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L'Unione bancaria - Aggiornamento

European Commission - MEMO/12/478   22/06/2012

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Commissione europea

MEMO

Bruxelles, 22 giugno 2012

L'Unione bancaria - Aggiornamento

La Commissione è d'avviso che sia necessaria una visione chiara a lungo termine sul futuro dell'unione economica e monetaria dell'UE che orienti le riforme e decisioni che l'Unione e gli Stati membri devono adottare per far fronte alle attuali sfide.

La Commissione insiste pertanto per un'integrazione economica più profonda, uno dei rimedi alla crisi attuale, che segnerà un nuovo passo verso l'integrazione europea e completerà l'unione monetaria. In questo contesto la Commissione propone il concetto di un'unione bancaria:

non è ancora un nuovo strumento giuridico, piuttosto la visione politica di una maggiore integrazione dell'UE, che si baserà sulle ultime importanti iniziative intese a rafforzare la regolamentazione del settore bancario per proseguire oltre.

Il concetto è stato presentato dal presidente Barroso nell'ultima riunione informale del Consiglio europeo che si è tenuta il 23 maggio e da allora ha attirato l'attenzione nel dibattito politico, e si trova in cima all'agenda del prossimo vertice europeo.

Si potrà trarre pieno vantaggio dall'approfondimento dell'unione economica e monetaria e dalla creazione di un'unione bancaria solo sviluppando un'unione di bilancio. Si potrà trarre pieno vantaggio dall'approfondimento dell'unione economica e monetaria e dalla creazione di un'unione bancaria solo sviluppando un'unione di bilancio.

Nel prossimo Consiglio europeo (28-29 giugno) il presidente del Consiglio europeo presenterà una relazione in stretta collaborazione con il presidente della Commissione europea, la presidenza dell'Eurogruppo e il presidente della Banca centrale europea. In fase di preparazione della relazione si discuteranno diffusamente i principali elementi di un'integrazione economica e monetaria più profonda, tra cui l'unione bancaria e l'unione di bilancio, e le metodologie di lavoro.

Una volta concordata la prospettiva a livello politico, la Commissione proporrà le misure necessarie all'attuazione, che potrebbero essere disponibili già dall'autunno 2012. Auspica inoltre che Consiglio e Parlamento europeo accelerino il processo decisionale per quanto riguarda gli importanti strumenti legislativi che sono già sul tavolo di discussione.

1. Regolamentazione del settore bancario dell'UE: cosa abbiamo fatto?

Dall'inizio della crisi, la Commissione europea ha presentato circa 30 proposte volte a migliorare la regolamentazione del sistema finanziario e ad agevolare l'economia reale: si tratta di una base solida su cui lavorare per creare una futura unione bancaria. La Commissione ha inoltre contribuito a rafforzare la stabilità finanziaria nel settore bancario attraverso la politica di controllo degli aiuti di Stato e i diversi programmi di stabilità e aggiustamento.

La Commissione ha intrapreso le azioni elencate di seguito.

1.1 Misure intese a permettere una vigilanza bancaria più integrata:

  • Il 1° gennaio 2011 sono state istituite tre autorità europee di vigilanza per costituire un'architettura di vigilanza:

  • l'Autorità bancaria europea (ABE) si occupa di vigilanza bancaria, anche nell'ambito della ricapitalizzazione delle banche;

  • l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (AESFEM) si occupa della vigilanza sui mercati dei capitali;

  • l'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (AEAP) si occupa di vigilanza assicurativa.

Le 27 autorità di vigilanza nazionali sono rappresentate presso le tre autorità di vigilanza suddette, il cui ruolo è contribuire allo sviluppo di un codice unico della regolamentazione finanziaria in Europa, risolvere i problemi transfrontalieri, evitare l'insorgere dei rischi, favorire il ripristino della fiducia. Le singole autorità di vigilanza hanno ruoli specifici: l'AESFEM, ad esempio, è l'autorità di vigilanza dell'UE sulle agenzie di rating del credito, mentre l'ABE e l'AEAP procedono a prove di stress nei rispettivi settori; l'ABE ha verificato l'attuale esercizio di ricapitalizzazione delle banche dell'UE. L'AESFEM può vietare i prodotti che minacciano la stabilità del sistema finanziario in generale in situazioni di emergenza.

Inoltre, il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) è stato incaricato della sorveglianza macroprudenziale del sistema finanziario nell'Unione.

Il nuovo quadro di vigilanza finanziaria è stato predisposto dal novembre 2010.

L'ABE è riuscita in breve tempo ad affermare la propria credibilità come nuova istituzione; i suoi meriti vanno valutati entro l'ambito circoscritto delle norme approvate dal Consiglio e dal Parlamento europeo. I poteri di vigilanza bancaria rimangono in gran parte nelle mani delle autorità nazionali, l'ABE ha un ruolo di coordinamento. In futuro, è chiaro che occorrerà creare dei poteri di vigilanza diretta a livello dell'UE.

Per ulteriori informazioni sulla vigilanza finanziaria, vedi MEMO/10/434.

1.2 Rafforzare il sistema bancario,

garantendo una migliore capitalizzazione:

Gli istituti bancari sono entrati nella crisi con riserve patrimoniali insufficienti per quantità e qualità e le autorità nazionali sono dovute intervenire con un sostegno senza precedenti nei loro confronti. Con la proposta sui requisiti patrimoniali delle banche del luglio dell'anno scorso (IP/11/915) (MEMO/11/527), la Commissione ha avviato il processo di attuazione nell'Unione europea delle nuove norme internazionali sui requisiti patrimoniali delle banche concordati a livello di G20 e comunemente note sotto il nome di accordo di Basilea III. L'Europa svolge un ruolo guida in materia in quanto applica le norme a più di 8000 banche che rappresentano il 53% delle attività mondiali. Le proposte della Commissione sono attualmente in discussione presso il Consiglio e il Parlamento europeo; la Commissione si aspetta che raggiungano un accordo in tempi brevi.

La Commissione vuole inoltre istituire un quadro di governance che affidi alle autorità di vigilanza nazionali nuovi poteri che permettano loro di monitorare più assiduamente le banche e di intervenire con sanzioni laddove rilevino dei rischi, ad esempio per ridurre il credito quando rischia di crescere in modo incontrollato (bolla). Le autorità di vigilanza europee intervengono ad esempio in caso di disaccordo tra autorità di vigilanza nazionali in situazioni transfrontaliere.

Per ulteriori informazioni sulle misure dell'UE in materia di requisiti patrimoniali delle banche, vedi IP/11/915.

Agevolando la ristrutturazione del settore bancario:

Tra i requisiti imposti agli Stati membri che hanno ricevuto assistenza finanziaria internazionale è stata inclusa un'ampia condizionalità nel settore finanziario.

Per quanto riguarda il settore bancario, le misure obbligatorie consistono da un lato nella liquidazione ordinata degli istituti insanabili e, dall'altro, nella ristrutturazione delle banche risanabili. Requisiti patrimoniali più elevati, ricapitalizzazione delle banche, prove di stress, obiettivi di riduzione della leva finanziaria e rafforzamento dei quadri di regolamentazione e di vigilanza fanno altresì parte delle iniziative fondamentali. Sebbene non siano specifiche ai paesi sottoposti al programma, queste misure di stabilità sono attuate il più delle volte nell'ambito di un'assistenza finanziaria internazionale.

Inoltre, si rammenta che la European Financial Stability Facility (EFSF) può fornire prestiti ad uno Stato membro della zona euro non sottoposto a programma al fine precipuo di ricapitalizzare gli istituti finanziari, con l'opportuna condizionalità, specifica all'istituto e orizzontale che comprenda la riforma strutturale del settore finanziario nazionale.

La ristrutturazione specifica delle banche sottoposte a programma va di pari passo con la condizionalità delle norme dell'UE sugli aiuti di Stato.

Esempi concreti di misure mirate al settore bancario adottate nel quadro dei programmi di aggiustamento macroeconomico o dei programmi di assistenza alla bilancia dei pagamenti

In Grecia sono stati assegnati 50 miliardi di euro al fondo greco di stabilità finanziaria ai fini della ricapitalizzazione delle banche. In Portogallo sono stati accantonati 12 miliardi di euro del fondo di sostegno per la solvibilità delle banche in un fondo dedicato presso la banca centrale.

Per quanto riguarda i paesi non appartenenti alla zona euro che hanno ricevuto assistenza alla bilancia dei pagamenti, il programma lettone includeva una dotazione di 600 milioni di euro a sostegno del settore bancario. Se da un lato queste risorse finanziarie sono parte integrante dei pacchetti di assistenza finanziaria internazionale, il contributo chiave di quest'ultima alla stabilizzazione dei settori finanziari deriva dalla ristrutturazione delle banche indotta dal programma.

Per ulteriori informazioni sui programmi, vedi:

http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/surveys/index_en.htm

http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/portugal/index_en.htm

http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/balance_of_payments/latvia/latvia_en.htm

Tutelando di più i depositi bancari:

Grazie alla normativa UE, i depositi bancari negli Stati membri sono già garantiti fino a 100 000 euro per depositante in caso di fallimento della banca. In una prospettiva di stabilità finanziaria, questa garanzia tende a prevenire i movimenti di panico dei depositanti che si precipitano a ritirare denaro, con evidenti gravi conseguenze economiche.

Nel luglio 2010 la Commissione ha proposto di spingersi più in là, armonizzando e semplificando i depositi tutelati, con rimborsi più rapidi e migliore finanziamento dei sistemi di indennizzo, in particolare attraverso un finanziamento ex ante dei sistemi di garanzia dei depositi e un meccanismo obbligatorio di prestiti mutui. L'idea di base è che se un sistema nazionale di garanzia dei depositi si ritrova esaurito, può rivolgersi ad un altro fondo nazionale per un prestito. Sarebbe il primo passo verso un sistema di garanzia dei depositi a livello dell'UE. La proposta è ancora in esame in seconda lettura presso il Consiglio e il Parlamento. La Commissione invita i legislatori ad accelerare il processo di codecisione in merito e ad accettare il meccanismo di prestiti mutui.

Nella gestione delle varie crisi delle banche negli ultimi anni, le autorità nazionali hanno spesso creato una nuova struttura a partire dalla banca in dissesto e vi hanno trasferito le funzioni essenziali, quali la tutela dei depositi. Questi meccanismi di risoluzione fanno sì che i depositanti abbiano sempre accesso ai loro risparmi (ad esempio nel caso della Northern Rock la banca è stata divisa in una banca "buona", che ha ripreso i depositi e i prestiti di buona qualità garantiti da ipoteca, e una banca "cattiva" che ha assorbito i prestiti deteriorati).

Per maggiori informazioni sulla proposta della Commissione di un sistema europeo di garanzia dei depositi, vedi IP/10/918.

Calibrando il controllo sugli aiuti di Stato:

In che modo la Commissione ha controllato gli aiuti di Stato alle banche durante la crisi?

Quando i mercati finanziari sono stato sull'orlo del collasso, l'istinto naturale di alcuni responsabili politici è stato di mettere da parte le regole comuni dell'Unione e agire unilateralmente. Senza un minimo di coordinamento a livello UE, si poteva verificare una corsa ai sussidi, con massicci movimenti di capitali da un paese all'altro e probabilmente la fine del mercato interno che conosciamo ora.

Abbiamo rapidamente predisposto un regime di crisi. Nell'autunno 2008 la Commissione ha subito pubblicato orientamenti su come gli Stati membri potevano assistere le banche o le imprese in difficoltà nel rispetto delle norme UE sugli aiuti di Stato. Tali orientamenti si basavano sull'articolo 107, paragrafo 3, lettera b) del trattato sul funzionamento dell'UE che consente aiuti di Stato per porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro.

Una prima comunicazione, adottata nell'ottobre 2008, ha precisato i principi di base dei regimi di sostegno, ad esempio mantenere il sostegno entro limiti di tempo e di entità, assicurare che l'ammissibilità al sostegno non si basi sulla nazionalità o evitare che le banche beneficiarie attirino in modo sleale nuove attività unicamente in conseguenza del sostegno pubblico (vedi IP/08/1495). Un buona indicazione è data dal sistema irlandese di sostegno alle banche, che è stato modificato in modo da garantire la copertura non discriminatoria delle banche di rilevanza sistemica per l'economia irlandese, a prescindere dall'origine (vedi IP/08/1497).

È seguita una comunicazione sulla ricapitalizzazione delle banche nel dicembre 2008 che tratta della necessità di ricapitalizzare le banche, di affrontare le questioni relative alla solvibilità e all'accesso al credito per l'economia reale (vedi IP/08/1901) e nel febbraio 2009 una comunicazione sulle attività deteriorate che inquadra il problema dei titoli tossici (vedi IP/09/322).

Infine, nel luglio 2009 la Commissione ha adottato la comunicazione sulla ristrutturazione che chiarisce in che modo esaminerebbe la ristrutturazione delle banche con l’obiettivo di garantire che esse ritornino alla redditività sul lungo termine, condividano l'onere del loro salvataggio e siano evitate distorsioni della concorrenza derivanti dagli ingenti importi di aiuto loro versati (vedi IP/09/1180). Dal 1° gennaio 2011 ogni banca che ha bisogno dell'aiuto dello Stato sotto forma di capitale o di misure inerenti alle attività deteriorate deve presentare un piano di ristrutturazione (non solo le banche in dissesto, come in passato).

Esempi di come la ristrutturazione di importanti banche si sia orientata su queste norme comprendono la KBC (vedi IP/09/1730) e Lloyds (vedi IP/09/1728).

Che prassi ha seguito la Commissione finora?

Nel controllare gli aiuti di Stato alle banche, la Commissione ha agito de facto come un'autorità preposta alla gestione e risoluzione delle crisi a livello dell'UE, adoprandosi per combattere i problemi strutturali che diverse banche avevano ben prima della crisi. I lavori si sono concentrati su tre obiettivi principali: salvaguardare la stabilità finanziaria, preservare l'integrità del mercato interno e assicurare che i beneficiari degli aiuti tornassero a godere di una redditività sul lungo termine. Le ristrutturazioni che abbiamo chiesto si articolavano su tre principi: la banca deve ritornare ad una redditività sul lungo termine senza bisogno di ulteriore sostegno dello Stato; la banca, gli azionisti e i detentori di capitale ibrido devono contribuire alle spese di ristrutturazione e le distorsioni alla concorrenza causate dagli aiuti devono essere ridotte. Abbiamo ad esempio chiesto ad alcune banche di abbandonare modelli aziendali insostenibili basati su un indebitamento eccessivo e su una concentrazione eccessiva sui finanziamenti all'ingrosso a breve termine. In altri casi è stato chiesto un ridimensionamento e la semplificazione delle strutture bancarie. Infine, in caso di manifesta impossibilità di ripristinare la redditività della banca, ne è stata predisposta un'ordinata risoluzione. In tutti i casi, è stato chiesto alle banche di rimborsare l'aiuto ricevuto dai rispettivi governi. Si tratta di una condizione fondamentale perché tocca la questione dell’azzardo morale e limita il costo per il contribuente.

Per fare solo alcuni esempi: profonda ristrutturazione e parziale risoluzione di banche come la Hypo Real Estate (vedi IP/11/898), Kommunalkredit (vedi IP/11/389), e Northern Rock (vedi IP/09/1600). Il modello aziendale insostenibile adottato da alcune Landesbanken tedesche ha portato – ad es. nei casi LBBW (vedi IP/09/1927) e HSH (vedi IP/11/1047) – ad un nuovo orientamento incentrato sulle attività bancarie di base. Nel caso della WestLB – la cui redditività non si è potuta ripristinare – si è proceduto ad una risoluzione ordinata (vedi IP/11/1576). In altre occasioni i governi hanno dovuto accollarsi l'onere degli errori decisionali commessi da banche di importanza sistemica. In questi casi è stato chiesto un ridimensionamento e una significativa semplificazione delle strutture bancarie, come nel caso di ING e Commerzbank (vedi IP/09/711).

Per quanto tempo si applicherà il regime di crisi nei confronti degli aiuti di Stato al settore finanziario? Cosa succederà dopo?

Il controllo degli aiuti di Stato durante la crisi ha sempre avuto due obiettivi: da un lato, parare all'emergenza; dall'altro, preparare il terreno per lo scenario post-crisi. Dall'inizio, abbiamo imposto condizioni di ristrutturazione concepite per aumentare la stabilità dei mercati finanziari e aiutare le banche a ritornare a finanziare l'economia reale. Tali condizioni impongono anche che le banche retribuiscano e alla fine rimborsino l'aiuto pubblico e che i detentori di capitale ibrido si accollino un'equa parte dell'onere per combattere l’azzardo morale.

Ci stavamo preparando a passare dal regime di emergenza ad uno permanente, post-crisi alla fine del 2011, ma le nuove tensioni sui mercati ci hanno indotto a estendere il regime di crisi al 2012, prorogando tutte le quattro comunicazioni sulle banche, con alcune modifiche, soprattutto per garantire che lo Stato riceva una retribuzione adeguata nel caso gli Stati membri decidano – come avverrà probabilmente sempre più spesso in futuro - di ricapitalizzare le banche ricorrendo a strumenti per i quali la retribuzione non è fissata in anticipo, come le azioni ordinarie. È stata inoltre concordata una metodologia riveduta relativa alla retribuzione delle garanzie per le esigenze di finanziamento delle banche – che rappresentano la maggior parte del sostegno concesso finora – onde garantire che le commissioni versate dalle banche riflettano il loro rischio intrinseco piuttosto che il rischio connesso allo Stato membro interessato o al mercato nel suo insieme (vedi IP/11/1488).

Queste norme si applicheranno per tutto il tempo richiesto dalle condizioni di mercato. Non appena la situazione del mercato lo consentirà, la Commissione adotterà un regime permanente per gli aiuti di Stato al settore finanziario.

1.3 Altre misure volte a rafforzare il settore finanziario in Europa

Oltre a rafforzare la vigilanza del settore finanziario, aumentare la tutela dei depositi bancari, potenziare i requisiti patrimoniali per le imprese finanziarie e migliorare la gestione delle crisi nel settore bancario, la Commissione sta lavorando per :

  • analizzare la riforma del settore bancario attraverso i lavori del gruppo di esperti ad alto livello presieduto da Erkki Liikanen (vedi MEMO/12/129);

  • regolamentare il sistema bancario ombra (vedi IP/12/253);

  • rendere i rating del credito più affidabili (vedi IP/11/1355);

  • inasprire le regole su fondi speculativi (vedi IP/09/669), vendite allo scoperto (vedi IP/10/1126) e derivati (vedi IP/10/1125);

  • rivedere le disposizioni in vigore sul commercio degli strumenti finanziari (vedi IP/11/1219), abusi di mercato (vedi IP/11/1217) e fondi d'investimento (vedi IP/10/869);

  • scoraggiare le pratiche retributive delle banche che favoriscono gli eccessi (vedi IP/09/1120);

  • riformare i settori della revisione contabile (vedi IP/11/1480) e delle norme contabili (vedi IP/11/1238).

2. Proposte di cui si prevede a breve l'entrata in vigore:

Proposta sugli strumenti di risoluzione delle crisi delle banche

La proposta della Commissione sugli strumenti di risanamento e di risoluzione delle crisi delle banche, adottata il 6 giugno scorso, è l'ultima di una serie di misure proposte per rafforzare il settore bancario europeo ed evitare le ricadute delle eventuali crisi finanziarie in futuro, con ripercussioni negative su depositanti e contribuenti.

Per garantire che il settore privato paghi la quota che gli spetta in tutti i futuri salvataggi, l'UE ha proposto un quadro comune di norme e poteri che aiutino i paesi dell'UE a intervenire nella gestione delle banche in difficoltà. I ripetuti salvataggi di banche hanno fatto nascere un sentimento di profonda ingiustizia, hanno peggiorato la situazione del debito pubblico e reso più pesanti i sacrifici imposti ai contribuenti.

Un quadro comune di strumenti a livello UE per il risanamento e la risoluzione delle crisi delle banche offrirà i mezzi per prevenire l'insorgere delle crisi e combatterle tempestivamente laddove si manifestino.

Questo insieme di strumenti consentirà di gestire la risoluzione delle crisi delle banche e degli istituti finanziari laddove necessario.

Quali strumenti offrirà il meccanismo europeo di stabilità (MES) al settore bancario?

Il meccanismo europeo di stabilità (MES) avrà una capacità di credito di 500 miliardi di euro. Agli Stati membri della zona euro che non sono oggetto di un programma di risanamento il MES potrà fornire un prestito al fine specifico di ricapitalizzare gli istituti finanziari. La concessione di questa assistenza finanziaria è subordinata alla decisione favorevole del consiglio di amministrazione del MES, ossia dei ministri delle finanze degli Stati membri della zona euro. La condizionalità legata all'assistenza finanziaria sarà precisata in un memorandum d'intesa e comprenderà condizioni orizzontali e condizioni specifiche per l'istituto in questione. Le ricapitalizzazioni possono essere condotte anche con un prestito corredato da un programma di aggiustamento macroeconomico in piena regola. Il trattato MES non prevede attualmente prestiti diretti del meccanismo agli istituti finanziari.

3. Misure d'intervento a medio termine allo studio

La Commissione è pronta a presentare in autunno proposte chiave per introdurre una vigilanza bancaria più integrata e diretta a livello UE e fondi comuni di garanzia dei depositi e di risoluzione delle crisi, sulla base dell'orientamento adottato dal Consiglio europeo.

Gli elementi seguenti dovrebbero far parte del medesimo quadro generale nella misura in cui il principio di base è chiaro: la condivisione del rischio nei sistemi di garanzia richiede una vigilanza forte e integrata del settore bancario che possa permettere la fiducia reciproca tra tutti i paesi interessati.

  • Un sistema integrato di vigilanza delle banche transfrontaliere

L'attuale ruolo delle autorità europee di vigilanza è soprattutto la verifica del funzionamento e della convergenza dei sistemi nazionali di vigilanza, ma la Commissione intende proporre la creazione di una vigilanza bancaria a livello dell'UE. Il sistema è troppo frammentario per far fronte ai problemi attuali e non favorisce la necessaria fiducia tra Stati membri. Occorre un accordo politico su una vigilanza UE maggiore e indipendente.

  • Un sistema unico di garanzia dei depositi:

Nel quadro della proposta del 2010 sui sistemi di garanzia dei depositi, la Commissione ha avanzato la possibilità di prestiti mutui nel caso uno dei sistemi sia esaurito e sta esaminando diverse opzioni su questa base. Inoltre, il sistema di garanzia dei depositi e il fondo di risoluzione delle crisi sono considerati parte dello stesso ambito, in quanto la risoluzione positiva della crisi di una banca evita il ricorso al sistema di garanzia.

  • Un fondo UE di risoluzione delle crisi

La proposta relativa a strumenti di risanamento e risoluzione delle crisi delle banche può essere un primo passo verso un fondo UE di risoluzione delle crisi. Inoltre, la Commissione propone di istituire fondi a livello nazionale che interagiscano e siano tenuti a concedere prestiti reciproci a determinate condizioni e se necessario per costituire un sistema europeo di fondi di risoluzione delle crisi.

Inoltre, una maggiore integrazione degli accordi di vigilanza e risoluzione delle crisi degli istituti transfrontalieri dovrà essere predisposta in anticipo. La proposta prevede meccanismi che assicurino la collaborazione tra le autorità nazionali e l'ABE in caso di banche transfrontaliere in difficoltà.

Agli Stati membri è offerta la possibilità, anziché creare fondi di risoluzione delle crisi separati, di fondere i sistemi di garanzia dei depositi e lo strumento di finanziamento della risoluzione delle crisi. Cfr. MEMO/12/416.

La proposta deve attraversare il processo decisionale ed è ora sul tavolo del Parlamento europeo e del Consiglio.

4. Altri spunti di riflessione per il futuro

Per quanto riguarda le prospettive di consentire all’EFSF e/o al meccanismo europeo di stabilità (MES) di offrire direttamente aiuto alle banche, si tratta di una questione importante; si può valutare la possibilità di evitare o spezzare il legame tra debito sovrano e banche in alternativa ad una ricapitalizzazione diretta delle banche, che non rientra nella forma attuale del trattato MES. Occorre riflettere in futuro per andare alla radice dell'attuale crisi del debito.


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