Conselho e no Parlamento Europeu e a Comissão aguarda que se chegue a um acordo a breve trecho.

Além disso, a Comissão pretende estabelecer um quadro de governação que confira às autoridades nacionais de supervisão novos poderes para controlarem mais estreitamente os bancos e atuarem (eventualmente através da aplicação de sanções), sempre que detetem riscos – por exemplo, limitar o crédito quando se afigure que está iminente a formação de uma bolha. As autoridades europeias de supervisão devem intervir em determinadas situações, por exemplo no caso de desacordo entre várias autoridades nacionais de supervisão.

Para mais informação sobre as medidas da UE relativas à capitalização bancária, consultar IP/11/915.

Facilitando a reestruturação do setor bancário:

A condição inerente a uma profunda reestruturação do setor financeiro foi incluída nas exigências políticas impostas aos Estados-Membros beneficiários de assistência financeira internacional.

Em relação ao setor bancário, as medidas requeridas consistem, por um lado, na liquidação ordenada das instituições não viáveis e, por outro, na reestruturação das que o são. Entre as iniciativas aprovadas figura o aumento dos fundos próprios e a recapitalização dos bancos, a realização de testes de resistência, o estabelecimento de metas de desalavancagem, bem como o reforço dos quadros regulamentares e de supervisão. Embora não sejam específicas dos países sob um programa de assistência, estas ações de estabilização são mais facilmente implementadas no âmbito de uma assistência financeira internacional.

Além disso, recorde-se que os Estados-Membros da área do euro que não estejam sujeitos a um programa de assistência podem beneficiar de empréstimos do Mecanismo Europeu de Estabilidade Financeira (MEEF), destinados especificamente à recapitalização das instituições financeiras, acompanhados das devidas condicionalidades económicas, por instituição e horizontalmente, incluindo reformas estruturais do setor financeiro nacional.

As reestruturações bancárias especificamente previstas num programa são aplicadas paralelamente às regras da UE relativas aos auxílios estatais.

Exemplos concretos de medidas que visam o setor bancário, adotadas no quadro dos programas de ajustamento macroeconómico ou de programas de assistência à balança de pagamentos.

Na Grécia, foram afetados 50 mil milhões de EUR ao Fundo Helénico de Estabilidade Financeira para recapitalização dos bancos. Em Portugal, no quadro do mecanismo de apoio à solvência dos bancos, foram reservados 12 mil milhões de EUR numa conta especial no banco central.

No que respeita aos países não participantes na área do euro beneficiários de assistência à sua balança de pagamentos, o programa relativo à Letónia, incluiu também uma dotação de apoio ao setor bancário no montante de 600 milhões de EUR. Embora estes recursos financeiros façam parte integrante da assistência financeira internacional, também contribuem de forma inequívoca para a estabilização dos setores financeiros juntamente com os programas de reestruturação dos bancos.

Para mais informações sobre os programas, consultar:

http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/greek_loan_facility/index_en.htm

http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/portugal/index_en.htm

http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/balance_of_payments/latvia/latvia_en.htm

Reforçando a proteção aos depósitos bancários:

Graças à legislação da UE, no caso de insolvência, os depósitos bancários em qualquer Estado-Membro já são garantidos até 100 000 EUR por depositante. Do ponto de vista da estabilidade financeira, esta garantia impede que, numa situação de emergência, os depositantes façam levantamentos em massa, evitando assim consequências económicas graves.

Em julho de 2010, a Comissão propôs a ir mais longe, com uma harmonização e simplificação dos depósitos protegidos, pagamentos mais rápidos e melhoria dos regimes de financiamento, nomeadamente através do financiamento ex-ante dos sistemas de garantia dos depósitos e um mecanismo de contração de empréstimos mútuo obrigatório. A ideia subjacente é que, se um sistema de garantia de depósitos nacional ficar sem provisão, pode contrair empréstimos junto de outro fundo nacional. Esta seria a primeira etapa na via de um sistema de garantia de depósitos paneuropeu. Esta proposta ainda está a ser debatida pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu em segunda leitura. A Comissão insta os legisladores a acelerarem o processo de codecisão e a manter a ideia da mutualização de empréstimos.

Na gestão de várias crises bancárias nos últimos anos, frequentemente, as autoridades nacionais transformaram o banco em dificuldade numa nova estrutura para a qual transferiram algumas das suas funções críticas, tais como a salvaguarda dos depósitos. Este mecanismo de resolução pretende assegurar que os depositantes nunca perdem o acesso às suas poupanças (por exemplo, no caso do Northern Rock, o banco foi dividido num «bom banco», que recebeu os depósitos e os empréstimos hipotecários produtivos, e num «mau banco» que assumiu os empréstimos improdutivos).

Para mais informações sobre a proposta da Comissão relativa a um sistema europeu de garantias de depósitos, consultar IP/10/918.

Calibrando seu controlo dos auxílios estatais:

Como é que a Comissão controlou os auxílios estatais aos bancos durante a crise?

Quando mercados financeiros ficaram à beira da rutura, a reação natural de alguns responsáveis políticos foi a de renegar as nossas regras comuns e agir unilateralmente. Sem qualquer tipo de coordenação a nível da UE, poderíamos ter assistido a uma corrida às subvenções, transferências maciças de capitais de um país para outro e, provavelmente, ao fim do mercado interno tal como o conhecemos.

Contudo, fomos rápidos a instaurar um regime de crise. No outono de 2008, a Comissão publicou prontamente orientações, explicando aos Estados-Membros como poderiam ajudar os bancos ou as empresas em dificuldade, sem infringir as regras da UE sobre auxílios estatais. Estas orientações basearam-se no artigo 107, n.º 3, alínea b), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que permite a concessão de auxílios estatais para sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro.

Uma primeira comunicação, adotada em outubro de 2008, enunciava os princípios de base para os regimes de apoio, tais como limitar os auxílios no tempo e quanto ao seu âmbito, de modo a garantir que a elegibilidade para um regime de apoio não segue um critério de nacionalidade ou a evitar que os bancos beneficiários possam alargar as suas atividades de forma desleal na sequência dos auxílios estatais (ver IP/08/1495). Um bom exemplo é o regime de apoio da Irlanda aos bancos, que foi alterado a fim de assegurar uma cobertura não discriminatória dos bancos com importância sistémica para a economia irlandesa, independentemente da sua origem (ver IP/08/1497).

Tal foi seguido de uma comunicação sobre a recapitalização dos bancos, em dezembro de 2008, que abordava a necessidade de recapitalizar os bancos, as questões de solvência e o acesso da economia real ao crédito (ver IP/08/1901) e, em fevereiro de 2009, pela "Comunicação ativos depreciados" que estabelece um enquadramento relativo aos problemas decorrentes dos ativos tóxicos, (ver IP/09/322).

Por último, em julho de 2009, a Comissão adotou uma comunicação relativa à reestruturação dos bancos, que esclarece as modalidades de análise desta matéria pela Comissão e cujo objetivo era que os bancos recuperassem a sua viabilidade a longo prazo, partilhassem os custos do seu salvamento e atenuar as eventuais distorções da concorrência resultantes dos elevados montantes de auxílio recebidos pelos bancos (ver IP/09/1180). A partir de 1 de janeiro de 2011, os bancos que solicitem apoio estatal sob a forma de capital ou medidas de tratamento de ativos depreciados têm de apresentar um plano de reestruturação (e não apenas os bancos em dificuldade, como sucedia no passado).

Os exemplos do KBC (ver IP/09/1730) e do Lloyds (ver IP/09/1728) ilustram como a reestruturação de bancos importantes foi orientada por estas regras.

Qual tem sido até à data a prática da Comissão?

Ao controlar a concessão de auxílios estatais aos bancos, a Comissão tem agido de facto como uma autoridade de gestão e resolução de crises, envidando esforços para encontrar uma solução para os problemas estruturais que, já muito antes da crise, têm vindo a afetar numerosos bancos. Os esforços da Comissão têm sido norteados por três objetivos principais: salvaguardar a estabilidade financeira, preservar a integridade do mercado interno e garantir que os beneficiários do auxílio recuperam a sua viabilidade a longo prazo. A reestruturação que pretendemos baseia-se em três princípios: que o banco regresse à viabilidade a longo prazo sem necessidade de novo auxílio estatal, que o banco, os seus acionistas e os detentores de capital híbrido contribuam para os custos da sua reestruturação e que as distorções de concorrência causadas pelo auxílio sejam atenuadas. Por exemplo, alguns bancos foram convidados a abandonar modelos empresariais insustentáveis baseados numa alavancagem excessiva e numa dependência exagerada do financiamento por grosso de curto prazo. Noutros casos, foi exigida a redução e a simplificação das estruturas bancárias. Por último, quando era evidente que a viabilidade de um banco não poderia ser restabelecida, procedeu-se à sua liquidação ordenada. Em qualquer circunstância, a Comissão convida os bancos a devolver os auxílios recebidos dos seus governos. Esta condição é essencial, na medida em que aborda a questão da ética e da limitação dos custos para os contribuintes.

Para dar alguns exemplos: esta medida traduziu-se numa reestruturação profunda e na liquidação parcial de bancos, tais como o Hypo Real Estate (ver IP/11/898), o Kommunalkredit (ver IP/11/389) e o Northern Rock (ver IP/09/1600). Os modelos empresariais insustentáveis adotadas por alguns Landesbanken alemães resultaram – no caso do LBBW (ver IP/09/1927) e do HSH (ver IP/11/1047) – na reorientação das suas atividades comerciais nucleares. No caso do WestLB – cuja viabilidade não podia ser restabelecida – procedeu-se a uma liquidação ordenada (ver IP/11/1576). Noutras ocasiões, os Governos tiveram de assumir o ónus das más decisões comerciais adotadas pelos bancos com dimensão sistémica. Nestas circunstâncias, exigimos a redução e a uma simplificação significativa das estruturas bancárias, como no caso do ING e do Commerzbank (ver IP/09/711).

Durante quanto tempo será aplicado o regime de crise aos auxílios estatais ao setor financeiro? O que acontecerá depois?

Durante a crise, o controlo dos auxílios estatais visou sempre dois objetivos: por um lado, a Comissão teve de apagar o incêndio; por outro, preparou o terreno para o cenário de pós-crise. Desde o início, impusemos condições de reestruturação, concebidas para trazer mais estabilidade aos mercados financeiros e ajudar os bancos a financiar de novo a economia real. Estas condições implicam que os bancos remunerem e, em última instância, reembolsem os auxílios públicos recebidos e que os seus acionistas e os detentores de capital híbrido suportem uma parte equitativa dos encargos, a fim de se eliminar a questão do risco moral.

No final de 2011, fomo-nos preparando para abandonar o regime de emergência e passar a regras mais permanentes, pós-crise. Porém, o ressurgimento das tensões nos mercados levou-nos a manter o regime de crise até 2012, prolongando, com algumas alterações, as quatro comunicações no domínio bancário. Pretendemos sobretudo assegurar uma remuneração adequada dos Estados-Membros quando, como vai ser cada vez mais provável no futuro, decidam recapitalizar os seus bancos recorrendo a instrumentos como ações ordinárias, cuja remuneração não é fixada previamente. Foi igualmente acordada uma metodologia revista sobre a remuneração das garantias prestadas às necessidades de financiamento dos bancos, que correspondem à maior parte do apoio concedido até à data, a fim de assegurar que os prémios pagos pelos bancos passem a refletir o seu risco intrínseco, e não o risco relacionado com o Estado-Membro em questão ou com o mercado no seu conjunto (ver IP/11/1488).

As regras continuarão a vigorar enquanto as condições do mercado o exigirem. Logo que as condições do mercado o permitam, a Comissão adotará um regime permanente para os auxílios estatais ao setor financeiro.

1.3 Outras medidas adotadas para reforçar o setor financeiro europeu

Para além de reforçar a supervisão do setor financeiro, aumentar a proteção dos depositantes, reforçar os requisitos de capital para as empresas financeiras e melhorar a gestão de crises no setor bancário, a Comissão está também a:

  • examinar os projetos de reforma estrutural do setor bancário, em colaboração com o grupo de especialistas presidido por Erkki Liikanen (ver MEMO/12/129);

  • regulamentar a sistema bancário paralelo (ver IP/12/253)

  • tornar as notações de risco de crédito mais fiáveis (ver IP/11/1355);

  • reforçar as regras sobre fundos especulativos (ver IP/09/669), vendas a descoberto (ver IP/10/1126) e derivados (ver IP/10/1125);

  • rever as atuais regras sobre o comércio de instrumentos financeiros (ver IP/11/1219), abuso de mercado (ver IP/11/1217) e fundos de investimento (ver IP/10/869);

  • limitar as práticas bancárias que incentivem negligência (ver IP/09/1120);

  • reestruturar os setores da auditoria (ver IP/11/1480) e contabilidade (ver IP/11/1238).

2. Propostas que deverão entrar brevemente em vigor:

Proposta relativa aos instrumentos de resolução para os bancos em crise

A proposta da Comissão em matéria de instrumentos destinados à recuperação e resolução dos bancos em crise, adotada em 6 de junho, é a mais recente de uma série de propostas de medidas destinadas a reforçar o setor bancário europeu e evitar os efeitos secundários de futuras crises financeiras, com efeitos negativos sobre os depositantes e os contribuintes.

A fim de garantir que o setor privado paga a parte que lhes compete nos futuros planos de reestruturação, a UE propôs um quadro comum de regras e competências para ajudar os Estados-Membros a gerir os bancos em dificuldade. Os sucessivos planos de resgate dos bancos alimentaram uma profunda sensação de injustiça junto dos cidadãos, aumentaram a dívida pública e impuseram pesados encargos aos contribuintes.

O estabelecimento de um quadro comum de instrumentos a nível da UE, destinados à recuperação e resolução dos bancos permitirão, antes de mais, evitar as crises ou atacá‑las numa fase precoce, caso venham, apesar de tudo, a ocorrer.

Este conjunto de instrumentos permitirá gerir, se necessário, a resolução das crises nos bancos e instituições financeiras.

Quais os instrumentos que o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) oferecerá ao setor bancário?

O MEE (Mecanismo Europeu de Estabilidade) terá uma capacidade de empréstimo de 500 mil milhões de EUR. Para os Estados-Membros da área do euro que não se encontram sob um programa de assistência financeira, o MEE poderá conceder um empréstimo destinado especificamente à recapitalização das instituições financeiras. A concessão dessa assistência financeira tem de ser objeto de uma decisão positiva do Conselho de Governadores do MEE, ou seja, dos ministros das finanças dos Estados‑Membros da área do euro. A condicionalidade que acompanha a concessão da assistência financeira constará de um memorando de entendimento e incluirá condições próprias a cada instituição, bem como condições horizontais. As recapitalizações podem também ser realizadas no âmbito de um empréstimo acompanhado de um verdadeiro programa de ajustamento macroeconómico. O Tratado que institui o MEE não prevê atualmente empréstimos diretos do MEE a uma instituição financeira.

3. Medidas previstas a médio prazo

No outono, a Comissão apresentará propostas fundamentais com vista à introdução de uma supervisão bancária mais integrada e direta a nível da UE, de um sistema comum de garantia de depósitos, assim como fundos de resolução, com base nas orientações definidas pelo Conselho Europeu.

Os elementos que se seguem deverão fazer parte do mesmo quadro global uma vez que obedecem ao mesmo princípio de base: a partilha do risco no sistema de garantia exige uma supervisão integrada e robusta do setor bancário que garanta um clima de confiança mútua entre todos os países em causa.

  • Sistema integrado para a supervisão dos bancos transfronteiras

Embora o atual papel das Autoridades Europeias de Supervisão consista principalmente em fiscalizar o funcionamento e a convergência dos sistemas de supervisão nacionais, a Comissão tenciona propor a instauração de uma supervisão bancária a nível da UE. O nosso sistema é demasiado fragmentado para enfrentar os presentes desafios o que não propicia a necessária confiança entre os Estados-Membros. Para tal, há que chegar a um acordo político sobre uma supervisão reforçada e independente a nível da UE.

  • Sistema comum de garantia de depósitos (SGD):

No contexto da proposta relativa ao SGD em 2010, a Comissão propôs a mutualização dos empréstimos entre os sistemas nacionais, caso um deles se encontrar sem provisão. A Comissão está a analisar as diversas opções para desenvolver esta proposta. Além disso, consideramos que o sistema de garantia de depósitos e o fundo de resolução fazem parte do mesmo quadro, dado que a resolução bem sucedida de um banco evita o recurso à garantia de depósitos.

  • Fundo de resolução da UE

A nossa proposta sobre os instrumentos de recuperação e de resolução para os bancos em crise podem ser um primeiro passo na via de um fundo de resolução a nível da UE. A Comissão propõe a constituição de fundos a nível nacional suscetíveis de interagir e de conceder empréstimos entre si, mediante determinadas condições e em caso de necessidade, de forma a constituir um sistema europeu de fundos de resolução.

Além disso, no caso das instituições bancárias transfronteiras, a integração mais estreita dos dispositivos de supervisão e de resolução tem de ser organizada com antecedência. A proposta prevê mecanismos que assegurem a cooperação entre as autoridades nacionais e a ABE nessas circunstâncias.

Os Estados-Membros, em vez da criação de fundos de resolução separados, podem optar por fundir os SGD e os mecanismos de financiamento das medidas de resolução. Ver MEMO/12/416.

A proposta tem de passar pelo processo de tomada de decisão, encontrando-se agora sobre a mesa do Parlamento Europeu e do Conselho.

4. Outras ideias para reflexões futuras

A possibilidade de permitir ao FEEF e/ou ao MEE que auxiliem diretamente os bancos é também uma questão importante. Esta possibilidade, que quebraria ou evitaria a ligação entre os Estados soberanos e os bancos, pode ser uma alternativa à recapitalização direta dos bancos, não estando atualmente prevista no Tratado que institui o MEE. Contudo, poderia funcionar como base de uma futura reflexão sobre a forma de atacar as origens da crise da dívida.


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